Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 2024-10-28, n. 202408585

Pubblicato il 28/10/2024

N. 08585/2024REG.PROV.COLL.

N. 04585/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4585 del 2022, proposto da Compagnia Italiana della Navigazione S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati B C, S S D, S B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Dipartimento Trasporti Navigazione, Affari generali, Direzione Generale per la Vigilanza, non costituito in giudizio;

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 12664/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 maggio 2024 il Cons. Gianluca Rovelli e udito l’avvocato Bufardeci e preso atto della richiesta di passaggio in decisione depositata in atti dall’Avv. dello Stato Jacoangeli;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti hanno stipulato in data 18 luglio 2012 una Convezione per l’esercizio di servizi di collegamento marittimo in regime di pubblico servizio con le isole maggiori e minori. La Convezione è finalizzata a disciplinare il complesso degli obblighi e dei diritti derivanti dall’esercizio dei servizi di collegamento marittimo.

2. In data 13 febbraio 2020 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con la nota prot. n. 4371 ha notificato alla ricorrente la contestazione della violazione contrattuale ex art. 13 comma 12 della Convenzione del 18 luglio 2012, come modificato dall’Accordo stipulato in data 7 agosto 2014. Si è trattato dell’utilizzo, per 30 giorni effettivi, dell’unità navale “Carloforte” sulla linea Termoli – Isole Tremiti, nel periodo dall’11 gennaio al 9 febbraio 2020.

3. Il Ministero ha rilevato, in particolare, che la M/N Carloforte risultava essere “ inidonea all’espletamento del servizio sulla linea Termoli – Isole Tremiti, ai sensi dell’art. 12 della Convenzione, per carenza dei requisiti minimi richiesti dall’Allegato A, relativi alla tipologia del mezzo, al tonnellaggio di stazza lorda, alla velocità di esercizio, ai posti passeggeri e la numero di autovetture trasportate ” e ha evidenziato che “ l’Allegato A della Convenzione per la linea Termoli – Isole Tremiti imponeva l’utilizzo di unita HSC, di almeno 1500 GT di stazza lorda, con velocità minima di esercizio di 22 nodi, capacità di trasporto passeggeri pari a 500 e capacità di trasporto mezzi pesanti ed auto pari a 50 ml di corsia e saturato il restante spazio con n. 40 autovetture, o n. 50 di solo autovetture ”. L’Amministrazione ha quindi sostenuto “ di dover ritenere la domanda non soddisfatta alla luce delle lamentele pervenute da parte dell’amministrazione comunale delle Isole Tremiti ”.

4. L’appellante, in riscontro alla nota del MIT del 13 febbraio 2020, prot. n. 4371 ha trasmesso al Ministero, in data 14 aprile 2020 con nota prot. n. DG/

LESO

2423/3132, le proprie osservazioni e controdeduzioni in merito alle violazioni contestate.

5. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con la nota M INF. VPTM. Registro Ufficiale U. 0017562 del 13 luglio 2020 ha proceduto all’applicazione delle penalità per la eccepita violazione contrattuale.

6. La Compagnia Italiana della Navigazione ha proposto ricorso dinanzi al TAR Lazio per l’annullamento del sopra citato provvedimento, ricorso rigettato con sentenza 12664/2021.

7. Di tale sentenza la Compagnia Italiana della Navigazione ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello alla stregua dei seguenti motivi così rubricati: “I ) ERRONEITA’, CONTRADDITTORIETA’, ILLOGICITA’ E IRRAZIONALITA’ DELLA SENTENZA APPELLATA NELLA PARTE IN CUI HA RIGETTATO IL PRIMO MOTIVO DI RICORSO N. 7959/2020 R.G. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COSTITUZIONE. ECCESSO DI POTERE PER INSUSSISTENZA DEI PRESUPPOSTI IN FATTO E IN DIRITTO. ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO IN FATTO E IN DIRITTO. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEA QUANTO ARBITRARIA INTERPRETAZIONE DELLE DISPOSIZIONI CONVENZIONALI (CONVENZIONE REP. N. 54 DEL 18/07/2012), PRECISAMENTE DEGLI ARTT. 13

COMMA

12, ED ALLEGATO A, COME MODIFICATO DALL’

ACCORDO STIPULATO IN DATA

7

AGOSTO

2014. ECCESSO DI POTERE PER INGIUSTIZIA MANIFESTA, ILLOGICITA’ E IRRAGIONEVOLEZZA. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’ RISPETTO A PRECEDENTI DETERMINAZIONI. DISPARITA’ DI TRATTAMENTO. NESSUNA RIMPROVERABILITA’;
II. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI CORRISPONDENZA TRA IL CHIESTO E IL PRONUNCIATO EX ART. 112 C.P.C.;
III) ERRONEITÀ DELLA SENTENZA APPELLATA NELLA PARTE IN CUI HA RIGETTATO IL SECONDO MOTIVO DEL RICORSO N. 7959/2020 R.G.

VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI

1362 E SEGUENTI DEL CODICE CIVILE ”.

8. Ha resistito al gravame, chiedendone il rigetto, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

9. Alla udienza pubblica del 30 maggio 2024 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

10. Le argomentazioni dell’appellante necessitano di una sintesi al fine di inquadrare con ordine le questioni sottoposte al Collegio e le critiche mosse alla sentenza impugnata.

11. Con il primo motivo l’appellante argomenta come segue.

11.1. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti avrebbe applicato le penalità impugnate in primo grado in assenza dei presupposti legittimanti l’irrogazione delle stesse.

11.2. La Compagnia Italiana della Navigazione si sarebbe attenuta alle indicazioni testuali della Convenzione e dell’Accordo modificativo del 2014 e avrebbe correttamente agito. Con l’Accordo del 7 agosto 2014:

a) è stato modificato il comma 12 dell’art. 13 della Convenzione. Il testo attualmente in vigore, come modificato dall’Accordo, prevede che “ La sostituzione temporanea del mezzo navale con altro di caratteristiche tecniche ritenute dai Ministeri vigilanti non idonee a garantire il completo soddisfacimento della domanda di trasporto sulla linea sulla quale l’unità in argomento viene impiegata, sia in alta che in bassa stagione, ivi compreso il mezzo di riserva, comporta l’applicazione di una penalità… ”;

b) sono stati sostituiti i commi 1 e 2 dell’art. 16 della Convenzione (Nave di riserva);
precisamente, il comma 1, post - modifiche, dispone che “ La Società dovrà garantire l’impiego di unità avente le caratteristiche idonee a garantire il completo soddisfacimento della domanda di trasporto sulla linea sulla quale l’unità in argomento viene impiegata, sia in alta che in bassa stagione” ;

c) è stato soppresso l’Allegato D alla Convenzione (Nave di riserva);

d) all’Allegato A, per tutte le tratte in esso comprese, è stata inserita al punto 1 di ogni singola linea la seguente clausola “ La Società si impegna, in caso di sostituzione del mezzo di cui al punto precedente ad impiegare la nave che assicuri il completo soddisfacimento della domanda di trasporto, sia in bassa che in alta stagione ”.

11.3. Sarebbe erronea la sentenza appellata nella parte in cui si legge (pag.11) che: “ Quanto alle ulteriori censure articolate nell’ambito del primo motivo di gravame, l’aspetto in contestazione tra le parti …appare sostanzialmente riconducibile alla questione relativa alla ricorrenza o meno nel caso di specie dell’elemento richiesto dall’art. 13, comma 12, della Convenzione (nel testo modificato per effetto del richiamato Accordo successivo) ai fini dell’applicazione di una penalità, connesso in particolare alla valutazione di “non idoneità” del mezzo sostitutivo “a garantire il completo soddisfacimento della domanda di trasporto sulla linea”. Al riguardo, si rende opportuno rammentare che questa Sezione ha già avuto occasione di pronunciarsi, nell’ambito dei sopra richiamati precedenti resi in materia, sul tipo di valutazione rimessa all’Amministrazione competente ai fini dell’applicazione dell’articolo 13, comma 12, della Convezione nel testo modificato in virtù del successivo Accordo, affermando che “E’ … del tutto evidente che la valutazione di adeguatezza del mezzo sostitutivo debba avvenire - trattandosi di servizio pubblico, che non può essere interrotto o altrimenti pregiudicato - in via preventiva rispetto alla sostituzione ed alle corse che ne sono interessate, secondo i parametri alla luce dei quali sono state elaborate le caratteristiche tecniche dei mezzi che devono espletare il servizio” (cfr., tra le altre, sent. n. 5834/2020, cit.)”.

11.4. L’appellante evidenzia che i precedenti richiamati dal TAR atterrebbero a fattispecie diverse e non sovrapponibili al caso di specie in considerazione dei limiti infrastrutturali dei porti in questione e della documentata impossibilità di reperire altro mezzo per la tratta e il periodo in esame.

11.5. Il dettato dell’articolo 13, comma 12 della Convenzione dispone quanto segue: “ La sostituzione temporanea del mezzo navale con altro di caratteristiche tecniche ritenute dai Ministeri vigilanti non idonee a garantire il completo soddisfacimento della domanda di trasporto sulla linea sulla quale l’unità in argomento viene impiegata…comporta l’applicazione di una penalità… ”. La norma non chiarirebbe né il momento in cui il Ministero debba effettuare tale verifica, né quali siano i criteri utilizzati dal Ministero per determinare se una nave sia o meno in grado di garantire il completo soddisfacimento della domanda. Inoltre, l’art. 2 dell’Accordo modificativo del 2014 (Modifiche all’Allegato A “Assetto dei servizi e vincoli tariffari”), dispone espressamente a pagina 6 che “ All’Allegato A, per tutte le tratte in esso comprese, è inserita, di seguito al punto 1 di ogni linea la clausola seguente: La Società si impegna, in caso di sostituzione del mezzo di cui al punto precedente ad impiegare la nave che assicuri il completo soddisfacimento della domanda di trasporto, sia in bassa che in alta stagione ”, senza contenere alcun riferimento alla asserita previa valutazione da parte del Ministero vigilante.

11.6. La sentenza sarebbe erronea anche laddove il Giudice di primo grado ha così affermato (pag. 12): “ il Collegio ritiene non sostenibile la ricostruzione propugnata secondo cui l’attitudine del mezzo sostitutivo al completo soddisfacimento della domanda di trasporto andrebbe valutata esclusivamente in base alla circostanza di aver assicurato la continuità del servizio di collegamento territoriale tra le isole e la terraferma tramite l’effettuazione in favore dell’utenza del numero di corse convenzionalmente previste. Non può, infatti, disconoscersi rilievo …all’ulteriore profilo rappresentato dall’idoneità del mezzo sostitutivo ad assicurare il rispetto del complesso di obblighi derivanti dall’esercizio del servizio di collegamento marittimo di cui all’articolo 2 della Convenzione medesima, includenti la conformità agli standard qualitativi minimi fissati e alle previste caratteristiche del servizio offerto. Nel caso di specie, dal contenuto del provvedimento gravato unitamente ai connessi atti procedimentali emerge che il Ministero ha assunto la determinazione di applicare la penalità di cui all’art. 13, comma 12 della Convenzione – come modificato dal richiamato Accordo del 7 agosto 2014 – in ragione delle molteplici lamentele pervenute da parte del Comune interessato ”.

11.7. Il TAR riconosce di avere ritenuto legittimo l’operato del Ministero esclusivamente in ragione della carenza di requisiti tecnici del mezzo sostitutivo e delle lamentele avanzate dai Comuni interessati. Non avrebbe però attribuito alcuna rilevanza agli sforzi profusi dall’appellante nel rinvenimento di una nave sostitutiva in grado di soddisfare le esigenze della tratta, alla luce dei limiti infrastrutturali dei porti in questione e alla documentata impossibilità di reperimento di altre unità navali da impiegare.

11.8. Inoltre, non sarebbe condivisibile l’assunto del TAR (pag. 14 sentenza appellata) secondo cui: “ Relativamente all’ulteriore censura prospettata, concernente l’asserita disparità di trattamento rispetto agli stessi comportamenti posti in essere dalla società ricorrente nelle annualità precedenti, il Collegio ritiene di poter rinviare ex art. 74 c.p.a. al pertinente contenuto dei precedenti pronunciamenti resi in materia (cfr. sent. n. 5830/2020 e n. 5831/2020, cit.), osservando che nel caso di specie non risulta comunque dimostrata l’identità complessiva delle situazioni evocate anche in rapporto ai disservizi nel tempo lamentati”.

11.9. Il TAR ha richiamato precedenti pronunciamenti che afferiscono a vicende che sarebbero non sovrapponibili rispetto a quella per cui è causa. Le sentenze richiamate dal TAR fanno riferimento a casi analoghi per tipologia di contestazioni sollevate a quello che originava la controversia e non identici. L’identificazione da parte della Compagnia Italiana della Navigazione della nave “Carloforte” quale nave sostitutiva e il suo utilizzo nella tratta in questione negli anni precedenti (precisamente: febbraio – marzo 2016;
febbraio – marzo 2017;
gennaio- febbraio 2019), non aveva mai rappresentato motivo di contestazione da parte del MIT. L’impiego del mezzo sostitutivo in parola era stato valutato in passato dal Ministero vigilante (sino all’anno 2019) idoneo al soddisfacimento della domanda, nonostante l’unità impiegata presentasse requisiti inferiori rispetto a quelli convenzionalmente prescritti.

11.10 Non sarebbero poi state considerate le seguenti circostanze:

a) la Compagnia si è attivata con notevole anticipo (a partire da settembre 2019) a ricercare ed acquisire un mezzo sostitutivo analogo all’Isola di Capraia, tenendo conto dei limiti infrastrutturali dei porti in questione;

b) la Compagnia ha documentalmente dimostrato di avere reperito, nonostante la diligenza osservata nella ricerca di un mezzo sostitutivo, quale unico mezzo disponibile sul mercato la motonave “Carloforte”, in ragione delle difficoltà di reperimento di unità rispondenti sia ai parametri dimensionali richiesti per la linea in questione, sia in possesso di certificazione idonea al trasporto di merci pericolose;

c) la Compagnia ha comunicato tempestivamente l’impiego di una nave di riserva nella tratta e periodo in esame;

d) la Convenzione come modificata dall’Accordo del 7 agosto 2014 non contiene alcun riferimento “ai requisiti minimi” delle navi sostitutive;

e) la Compagnia, immettendo in servizio quale nave sostitutiva la Carloforte nella tratta periodo in questione, avrebbe garantito la continuità del servizio, quale finalità/scopo della Convenzione, e tutelato la sicurezza della navigazione e l’incolumità pubblica quali interessi primari.

11.11. La Compagnia Italiana della Navigazione, infatti, non potendo immettere sulla linea in parola la nave normalmente impiegata per manutenzione (sosta tecnica), dopo le opportune ricerche, ha immesso in servizio una nave atta a garantire il soddisfacimento della domanda, alla luce dei rilievi statistici registrati negli anni precedenti, e, al contempo, rispondente alle caratteristiche dei porti in questione. Il MIT avrebbe potuto applicare la penalità solo qualora la Compagnia Italiana della Navigazione non avesse soddisfatto la domanda di trasporto.

12. Con il secondo motivo l’appellante argomenta come segue.

12.1. La sentenza sarebbe anche erronea per non avere preso in considerazione il fatto che la Compagnia si sia attivata con notevole anticipo (a partire da settembre 2019) a ricercare ed acquisire un mezzo sostitutivo analogo all’Isola di Capraia, tenendo conto dei limiti infrastrutturali dei porti in questione. Nel testo della sentenza vengono riportate per esteso le lamentale espresse dal Comune interessato, ma nessun cenno/considerazione vi è relativamente ai documentati riscontri delle società di brockeraggio coinvolte dalla Compagnia in merito alle difficoltà di individuazione sul mercato di un’unità navale sostitutiva dell’Isola di Capraia, in grado di assolvere i compiti convenzionali.

12.2. Il mancato impiego di una nave sostitutiva, nella tratta e periodo in considerazione, analoga all’Isola di Capraia, nonostante l’impegno nella ricerca mostrato dalla Compagnia, sarebbe dovuto a un fatto estraneo alla sfera di organizzazione / controllo della Compagnia, la quale, con la diligenza dalla stessa pretendibile, avrebbe fatto tutto il possibile per reperire un mezzo con caratteristiche similari all’Isola di Capraia e tali da consentire l’ormeggio nell’area portuale. Tali circostanze non sarebbero state prese in considerazione dal TAR, nemmeno ai fini di una riduzione del quantum di penalità irrogata dal Ministero con conseguente violazione della disposizione di cui all'art. 112 c.p.c.

13. Con il terzo motivo l’appellante argomenta come segue.

13.1. La sentenza appellata sarebbe erronea anche nella parte in cui si legge (pag. 14) che “ Va parimenti disatteso il secondo motivo di doglianza con il quale parte ricorrente lamenta la violazione delle ordinarie regole di interpretazione contrattuale dettate dal codice civile. Nel caso in esame, infatti, per le ragioni esposte in precedenza non può condividersi l’assunto alla base della censura relativa all’asserita omessa considerazione dello scopo pratico perseguito dalle parti con la stipula della Convenzione in oggetto – in quanto non corrispondente al tenore complessivo della Convenzione medesima e alla disciplina normativa di riferimento – né tantomeno la presunta violazione del principio di affidamento attesa l’acquisita conoscenza in capo alla ricorrente stessa degli elementi posti dall’Amministrazione alla base della violazione contestata ai fini della ritenuta applicazione della penalità di cui all’art. 13, comma 12 della Convenzione ”.

13.2. La scelta della ricorrente di immettere la nave Carloforte, in sostituzione dell’unità navale normalmente in esercizio, sarebbe non soltanto rispondente alle esigenze di natura operativa nell’impiego della flotta a disposizione, ma anche integralmente rispondente al combinato disposto dell’art. 13, comma 12 e del Punto 1) dell’Allegato A “Assetto dei servizi e vincoli tariffari” della Convenzione, così come modificati dall’Accordo del 7 agosto 2014.

13.3. Il Ministero avrebbe potuto applicare le penalità in questione qualora si fosse registrata l’inidoneità del mezzo navale impiegato dalla Compagnia (in sostituzione di quello in normale esercizio di linea) a garantire il completo soddisfacimento della domanda di trasporto.

13.4. L’interpretazione della Convenzione (e dell’Allegato A) fornita dal Ministero resistente e avallata dal TAR contrasterebbe con i criteri ermeneutici di cui agli artt. 1362 e seguenti del codice civile.

13.5. Il TAR avrebbe errato perché non si sarebbe avveduto del fatto che la tesi del Ministero sarebbe difficilmente armonizzabile con il disposto degli artt. 1366, 1367 e 1371 c.c. in quanto, rispettivamente: fa prevalere la propria interpretazione, senza considerare l’affidamento altrui;
adotta un’esegesi che riduce fortemente l’ambito di applicazione della convenzione e non soddisfa l’equo contemperamento degli interessi delle parti. Ove si accedesse all’interpretazione del Ministero, alla quale ha aderito il primo Giudice, si finirebbe per disattendere i criteri interpretativi del contratto dettati dal codice civile, fra i quali spicca quello dettato dall’articolo 1369 c.c. che impone di aver riguardo allo scopo pratico perseguito dalle parti con la stipulazione del contratto. Inoltre, la condotta del Ministero violerebbe il canone di buona fede nell’esecuzione del dettato convenzionale.

14. Le censure dell’appellante, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate.

15. L’articolato atto di appello e gli argomenti, esposti con ampi svolgimenti, contenuti nei tre motivi di ricorso, vertono sulle seguenti questioni di fondo:

a) l’interpretazione della Convenzione per l’esercizio di servizi di collegamento marittimo, in regime di pubblico servizio, con le isole maggiori e minori e dell’Accordo modificativo del 2014;

b) l’utilizzo di navi con caratteristiche diverse rispetto agli accordi originari;

c) l’asserita omessa pronuncia del primo Giudice;

d) l’asserita violazione dei criteri interpretativi del contratto dettati dal codice civile.

16. Quanto ai primi due profili, elementi essenziali del primo motivo di appello, è agevole rilevare l’infondatezza delle argomentazioni della Compagnia Italiana della Navigazione.

16.1. La Convenzione dispone che la Compagnia debba esercitare i collegamenti marittimi nel rispetto degli assetti concordati di cui all’Allegato A che prevede, tra le altre cose, la tipologia del mezzo navale da utilizzare, definendone le caratteristiche minime da rispettare.

16.2. L’art. 10 della Convenzione, com’è naturale trattandosi di servizio essenziale che ha come finalità quella di assicurare la continuità territoriale con le isole maggiori e minori mediante collegamenti marittimi, affida al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e al Ministero dell’Economia e delle Finanze le funzioni di vigilanza sul rispetto degli obblighi discendenti dalla Convenzione. L’individuazione dei “Ministeri vigilanti” si ricava dall’art. 1 (Definizioni) della medesima Convenzione (pagina 2, seconda definizione).

16.3. Alla violazione degli obblighi discendenti dalla Convenzione consegue l’applicazione di penali di importo fisso o variabile, a seconda della gravità della violazione, sulla base di quanto previsto con estrema chiarezza dall’art. 13.

16.4. Quello che è accaduto nel caso qui esaminato è che è stata utilizzata una unità navale non corrispondente ai requisiti prescritti. La circostanza non è oggetto di contestazione tanto da essere esplicitamente ammessa a pagina 4 della memoria depositata dalla Compagnia italiana della navigazione in data 8 maggio 2024 dove si legge: “ L’unità impiegata (nel caso di specie la Carloforte) presentava caratteristiche minime inferiori rispetto all’Isola di Capraia” (…).

16.5. L’art. 13, comma 12 della Convenzione, nel testo modificato dall’art. 1 dell’Accordo del 2014, dispone espressamente che la sostituzione temporanea dell’unità navale con un’altra unità di caratteristiche tecniche differenti sia valutata dai Ministeri vigilanti (come sopra ricordato, i Ministeri individuati all’art. 1 della Convenzione). E la ratio di tutto l’assetto di questi obblighi è molto agevole da comprendere: si tratta di garantire la continuità di un servizio pubblico essenziale con elevati (e concordati) standard di qualità.

16.6. Che la Compagnia non possa cambiare le unità navali a propria discrezione, e che debba a ciò essere preventivamente autorizzata, è circostanza che si evince con chiarezza dagli obblighi convenzionali, oltreché dal comune buon senso. L’utilizzo di un’unità navale con caratteristiche inferiori a quelle minime richieste significa, semplicemente, rendere un servizio di standard qualitativo e qualitativo inferiore.

16.7. I requisiti minimi delle unità navali costituiscono un elemento essenziale dell’oggetto dell’accordo tra le parti che, qualora ripetutamente non rispettato, incide inevitabilmente sullo stesso equilibrio contrattuale a tutto favore del concessionario. In definitiva, il cambio dell’unità navale non può essere frutto di una scelta unilaterale del concessionario.

16.7.1. L’argomento speso dall’appellante secondo cui il caso qui esaminato sarebbe differente rispetto ad altri (numerosi) già conosciuti da questa Sezione (tra le altre, Consiglio di Stato n. 8178/2023, n. 7948/2023, n. 8177/2023) non merita accoglimento. L’elemento distintivo, semmai, è costituito dalla particolare gravità della condotta dell’appellante tenuto conto:

a) delle doglianze in merito ai notevoli (e agevolmente intuibili) disservizi subiti dalla popolazione delle Isole Tremiti;

b) della evidente inidoneità della nave Carloforte all’espletamento del servizio sulla linea in questione, inidoneità di cui l’appellante era perfettamente a conoscenza.

Se un elemento distintivo può essere trovato rispetto ai casi già esaminati dalla Sezione esso è costituito dalla particolare gravità dell’inadempimento dell’appellante.

16.8. Il fatto che in passato non siano state applicate penali non solo non legittima il concessionario a perpetuare la violazione degli accordi ma, semmai, ne aggrava la posizione perché dimostra plasticamente la ripetitività dei comportamenti non corretti. Tutto il ragionamento esposto dall’appellante parte da un presupposto erroneo e cioè che sarebbe possibile violare le regole se nessuno lo rileva. Vi sarebbe una sorta di zona bianca nella quale muoversi e, in caso di plurime violazioni, si dovrebbero considerare solo quelle a partire dalla data del primo accertamento “concordato”. La singolarità della tesi prende le mosse da un ulteriore presupposto erroneo e cioè che a carico di un operatore economico non vi sarebbe alcun principio di autoresponsabilità. Così ragionando, l’amministrazione, e i fruitori del servizio, sarebbero esposti, teoricamente all’infinito, a violazioni che rileverebbero solo alle condizioni volute dalla prassi adottata dal concessionario. Concessionario che deve conoscere, tanto quanto la pubblica amministrazione, i limiti entro i quali esercitare i diritti e rispettare gli obblighi che derivano dalla convenzione.

17. Quanto al terzo profilo rilevato (secondo motivo di appello), è agevole rilevare l’infondatezza delle argomentazioni della Compagnia Italiana della Navigazione.

17.1. Intanto, va ricordato che nel processo amministrativo l'omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, su censure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto di cui all'art. 112 c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo con il correttivo secondo il quale l'omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertata con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché essa può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d'impugnazione risulti implicitamente da un’affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile ( ex multis , Consiglio di Stato sez. III, 1° giugno 2020, n. 3422). E qui, la decisione di segno contrario risulta dal compiuto esame delle censure che il TAR ha sicuramente effettuato nella motivazione della sentenza impugnata.

17.2. In ogni caso, va ricordato che il legittimo affidamento non può basarsi su una prassi illegittima dell'amministrazione, come da affermazione costante della giurisprudenza (Corte giustizia Unione Europea Sez. I, 11 aprile 2018, n. 532/16, Cass. civ., Sez. VI, ordinanza, 9 marzo 2022, n. 7626).

17.3. Va poi precisato che il riferimento ai “ riscontri delle società di brockeraggio coinvolte dalla Compagnia in merito alle difficoltà di individuazione sul mercato di un’unità navale sostitutiva dell’Isola di Capraia ” (pagina 14 del ricorso) non è decisivo a fronte della persistente inerzia dell’appellante e della tolleranza dell’amministrazione che ha concesso tutto il tempo necessario per la ricerca di unità navali idonee o comunque di soluzioni alternative in grado di soddisfare i necessari standard di qualità del servizio.

18. Anche il terzo motivo (quarta delle questioni fondamentali individuate) è infondato.

18.1. Gli articoli del Codice civile che sarebbero stati malamente applicati, secondo l’argomentare dell’appellante, sono il 1366, il 1367, il 1371 e, in particolare, il 1369. Si tratta di argomenti infondati.

18.2. Quanto all’art. 1366 del codice civile (criterio della interpretazione secondo buona fede), va ricordato, che esso costituisce regola ermeneutica sussidiaria, alla quale è consentito ricorrere soltanto quando non sia possibile individuare il senso delle clausole e la volontà effettiva delle parti alla stregua delle regole interpretative dettate dagli articoli precedenti (tra le altre, Cass. civ. Sez. III, 27 maggio 2003, n. 8411). Il criterio della buona fede nella interpretazione dei contratti deve ritenersi funzionale ad escludere il ricorso a significati unilaterali o contrastanti con un criterio di affidamento dell’uomo medio, ma non consente di assegnare all'atto una portata diversa da quella che emerge dal suo contenuto obiettivo, corrispondente alla convinzione soggettiva di una singola persona. Esso rappresenta, difatti, il punto di sutura tra la ricerca della reale volontà delle parti (costituente il primo momento del processo interpretativo, in base alla comune intenzione e al senso letterale delle parole) e il persistere di un dubbio sul preciso contenuto della volontà contrattuale (in base ad un criterio obbiettivo, fondato su di un canone di reciproca lealtà nella condotta tra le parti, ed inteso alla tutela dell'affidamento che ciascuna parte deve porre nel significato della dichiarazione dell'altra), e rappresenta, pertanto, un mezzo soltanto sussidiario dell'interpretazione (Cass. civ. Sez. III, 18 maggio 2001, n. 6819).

18.2.1. Peraltro, invocare l’applicazione dell’art. 1366, in questo caso, significa rafforzare la posizione dell’Amministrazione poiché esso enuncia un dovere di solidarietà, fondato sull'art. 2 Cost., che operando come criterio di reciprocità, esplica la sua rilevanza nell'imporre alle parti il dovere di agire in modo da preservare gli interessi dell’altra, anche a prescindere dall’esistenza di specifici obblighi contrattuali, o di quanto stabilito da singole norme di legge (tra le altre, Cass. civ. Sez. I, 27 ottobre 2006, n. 23273). Obblighi contrattuali che, in questo caso sono ben individuabili, come è stato precisato in sede di esame del primo motivo di appello, ma che vengono rafforzati proprio dall’interpretazione secondo buona fede dell’accordo che non può certo condurre a ritenere che il concessionario possa sostituire le unità navali a proprio piacimento.

18.3. Quanto all’art. 1367 del codice civile (conservazione del contratto) esso presuppone un dubbio sulla volontà contrattuale delle parti e non è applicabile quando tale volontà sia, invece, concretamente accertata. Non vi è luogo, in questo caso, al ricorso all’art. 1367 posto che esso implica che nei casi dubbi, tra possibili interpretazioni, deve tenersi conto degli inconvenienti cui può portare una (o più) di esse, evitando di adottare una soluzione che renda l'atto improduttivo di effetti. Ma la conservazione del contratto (che è un principio) non permette di svolgere una esegesi sostitutiva della volontà delle parti (Cass. civ. Sez. I, 8 ottobre 2008, n. 24866).

18.4. Quanto all’art. 1371 del codice civile (regole finali) esso può essere applicato solo quando, nonostante il ricorso agli altri criteri previsti dagli artt. 1362 - 1370, il contratto rimanga ancora oscuro. La disposizione ha carattere sussidiario, e viene in evidenza solo quando il giudice non abbia potuto ricavare, attraverso i precedenti artt. 1362 e ss., il contenuto della volontà negoziale (Cass. civ. Sez. II, 28 luglio 2000, n. 9921). Anche in questo caso, si tratta di un richiamo a un criterio interpretativo qui inconferente posto che si è di fronte a una regola finale che corrisponde al principio di equità, inteso come giusto contemperamento dei diversi interessi delle parti, in relazione allo scopo e alla natura dell'affare. Regola finale che qui non ha alcun rilievo.

18.5. Lo stesso è a dirsi in ordine all’art. 1369 (espressioni con più sensi) sul quale l’appellante appunta particolarmente la propria attenzione. Intanto, si può far ricorso alla regola d'interpretazione oggettiva dettata dall'art. 1369, solo previa dimostrazione della insufficienza dell'interpretazione soggettiva secondo i criteri (aventi carattere prioritario) dettati dagli artt. 1362 - 1365. In definitiva, il criterio di cui all'art. 1369 ha carattere sussidiario rispetto ai criteri di interpretazione soggettiva ed è utilizzabile quando vi sia la permanenza di un'area di dubbio sul significato di una determinata clausola contrattuale, dopo l'utilizzazione dei criteri di interpretazione soggettiva (Cass. civ. Sez. lavoro, 12 marzo 2007, n. 5690). L’art. 1369 dispone in ordine alle clausole ambigue e a quelle nelle quali sussiste una inadeguatezza delle formule usate dalle parti rispetto alla realtà, non a quelle ipotesi in cui non ricorre alcuna ambiguità e le espressioni usate rispondono pienamente alla comune intenzione dei contraenti.

18.5.1. La pretesa che il concessionario utilizzi unità navali rispondenti ai requisiti minimi prescritti è, molto semplicemente, la pretesa del rispetto dell’accordo, cui consegue, in caso di violazione, l’applicazione di penali.

19. Per le ragioni sopra esposte l'appello va respinto e, per l'effetto, va confermata la sentenza impugnata.

Le spese del grado di giudizio vista l’assoluta particolarità delle questioni sottoposte al Collegio possono essere compensate tra le parti in causa.