Pubblicato il 09/08/2021

N. 05824/2021REG.PROV.COLL.

N. 07895/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso avente numero di registro generale 7895 del 2013 proposto dall’impresa Frezza U d F S in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati B B e L M, e con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via Federico Confalonieri n. 5;

contro

il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia del Demanio in persona rispettivamente del Ministro e del Direttore pro tempore e rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

della sig.ra A G, del sig. F S e del sig. D S, rappresentati e difesi dagli avvocati Federica Scafarelli e Michele Steccanella e con domicilio eletto presso il primo dei due difensori, in Roma, via G. Borsi n. 4;
la sig.ra I L, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto n. 589/2013, resa tra le parti in forma semplificata e concernente diniego di concessione d’area demaniale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze e dell’Agenzia del Demanio;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della sig.ra A G, del sig. F S e del sig. D S;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le istanze di discussione da remoto - ai sensi della normativa emergenziale di cui all’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 e successive modifiche e integrazioni – rispettivamente depositate dall’appellante e dai resistenti sig.ra A G, sig. F S, sig. D S;

Viste le note d’udienza depositate - ai sensi della medesima normativa emergenziale – dall’Amministrazione il 28 aprile 2021 e dall’appellante il 3 maggio 2021 alle ore 11:22;

Relatore il Cons. Giancarlo Luttazi all’udienza del 4 maggio 2021, tenutasi con modalità da remoto ai sensi della citata normativa emergenziale;

Uditi gli avvocati Michele Steccanella e Federica Scafarelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con atto d’appello recante istanza cautelare e notificato in data 11 ottobre 2013 (data di spedizione) al Ministero dell’economia e delle finanze e all’Agenzia del Demanio nonché: alla sig.ra A G, al sig. F S, al sig. D S, alla sig.ra I L;
e depositato il 2 novembre 2013 l’impresa Frezza U d F S (la quale, come riferito in appello, conduce in via continuativa da decenni attività di lavorazione inerti in area demaniale nel Comune di Limana contigua al Fiume Piave;
attività che - dopo una prima fase di occupazione delle aree sine titulo - ottenne la regolarizzazione dal 1969, con il rilascio di varie successive concessioni) ha impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto n. 589 del 2013, depositata in Segreteria il 16 aprile 2013 e resa in forma semplificata e che, compensando le spese, ha respinto (affermando in motivazione l’inammissibilità del gravame per carenza di legittimazione attiva del ricorrente) il ricorso n. 2742/2002 integrato da motivi aggiunti e presentato dalla Frezza U d F S per l'annullamento:

I) quanto al ricorso introduttivo

- del provvedimento dell'Agenzia del Demanio - Filiale di Venezia - Sezione distaccata di Belluno n. 2044/2001 del 9 agosto 2002, indirizzata al Comune di Limana e per conoscenza all’appellante, di rigetto della richiesta d’acquisto dell'area catastalmente identificata in Comune di Limana, fg. 1, mapp. 14;
provvedimento avente il seguente oggetto:” Legge 05.02.1992 n. 177 e successiva Legge 23 dicembre 1998 n. 448, art. 44 - richiesta di acquisto di aree appartenenti al Demanio Pubblico - domanda di acquisto delle Ditte Frezza U d F S e Paris &
Cesa- Comune di Limana ”;
e recante il seguente testo:

“ In riferimento alla domanda d'alienazione ai sensi delle sopraccitate leggi di porzioni d'aree appartenenti al Demanio Pubblico idraulico, situate in Comune di Limana, richieste in acquisto dalle ditte in indirizzo, si comunica che, esaminate le istanze presentate e la documentazione successivamente qui pervenuta, effettuato un sopralluogo presso i siti da personale tecnico di quest'Ufficio, si ritiene che le suddette aree non abbiano i requisiti oggettivi e soggettivi richiamati dalla normativa in argomento, e più precisamente d:ìll'art. 1 della Legge 177/92.

Ad avviso dello scrivente Ufficio nel caso di specie non esistono manufatti e/o opere che assicurino ai luoghi in argomento idonea sicurezza nei riguardi idraulici, per cui prevalgono gli interessi e le caratteristiche tipiche dei beni di pertinenza del Demanio Pubblico idraulico che ne impediscono l'assegnazione in proprietà a privati.

Per le ditte Frezza U d F S e Paris &
Cesa s.n.c., si comunica che, ai sensi dell'art. 6 della Legge 177/92, quest'Ufficio invierà i conteggi relativi alle indennità pregresse da corrispondere sino al 31/12/2000, in quanto a far data dal 01/01/2011, ai sensi della Legge 112/98 e successive, la gestione tecnico-amministrativa delle aree in questione, appartenenti al Demanio Pubblico idraulico, è stata trasferita al genio civile Regionale. ”;

II) quanto ai motivi aggiunti

- del successivo provvedimento del Direttore della Filiale del Veneto dell'Agenzia del Demanio - prot. n. 2012117819/F-VE del 19 ottobre 2012, indirizzato alla Regione del Veneto, di conferma del precedente atto e recante il seguente testo:

“ A riscontro della nota vs. prot. 598745 del 23/12/2011 e a parziale riscontro della nota vs. prot. 598743 del 23/12/2011 si trasmette la documentazione in possesso della Scrivente.

Si fa presente come ai fini dell'istruttoria di rinnovo della concessione demaniale citata in oggetto nella vs. nota prot. 598745 del 23/12/2011 la Scrivente ha, già con nota prot. 2001/2044 del 9/08/2002, messo a conoscenza codesto Ente dell'insussistenza dei requisiti oggettivi e soggettivi richiamati dalla L. 177/1992 ed in particolare dall'art.1 per l'area in oggetto .

Il ricorso innanzi al T.A.R. (peraltro dichiarato perento come da decreto che si allega (n.d.r.: il decreto di perenzione è stato poi revocato da decreto successivo) presentato dalla Ditta e notificato in data 12/11/2002 volto ad annullare il provvedimento prot. 200112044 del 9/08/2002 non esclude l'attività di recupero delle indennità di occupazione dovute per l'utilizzo dell'area in oggetto appartenente al demanio pubblico dello Stato - ramo idrico che ai sensi del D.Lgs 112/1998 e seguenti spetta a Codesto Ente. ”.

Il ricorso in primo grado contestava che nulla impediva che le aree anzidette fossero trasferite al patrimonio disponibile del Comune di Limana e da questo all’impresa ricorrente, previa determinazione del prezzo di vendita. E recava i motivi di seguito testualmente riportati:

“ Violazione di legge: difetto di presupposti - travisamento dei fatti.

Come già sottolineato, l'area demaniale oggetto di ricorso possiede tutti i requisiti richiesti dalla L. 177/92. In più essa è posta in sicurezza idraulica dalla presenza sia di barriere artificiali che naturali. L'area di cui si chiede il trasferimento si trova, comunque, al di fuori dell'area potenzialmente esondabile, con riferimento ad eventi di piena aventi tempi di ritorno centenari. (doc.4);

Violazione di legge /Eccesso di potere: violazione di imparzialità.

Il demanio pubblico ha provveduto a trasferire al Comune di Limana, in forza della Legge 177/92, un'area, in località "La Cal" sita sul greto del fiume Piave avente caratteristiche simili se non identiche a quelle dell'area posseduta dalla ricorrente ( doc.5).

E' del tutto evidente la disparità di trattamento nei due casi. ”.

La sentenza appellata - respinta l’eccezione di tardività espressa dall’Amministrazione resistente e affermata l’irrilevanza dell’impugnazione con motivi aggiunti dell’atto ricognitivo del 19 ottobre 2012, in quanto confermativo del diniego di alienazione del 9 agosto 2002 ritualmente censurato con il ricorso principale - ha disposto la reiezione del ricorso perché inammissibile per carenza di legittimazione attiva del ricorrente.

Ciò sul rilievo che la legge n. 177/1992 conferisce non già al privato che ne abbia la disponibilità, ma soltanto al Comune la facoltà di ottenere le aree in questione ponendo in essere un negozio a trattativa privata, mentre nessuna iniziativa in tal senso è riconosciuta al privato nei confronti dell’Agenzia del Demanio;
e sul rilievo altresì che un’eventuale richiesta di acquisizione è invece ammissibile esclusivamente nei confronti del Comune, dopo che quest’ultimo abbia optato per l’acquisizione delle aree al patrimonio comunale disponibile.

L’appello denuncia:

“ 1. Erronea dichiarazione di inammissibilità dell'originario gravame per carenza di legittimazione attiva della ricorrente, violazione art. 35, D.Lgs. 104/2010;

2. Violazione e mancata applicazione della Legge 5 febbraio 1992, n.177;

3. Violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti;

4. Violazione di legge ed eccesso di potere per disparità di trattamento ”.

La sig.ra A G, il sig. F S e il sig. D S si sono costituiti il 7 novembre 2013.

L’Amministrazione intimata ha depositato atto formale di costituzione il 12 novembre 2013.

I resistenti sig.ra A G, sig. F S e sig. D S hanno depositato una memoria difensiva il 22 novembre 2013, rilevando di risiedere nelle immediate vicinanze dell'insediamento industriale, in un ambito di notevole interesse sotto il profilo naturalistico e paesaggistico;
e di avere da anni segnalato alle competenti Autorità, anche giurisdizionali, una situazione di grave degrado indotta da quell'insediamento industriale;
e rilevando altresì che con domanda del 29 dicembre 2011 il resistente signor D S ha chiesto al Genio civile di Belluno di poter ricevere a propria volta in concessione l'area in questione, senza indicare alcun termine finale e dichiarandosi espressamente " disponibile ad eseguire gli interventi necessari per il ripristino ambientale ... e la rimozione dei materiali e/o strutture che attualmente riducono la capacità di invaso ... ";
e che la richiesta, dopo note interlocutorie, è stata disattesa dall’Amministrazione.

Parte appellante e i privati resistenti sig.ra A G, sig. F S, sig. D S hanno depositato documenti.

Con ordinanza n. 4720/2013 è stata respinta l’istanza cautelare.

In esito ad avviso di perenzione consegnato in data 9 novembre 2018 parte appellante ha depositato, in data 19 febbraio 2019, domanda di fissazione di udienza.

L’Amministrazione ha depositato una memoria il 26 marzo 2021.

Ulteriori memorie sono state depositate dall’appellante e dai privati resistenti.

In data 13 aprile 2021 hanno depositato istanza di discussione da remoto - ai sensi della normativa emergenziale di cui all’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 e successive modifiche e integrazioni – sia l’appellante sia i privati resistenti.

Ai sensi della medesima normativa emergenziale l’Amministrazione ha depositato note d’udienza il 28 aprile 2021.

Parimenti note d’udienza sono state depositate il 3 maggio 2021, alle ore 11:22, dall’appellante.

La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 4 maggio 2021, tenutasi con modalità da remoto ai sensi della suddetta normativa emergenziale.

DIRITTO

1.1– Il primo motivo d’appello è fondato.

La sentenza appellata ha ritenuto che l’impresa Frezza, interessata ad acquisire la proprietà dell’area demaniale sulla quale esercita la propria attività, non fosse legittimata a impugnare la nota dell'Agenzia del Demanio - Filiale di Venezia, Sezione distaccata di Belluno n. 2044/2001 del 9 agosto 2002, indirizzata al Comune di Limana e per conoscenza all’appellante e recante tra l’altro il rigetto della richiesta di acquisto di quell’area da parte del Comune.

Il Tar ha considerato in proposito il procedimento delineato dagli articoli 1 e 2 della legge 5 febbraio 1992, n. 177 (“ Norme riguardanti aree demaniali nelle province di Belluno, Como, Bergamo e Rovigo, per il trasferimento al patrimonio disponibile e successiva cessione a privati ”), procedimento che vede:

- il trasferimento al patrimonio disponibile di ciascun Comune, previa cessione a trattativa privata al Comune da parte dell'Intendente di finanza (ora Ufficio dell’Agenzia del demanio) territorialmente competente;

- la successiva alienazione, da parte del Comune così divenuto proprietario del bene, al privato possessore dell’area già demaniale, a domanda del privato suddetto e una volta eseguite le opere di urbanizzazione (con inserimento nel relativo prezzo di cessione della spesa di urbanizzazione).

Ed ha rilevato il Tar (così ravvisando carenza di legittimazione dell’impresa Frezza) che soltanto il Comune ha la facoltà di ottenere le aree in questione ponendo in essere un negozio a trattativa privata, mentre nessuna iniziativa in tal senso è riconosciuta al privato nei confronti dell’Agenzia del Demanio;
e che dunque un’eventuale richiesta di acquisizione è ammissibile esclusivamente nei confronti del Comune dopo che quest’ultimo abbia optato per l’acquisizione delle aree al patrimonio comunale disponibile.

Deve però osservarsi che, come rilevato dall’appellante, l’impugnata nota dell'Agenzia del Demanio - Filiale di Venezia - Sezione distaccata di Belluno n. 2044/2001 del 9 agosto 2002, anche se diretta al Comune di Limana e indirizzata all’appellante per conoscenza - affermava tra l’altro quanto segue.

“… si ritiene che le suddette aree non abbiano i requisiti oggettivi e soggettivi richiamati dalla normativa in argomento, e più precisamente dell'art. 1 della Legge 177/92.

Ad avviso dello scrivente Ufficio nel caso di specie non esistono manufatti e/o opere che assicurino ai luoghi in argomento idonea sicurezza nei riguardi idraulici, per cui prevalgono gli interessi e le caratteristiche tipiche dei beni di pertinenza del Demanio pubblico idraulico che ne impediscono l'assegnazione in proprietà a privati ”.

La nota concretava dunque un arresto del procedimento attivato dalla ricorrente per ottenere l'acquisizione del bene demaniale, e dunque recava una lesione diretta all’interesse dell’impresa all'acquisizione del bene, interesse che poteva definirsi legittimo, perché qualificato dalla attivazione, da parte dell’interessata, del procedimento di acquisizione ai sensi della citata legge n. 177/1992.

Le controparti private rilevano che la legge n. 177/1992 non prevede, come affermato dall'appellante, un "passaggio automatico" di tutte le aree demaniali ricadenti, per quanto qui interessa, nella Provincia di Belluno al patrimonio disponibile dei Comuni;
richiedendosi per converso un atto di impulso (discrezionale) dei Comuni suddetti e lo svolgimento di una successiva trattativa privata tra essi e lo Stato (è richiamata in proposito l sentenza della Cassazione civile 22 maggio 2007, n. 11836, richiamata anche dalla difesa erariale).

Ma ciò non toglie che l’impugnata deliberazione dell’Agenzia del Demanio n. 2044/2001 del 9 agosto 2002 comportasse un arresto procedimentale in danno della ricorrente, così legittimando quest’ultima alla proposizione del ricorso.

La richiamata sentenza della Corte di cassazione n. 11836/2007 è estranea alla presente tematica dell’arresto procedimentale operato dall’atto impugnato, limitandosi quella sentenza, per quanto qui di interesse, ad affermare che l'art. 1 della legge n. 177/1992 non dà luogo ad un trasferimento ipso iure , ma richiede una cessione a trattativa privata fra l’autorità demaniale e il Comune competente.

1.2- È fondata anche la riproposta censura di violazione e mancata applicazione della suddetta legge n.177/1992.

L’impugnato provvedimento dell'Agenzia del Demanio ha arrestato il procedimento di cessione dell’area demaniale sui seguenti rilievi:

“… si ritiene che le suddette aree non abbiano i requisiti oggettivi e soggettivi richiamati dalla normativa in argomento, e più precisamente dell'art. 1 della Legge 177/92.

Ad avviso dello scrivente Ufficio nel caso di specie non esistono manufatti e/o opere che assicurino ai luoghi in argomento idonea sicurezza nei riguardi idraulici, per cui prevalgono gli interessi e le caratteristiche tipiche dei beni di pertinenza del Demanio Pubblico idraulico che ne impediscono l'assegnazione in proprietà a privati ”.

In proposito correttamente la ditta Frezza ha rilevato che l'art. 1 della legge 177/92 pone come unici requisiti per il trasferimento al patrimonio disponibile comunale delle aree demaniali l'esecuzione sulle stesse di opere di urbanizzazione sino al 31 dicembre 1983 o comunque il possesso pacifico da pari data;
e che nessun ulteriore e diverso requisito viene richiesto dalla legge n. 117/1992.

L’art. 1 citato, come modificato dall'art. 27, comma 15, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, prevede: “ Le aree demaniali ricadenti nel territorio della provincia di Belluno, nonché dei comuni di Sòrico in provincia di Como, di Seriate in provincia di Bergamo e di Guarda Veneta, Polesella e Papozze in provincia di Rovigo, su cui siano state eseguite in epoca anteriore al 31 dicembre 1983 opere di urbanizzazione da parte di enti o privati cittadini, a seguito di regolare concessione o anche in assenza di titolo alcuno, e quelle ancorché non edificate, ma comunque in possesso pacifico di privati, sono trasferite al patrimonio disponibile di ciascun Comune. L'Intendente di finanza, territorialmente competente, è autorizzato ad eseguire la cessione a trattativa privata di tali beni, in deroga ad ogni normativa vigente, determinando il prezzo di cessione con riguardo alla valutazione del solo terreno con riferimento alle caratteristiche originarie e non tenendo conto del valore di quanto edificato. ”.

Il testo della legge dunque - fermo restando, ai sensi del successivo art. 2 della stessa legge n. 177/1992, il potere discrezionale e non l’obbligo del Comune di optare per il trasferimento ai privati: “ I comuni di cui all'articolo 1 sono autorizzati ad alienare, a domanda, ai privati possessori delle aree di cui al medesimo articolo 1, i terreni ottenuti in uso od in godimento, una volta eseguite le opere di urbanizzazione. Il relativo prezzo di cessione dovrà comprendere la spesa di acquisto e quella di urbanizzazione ” - prevede come presupposti per il trasferimento delle aree demaniali in argomento al patrimonio indisponibile del Comune (v. sul tema la pronuncia di questo Consiglio di Stato, Sez. VI, 11 febbraio 2002, n. 783, citata da entrambe le parti private):

- che siano state eseguite in epoca anteriore al 31 dicembre 1983 opere di urbanizzazione da parte di enti o privati cittadini, a seguito di regolare concessione o anche in assenza di titolo alcuno, o anche in assenza di aree edificate, ma comunque in possesso pacifico di privati;

- la determinazione da parte dell’autorità demaniale territorialmente competente del prezzo di cessione (“ con riguardo alla valutazione del solo terreno con riferimento alle caratteristiche originarie e non tenendo conto del valore di quanto edificato ”).

La legge non prevede invece per l’autorità demaniale ulteriori valutazioni;
se non quelle, successive alla vendita, previste nell’articolo 7 della stessa legge (sul quale v. infra ).

Sicché l’impugnato atto dell’autorità demaniale - nel precludere l’ulteriore corso del procedimento in base a una valutazione di “ requisiti oggettivi e soggettivi ” che sarebbero previsti dal citato articolo 1 ed in base a valutazioni sulla esistenza di “ manufatti e/o opere che assicurino ai luoghi in argomento idonea sicurezza nei riguardi idraulici ” - ha effettivamente violato il citato articolo 1 della legge n. 177/1992: essendo rimesse le ulteriori valutazioni (previste dal pure citato successivo articolo 2) non all’autorità demaniale ma al Comune.

Controparte privata, a sostegno della tesi del potere preclusivo esercitato dall’Intendenza di finanza nel provvedimento impugnato, richiama l’articolo 7 della legge in argomento, il quale prevede: “ Qualora eventi successivi alla vendita rendessero necessaria, per motivi di sicurezza idraulica, la riacquisizione allo Stato dei terreni ceduti in base alla presente legge, l'esproprio avrà luogo senza corresponsione di indennità ”. Ma trattasi di potere espressamente esercitabile dopo la vendita di cui ai precedenti articoli 1 e 2 e non prima (come invece avvenuto nella vicenda);
sicché il rilievo non è fondato.

1.3 - L’accoglimento delle prime due censure d’appello testé considerate, riferendosi a vizi del procedimento, assorbe le censure successive.

Può aggiungersi che le problematiche di sicurezza idraulica rilevate dall’autorità demaniale restano demandate ai sensi degli articoli 1 e 2 della legge n. 177/1992 ed ai fini dell’ulteriore corso procedimentale e degli ulteriori eventuali adempimenti, al Comune, titolare del diritto e dei poteri attribuitigli da quelle disposizioni.

1.4 - Controparte privata aggiunge un rilievo di inammissibilità già formulato in primo grado.

L’eccezione rileva una carenza di interesse all’impugnazione da parte della ditta Frezza perché l'eventuale annullamento degli atti impugnati non produrrebbe in capo ad essa alcun effettivo vantaggio: la caducazione di quegli atti non potrebbe comunque condurre al conseguimento, attraverso una riapertura procedimentale, del bene della vita cui aspira la ditta (acquisto della proprietà dell'area oggetto di causa).

Ciò in quanto nella fattispecie concreta non esisterebbe alcuna pratica da riesaminare da parte dell'Agenzia del Demanio: per un verso le istanze di acquisto rivolte al Comune dalla Frezza nel 1992 non sarebbero nemmeno astrattamente idonee a determinare la pendenza, in capo all'Agenzia del Demanio, di alcun procedimento di trasferimento del bene demaniale dallo Stato al Comune di Limana (passaggio necessariamente presupposto rispetto al successivo trasferimento del bene dall'ente locale al privato);
per altro verso il Comune di Limana, unico soggetto legittimato a dare impulso al procedimento suddetto, non lo ha mai fatto, non potendo di certo valere allo scopo la richiesta di valutazione all'Ufficio tecnico erariale del 30 novembre 1994.

L’eccezione non è fondata, poiché l’interesse procedimentale perseguito dalla ricorrente era quello di rimuovere l’arresto determinato dall’impugnato provvedimento dell'Agenzia del Demanio;
fermi restando i possibili ulteriori sviluppi (estranei al presente giudizio) del procedimento, già attivato ma illegittimamente bloccato dall’Agenzia col suddetto provvedimento impugnato in primo grado.

2.- L’appello va dunque accolto.

Per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado, salvi gli ulteriori provvedimenti.

Le spese dei due gradi seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.