Pubblicato il 14/09/2021

N. 06282/2021REG.PROV.COLL.

N. 01385/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1385 del 2021, proposto da
S Z, rappresentato e difeso dagli avvocati S B e G C T, con domicilio digitale p.e.c. tratto da registri di giustizia;

contro

Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, Consiglio di Stato, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio eletto presso i suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi 12;
Presidenza della Repubblica, Regione Siciliana - Presidenza, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Sede di Roma (sezione prima) n. 1422/2021, resa tra le parti, concernente il rigetto della domanda di trasferimento presso una delle Sezioni del Consiglio di Stato e l’accertamento dello status di consigliere di Stato a tempo indeterminato di un componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa, del Consiglio di Stato e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 luglio 2021 il consigliere F F e udito per la parte appellante l’avvocato Brighina, in collegamento da remoto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Nominato componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana con d.P.R. 7 luglio 2016, l’avvocato S Z chiedeva, con istanza in data 21 ottobre 2020 formulata « nella qualità di Consigliere di Stato » ed indirizzata in primo luogo al Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa, « di essere trasferito ad una delle Sezioni con sede in Roma del Consiglio di Stato per motivi personali ».

2. L’istanza era esaminata e respinta dall’organo di autogoverno nella seduta del 6 novembre 2020, cui seguiva la comunicazione all’istante, di cui alla nota del 20 novembre 2020 (prot. 23386). La ragione ostativa al trasferimento era espressa nella nota in questione nei seguenti termini: « ai sensi del d.lgs. n. 373/2003 e della legge n. 186/82, i componenti laici del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana (CGARS), designati dalla Regione Siciliana, esercitano la loro attività giurisdizionale esclusivamente presso lo stesso CGARS ».

3. Il successivo ricorso dell’avvocato Z contro il diniego di trasferimento così motivato, e per l’accertamento del proprio status di consigliere di Stato a tempo indeterminato, equiparato ai consiglieri di Stato di nomina governativa, era dichiarato inammissibile « per difetto di interesse » dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Sede di Roma con la sentenza in epigrafe.

4. La dichiarazione di inammissibilità veniva fatta discendere dal fatto che il ricorrente aveva censurato il diniego di trasferimento al Consiglio di Stato sulla base di un presupposto non espresso nel provvedimento impugnato. Al riguardo, secondo la sentenza l’avvocato Z aveva censurato la ragione ostativa al trasferimento consistente nella durata temporalmente limitata della nomina a componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa, inizialmente addotta in sede di proposta di delibera dell’organo di autogoverno da parte della competente commissione, mentre il diniego impugnato era fondato sul rapporto di esclusività con l’organo giurisdizionale in cui i componenti laici sono deputati a svolgere le loro funzioni. Anche la domanda di accertamento dello status di consigliere di Stato a tempo indeterminato veniva dichiarata inammissibile, perché proposta come « funzionale ad ottenere il trasferimento presso il Consiglio di Stato » e non già a proseguire l’incarico oltre la scadenza per esso prevista dalla legge.

5. Per la riforma della sentenza e l’accoglimento di entrambe le domande azionate in primo grado l’avvocato Z ha proposto appello, in resistenza al quale si sono collettivamente costituiti il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, il Consiglio di Stato e la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

DIRITTO

1. L’avvocato Z premette che per disposizioni di statuto speciale della Regione Siciliana (art. 23) e relativa legislazione attuativa (decreto legislativo 24 dicembre 2003, n. 373 - Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti l’esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato ), le sezioni del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana costituiscono sezioni staccate del Consiglio di Stato e i suoi componenti laici sono equiparati sul piano giuridico ed economico ai consiglieri di Stato, ancorché la durata dell’incarico sia fissata in sei anni, non rinnovabili (artt. 1, 6 e 7 d.lgs. n. 373 del 2003).

2. Sulla base di questa premessa, e della conseguenza da essa immediatamente ritraibile - secondo cui ogni differenziazione rispetto al regime normativo previsto per i Consiglieri di Stato determinerebbe la costituzione in Sicilia di un giudice (amministrativo) speciale, vietata ex art. 102, comma 2, Cost. - l’avvocato Z censura la dichiarazione di inammissibilità del proprio ricorso pronunciata in primo grado per le seguenti ragioni:

- per avere ritenuto che il ricorso non avesse specificamente censurato il presupposto a base del diniego di trasferimento impugnato, quando invece dalla comune premessa logico-giuridica posta a base delle domande di annullamento ed accertamento azionate, ovvero la piena equiparazione dei componenti laici del Consiglio di giustizia amministrativa, organo periferico del Consiglio di Stato, ai consiglieri di Stato, deriva la conseguenza per cui nessun limite alla mobilità verso le sezioni del Consiglio di Stato è a opponibile al componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa, in assenza di disposizioni di legge in questo senso;

- per avere travisato l’interesse azionato, che non consiste in quello a prolungare l’incarico oltre il sessennio previsto dal decreto legislativo n. 373 del 2003, ma in quello ad « essere trasferito come i suoi colleghi »;

- per non essersi avveduto che l’interesse azionato si fonda sulla contestazione di quanto emerso presso la commissione del Consiglio di presidenza che ha istruito la pratica di trasferimento e ha formulato la proposta di delibera al plenum , e per non avere quindi compreso che il diniego di trasferimento si basa sul « presupposto non sconfessato », dato dalla « mancata equiparazione al Consigliere di Stato » del componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa, sulla cui base si introduce tuttavia un profilo di differenziazione che comporta l’istituzione di un giudice speciale vietato dalla Costituzione;

- per non essersi pronunciato sulla domanda di accertamento status di consigliere di Stato a tempo indeterminato, nominato ( recte : assunto) in attuazione dell’art. 106, comma 3, Cost. e per ragioni e modalità analoghe ai consiglieri di Stato di nomina governativa, rivelatrici della « sostanziale instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato »;

- per non essersi avveduto del contraddittorio riferimento contenuto nel provvedimento di diniego impugnato al trasferimento alla legge 27 aprile 1982, n. 186 ( Ordinamento della giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria ed ausiliario del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali ), il cui art. 19, comma 1, n. 2), prevede la figura dei consiglieri di Stato di nomina governativa, non soggetti alle limitazioni di durata dell’incarico invece ritenute nei propri confronti;
e per avere per contro affermato che i componenti laici del Consiglio di giustizia amministrativa non sono equiparabili ai consiglieri di Stato, in contrasto con la giurisprudenza amministrativa (sentenza della IV Sezione di questo Consiglio di Stato del 24 marzo 2020, n. 2045);

- per violazione della Direttiva 1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999 relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, applicabile anche ai magistrati onorari (in questo senso la sentenza della Corte di giustizia UE 6 luglio 2020, C-658/18), e per la quale occorrono ragioni oggettive atte a giustificare la limitazione temporale dell’impiego;

- per illegittimità costituzionale degli artt. 6 e 7 d.lgs. n. 373 del 2003, nella parte in cui limitano a sei anni l’incarico dei componenti laici del Consiglio di giustizia amministrativa: I) per violazione dell’art. 106, comma 3, Cost., nella misura in cui a fondamento del diniego di trasferimento e dell’accertamento dello status di consigliere di Stato sono ipotizzate ragioni che determinano una disparità di trattamento in danno dei componenti laici, il cui procedimento di nomina ( recte : di assunzione) è lo « stesso » previsto per i consiglieri di Stato di nomina governativa;
II) per violazione dell’art. 102, comma 2, Cost., a causa dei connotati di giudice speciale che finisce per assumere il Consiglio di giustizia amministrativa, benché per statuto della Regione Siciliana le relative sezioni siano qualificate come sezioni staccate del Consiglio di Stato;
III) per violazione del principio di indipendenza riconosciuto nei confronti di quest’ultimo e dei suoi componenti dagli artt. 100, comma 3, e 108, comma 2, Cost., derivante dalla « ricollocazione forzata nel mondo del lavoro » alla scadenza del sessennio;

- in subordine per mancata equiparazione ai consiglieri di Stato di nomina governativa, con conseguente violazione degli artt. 2 e 3 della legge 5 agosto 1998, n. 303 ( Nomina di professori universitari e di avvocati all’ufficio di consigliere di cassazione, in attuazione dell’articolo 106, terzo comma, della Costituzione ).

3. Le censure così sintetizzate sono infondate.

4. Deve premettersi in fatto che, come risulta dall’estratto del verbale del Consiglio di presidenza relativo in cui l’organo di autogoverno si è pronunciato sull’istanza di trasferimento dell’avvocato Z, la commissione consiliare competente ha formulato al plenum la proposta di rigetto sulla base del presupposto che i componenti laici del Consiglio di giustizia amministrativa « non possono essere considerati Consiglieri di Stato ». Su indicazione presidente del Consiglio di Presidenza, dichiaratosi « pienamente d’accordo con il parere espresso dalla Commissione », la motivazione è stata tuttavia rettificata in questo senso: « piuttosto che la qualifica di Consigliere di Stato, debba (leggasi: deve) essere indicato che i componenti laici del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana secondo il loro regime giuridico sono destinati a esercitare la loro attività esclusivamente al C.G.A. per la Regione Siciliana ». Sulla base di questa rettifica la proposta della commissione è stata approvata all’unanimità dal Consiglio di presidenza e la stessa è stata poi riprodotta nel provvedimento impugnato dall’avvocato Z.

5. In ragione di quanto finora considerato la sentenza di primo grado va quindi confermata nella parte in cui ha statuito che il diniego di trasferimento si fonda in via esclusiva sul vincolo di sede dei componenti laici del Consiglio di giustizia amministrativa. Il vincolo in questione è a sua volta ritraibile dalle seguenti disposizioni del decreto legislativo n. 373 del 2003:

- art. 1 secondo cui il Consiglio di giustizia amministrativa « esercita funzioni consultive e giurisdizionali nella Regione siciliana » (comma 1) e « ha sede in Palermo ed è composto da due Sezioni, con funzioni, rispettivamente, consultive e giurisdizionali, che costituiscono Sezioni staccate del Consiglio di Stato » (comma 2);

- artt. 3, comma 1, lett. d), e 4, comma 1, lett. d), che per la composizione delle due Sezioni, oltre ai consiglieri di Stato, prevedono due contingenti di « componenti in possesso dei requisiti di cui all’articolo 106, terzo comma, della Costituzione per la nomina a consigliere di Cassazione ovvero di cui all’articolo 19, primo comma, numero 2), della legge 27 aprile 1982, n. 186 », in numero rispettivamente di cinque [con l’aggiunta ai sensi della lettera b) di « un prefetto della Repubblica »] e quattro;

- artt. 3, comma 2, e 4, comma 2, i quali rispettivamente dispongono che per la validità delle deliberazioni della Sezione consultiva « occorre il voto di non meno di quattro membri della Sezione, tra cui almeno un magistrato del Consiglio di Stato », sui due chiamati a comporre la Sezione, e che il collegio giudicante è composto da cinque membri, di cui tre consiglieri di Stato, compreso il presidente di Sezione, e « e da due dei membri indicati nella lettera d) del comma 1 »;

- art. 4, comma 3, che assegna al Consiglio di giustizia amministrativa la funzione di « giudice di appello contro le pronunce del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia »;

- art. 6, a mente del quale i componenti laici sono designati dal presidente della Regione siciliana, e sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, sulla base di un procedimento che vede la partecipazione dello stesso presidente della Regione nella fase deliberativa presso il Consiglio dei ministri;

- art. 9, comma 1, secondo cui il Consiglio di giustizia amministrativa è « organo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo regionale ».

6. Sono dunque le disposizioni della legge di attuazione dell’art. 23 dello statuto speciale della Regione Siciliana sulla struttura e le funzioni del Consiglio di giustizia amministrativa a fissare e caratterizzare in modo inderogabile la composizione delle sue due sezioni, con l’assegnazione ad esse di componenti laici reclutati secondo modalità analoghe a quelle previste per i consiglieri di Cassazione per meriti insigni, ai sensi dell’art. 106, comma 3, Cost., e della relativa legge attuativa (legge 5 agosto 1998, n. 303 - Nomina di professori universitari e di avvocati all’ufficio di consigliere di cassazione, in attuazione dell’articolo 106, terzo comma, della Costituzione );
e per i consiglieri di Stato di nomina governativa di cui al sopra richiamato art. 19, comma 1, n. 2), della legge ordinamentale della giustizia amministrativa n. 186 del 1982.

7. La previsione di componenti laici si correla all’istanza di decentramento degli organi giurisdizionali nazionali espressa nello statuto speciale della Regione siciliana, cui è stata poi data concreta attuazione con il decreto legislativo n. 373 del 2003. Come al riguardo affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza 4 novembre 2004, n. 316, e di recente ribadito da questo Consiglio di Stato in sede consultiva (Cons. Stato, I, parere 11 febbraio 2021, n. 186), il decreto attuativo ha concretizzato il principio di specialità espresso nel più volte citato art. 23 dello statuto della Regione siciliana, il cui primo comma è così formulato: « Gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione ». Nella sentenza poc’anzi richiamata la Corte costituzionale ha precisato che il principio statutario di specialità risponde ad « un’aspirazione viva, e comunque saldamente radicata nella storia della Sicilia, ad ottenere forme di decentramento territoriale degli organi giurisdizionali centrali », e di esso è espressione la peculiare struttura e composizione del Consiglio di giustizia amministrativa, secondo un modello di giudice speciale rispondente alle istanze autonomistiche regionali recepite nello statuto speciale siciliano. In questa prospettiva si colloca il potere di designazione dei componenti laici spettante ai sensi dell’art. 6 d.lgs. n. 373 del 2003 al presidente della Regione siciliana, quale rappresentante delle ora menzionate istanze autonomistiche regionali, il quale in ragione di ciò partecipa anche alla fase deliberativa presso il Consiglio dei ministri.

8. In pedissequa applicazione del fondamento istitutivo del Consiglio di giustizia amministrativa finora esposte, ed a prescindere dal fatto che, come statuito dalla sentenza di primo grado, esse non sarebbero state specificamente censurate dall’avvocato Z, il diniego di trasferimento ad esso opposto ha legittimamente fatto riferimento alle norme di attuazione dello statuto regionale, di cui al decreto legislativo n. 373 del 2003 sulla composizione e le funzioni del Consiglio di presidenza. Diversamente da quanto sostiene al riguardo l’appellante non è invece rilevante in contrario il fatto che il medesimo decreto legislativo non rechi alcun divieto in questo senso. Una simile previsione non avrebbe in realtà ragione di porsi, dal momento che il vincolo di permanenza del componente laico presso il Consiglio di giustizia amministrativa è innanzitutto insito nella dimensione esclusivamente regionale delle funzioni di consulenza giuridico-amministrativa e di giurisdizione attribuite all’organo, in base ai sopra citati artt. 4, comma 3, e 9, comma 1, d.lgs. n. 373 del 2003;
oltre che nella speciale composizione mista delle sue due Sezioni, consultiva e giurisdizionale, contraddistinta da distinti contingenti di consiglieri di Stato e componenti laici, e dalla partecipazione necessaria di questi ultimi ai relativi organi, secondo le disposizioni dei parimenti sopra richiamati artt. 3 e 4 d.lgs. n. 373 del 2003.

9. L’opposta tesi della libera mobilità dei componenti laici verso il Consiglio di Stato, propugnata dall’avvocato Z, porta invece alle seguenti aporie: da un lato componenti espressione delle istanze autonomistiche della Regione siciliana andrebbero a svolgere le loro funzioni al di fuori del territorio regionale, con relativo svuotamento del principio di specialità che è alla base dell’istituzione del Consiglio di giustizia amministrativa da parte dello statuto speciale, avente rango costituzionale;
dall’altro lato per ovviare alle scoperture di organico così venutesi a creare e per ripristinare i contingenti numerici previsti dagli artt. 3 e 4 d.lgs. n. 373 del 2003 si renderebbe necessaria la nomina di altri componenti laici, e dunque, considerato anche il possibile flusso inverso, per un verso si altererebbe il rapporto laici - togati presso il Consiglio di giustizia amministrativa previsto dalla legislazione attuativa dello statuto regionale;
e per altro verso si introdurrebbe un fonte di provvista dei consiglieri di Stato ulteriore rispetto a quelle previste dall’art. 19 della legge n. 186 del 1982.

10. Con l’accoglimento della pretesa qui fatta valere alla libera alla mobilità verso le sezioni del Consiglio di Stato si verrebbe quindi a spezzare il « legame funzionale esclusivamente con l’attività giurisdizionale e consultiva relativa agli affari di interesse regionale » che contraddistingue il rapporto organico dei componenti laici del Consiglio di giustizia amministrativa, ed in base al quale questi ultimi sono investiti di « una funzione legata all’amministrazione della giustizia esclusivamente nel territorio regionale e alle controversie in cui è interessata la regione stessa » (così il sopra citato parere della I Sezione di questo Consiglio di Stato del 11 febbraio 2021, n. 186). Si attribuirebbe inoltre prevalenza al distinto rapporto che viene ad instaurarsi tra il componente laico e la giustizia amministrativa, ovvero al « rapporto di servizio ».

11. A quest’ultimo riguardo deve peraltro darsi atto che ai sensi del già richiamato art. 7 d.lgs. n. 373 del 2003 « vi è, per il periodo del mandato, l’equiparazione ai magistrati del Consiglio di Stato » dei componenti laici, i quali godono del « medesimo stato giuridico dei consiglieri di Stato » (così ancora il parere ora richiamato). Su tale previsione si imperniano gli assunti dell’avvocato Z.

Nondimeno, la relazione tra i due distinti rapporti deve trovare la giusta collocazione nel senso che va tenuto fermo il rapporto organico su cui si fonda l’esercizio delle funzioni consultive e giurisdizionali del componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa, a sua volta indissolubilmente legato all’organo investito delle « funzioni consultive e giurisdizionali nella Regione siciliana, ai sensi dall’articolo 23 dello Statuto speciale » ai sensi dell’art. 1, comma 1, d.lgs. n. 373 del 2003).

Rispetto al rapporto organico il rapporto di servizio si pone invece in posizione accessoria. Ciò si desume dall’art. 7, comma 1, d.lgs. n. 373 del 2003, il quale dispone che al medesimo componente si applicano « durante il periodo di durata in carica » le norme concernenti lo status giuridico ed economico del consigliere di Stato. Le norme sullo stato giuridico ed economico vanno quindi a disciplinare i contenuti del rapporto di servizio del componente laico per tutta la durata della carica, la quale deve comunque svolgersi presso il Consiglio di giustizia amministrativa e, per rispondere alle ulteriori pretese inerenti all’accertamento dello status di consigliere di Stato a tempo indeterminato avanzate dall’avvocato Z, per il periodo di sei anni, senza possibilità di conferma, secondo quanto previsto dall’art. 6, comma 4, d.lgs. n. 373 del 2003.

12. Se dunque il componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa è equiparato al consigliere di Stato, egli intanto lo è nella misura in cui sia investito delle funzioni spettanti dell’organo previsto dallo statuto speciale della Regione siciliana ed espressione del principio di specialità che ne costituisce la ragione fondante. Come sopra esposto, l’attuazione di questo principio ad opera del medesimo decreto legislativo n. 373 del 2003 si è tradotta nella composizione mista del Consiglio di giustizia amministrativa, con la previsione di consiglieri di Stato da un lato e dall’altro lato di componenti designati dalla Regione siciliana e nominati secondo modalità analoghe ai consiglieri di Cassazione per meriti insigni e ai consiglieri di Stato di nomina governativa. Tuttavia, mentre per i primi l’assegnazione al Consiglio di giustizia amministrativa costituisce una vicenda modificativa inerente al rapporto di organico e di servizio (con il collocamento fuori ruolo e il mutamento della sede, ai sensi dell’art. 2, comma 3, d.lgs. n. 373 del 2003), per i secondi l’interesse regionale a base della loro nomina e della costituzione del rapporto organico con il Consiglio importa un vincolo di sede presso lo stesso organo di giustizia amministrativa, poiché solo nell’incardinamento in quest’ultimo si giustifica a termini di statuto speciale della Regione siciliana la figura del componente laico. Di riflesso, pur in presenza dell’equiparazione del trattamento giuridico ed economico al consigliere di Stato il rapporto di servizio del componente laico soffre di questa limitazione alla mobilità, giustificata sul piano statutario nella composizione mista del Consiglio di giustizia amministrativa e che va quindi ricondotta alle ragioni fondanti l’istituzione in questo settore dell’attività giurisdizionale di un organo speciale a competenza regionale.

13. L’equiparazione non può quindi essere intesa in senso assoluto.

Essa deve infatti tenere conto del diverso ed antitetico sistema di provvista dei componenti del Consiglio di presidenza, riferito a due distinte disposizioni dell’art. 106 della Costituzione: l’uno, in conformità al comma 1 della disposizione costituzionale ora richiamata, mediante il collocamento fuori ruolo di magistrati di carriera, reclutati mediante concorso pubblico, salva la peculiare figura del consigliere di Stato di nomina governativa, che si giustifica in ragione dell’origine storica dell’Istituto;
l’altro, in attuazione del comma 3 del medesimo art. 106 Cost., relativo alla nomina di consiglieri di cassazione “laici”, ovvero nominati per meriti insigni, e dunque attraverso il ricorso a figure tratte dalla società civile - « professori ordinari di università nelle materie giuridiche e (...) avvocati che abbiano almeno quindici anni di effettivo esercizio e (…) iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori » (art. 1, comma 1, l. n. 303 del 1998) - in possesso di meriti professionali adeguati all’ufficio da assumere.

14. Sul punto occorre aggiungere che la modalità di reclutamento prevista per i componenti laici del Consiglio di giustizia amministrativa si colloca pertanto nell’alveo della figura del magistrato onorario, individuata in base all’art. 106 Cost. in antitesi al magistrato togato o di carriera, selezionato a differenza di quest’ultimo non già mediante prove di concorsi finalizzate a verificare del grado di preparazione culturale e tecnico-giuridica per svolgere la funzione giurisdizionale, ma per i meriti acquisiti nell’esercizio nella carriera accademica o nell’attività forense, e per l’attitudine così maturata ad assumere l’ufficio di giudice.

15. In assenza di vincoli a livello costituzionale o di statuto speciale della Regione siciliana, per il Consiglio di giustizia amministrativa la carica del componente laico la legislazione attuativa ne ha previsto la temporanea. Si tratta di una scelta di politica legislativa riconducibile alle ragioni di specialità che connotano l’organo giurisdizionale istituito nel territorio regionale e che è volta ad accentuare il carattere onorario dell’incarico, nel senso di renderlo rispondente a logiche di più ampia partecipazione all’ufficio degli esponenti della società civile siciliana. Diversamente da quanto sostiene l’appellante la scelta così descritta impedisce di configurare nel rapporto di servizio le caratteristiche del lavoro subordinato invece propria dei magistrati di carriera, reclutati mediante pubblico concorso, e dunque osta all’accoglimento della domanda di accertamento riproposta dall’avvocato Z con il presente appello. Le ora esposte considerazioni di politica legislativa a base della durata temporalmente definita dell’incarico prevista dal decreto legislativo n. 373 del 2003 non consentono invece di richiamare a sostegno dell’opposta tesi della stabilità sostenuta dall’appellante, in analogia con quanto previsto per i consiglieri di Stato di nomina governativa, oltre che per i consiglieri di cassazione nominati per meriti insigni ex lege n. 303 del 1998. Ognuna di queste figure ha infatti ragioni fondanti e caratteristiche proprie, che impediscono di individuare un archetipo valevole per tutte queste e dunque una disciplina giuridica unitaria.

16. Come accennato in precedenza, la provvista governativa di consiglieri di Stato ex art. 19, comma 1, n. 2), l. n. 186 del 1982 rimonta alle origini storiche dell’Istituto, di organo di consulenza giuridico-amministrativa del sovrano, ed è stata mantenuta a fronte dell’evoluzione storica del Consiglio di Stato, recepita dalla Costituzione (art. 100), quale organo di consulenza nell’interesse dello Stato-ordinamento oltre che di giustizia amministrativa. I consiglieri di Stato di nomina governativa sono posti dal citato art. 19 l. n. 186 del 1982 sullo stesso piano degli altri consiglieri di Stato, ovvero quelli nominati per anzianità tra i consiglieri di tribunale amministrativo regionale e quelli reclutati per concorso.

I consiglieri di cassazione “laici”, nominati per meriti insigni, sono stati concepiti dalla Costituzione (art. 106, comma 3), come forma di apporto alla funzione nomofilattica attribuita alla Suprema Corte delle migliori personalità affermatesi nelle scienze giuridiche presso il mondo accademico e la professione forense (l’art. 2, comma 2, della legge n. 303 del 1998 prevede che la designazione deve cadere su persona che « per particolari meriti scientifici o per la ricchezza dell’esperienza professionale, possa apportare alla giurisdizione di legittimità un contributo di elevata qualificazione professionale »).

I componenti laici del Consiglio di giustizia amministrativa presso la Regione siciliana rispondono ad una logica analoga a quelle dell’una e dell’altra categoria, ritenuta dalla legislazione attuativa dello statuto speciale coerente con le istanze autonomistiche e di decentramento regionale degli organi giurisdizionali nazionali, secondo il principio di specialità sancito dal più volte richiamato art. 23 del medesimo statuto. In questa prospettiva si spiega quindi il duplice richiamo alle figure in esame con riguardo ai requisiti per la nomina a componente laico, ai sensi degli artt. 3, comma 1, lett. d), e 4, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 373 del 2003. All’analogia di ratio non corrisponde tuttavia identità di disciplina normativa, perché non pienamente assimilabili sono le esigenze alla base delle diverse figure di magistrati e le sottostanti considerazioni di ordine storico-politico e perché deve dunque ritenersi attribuita alla discrezionalità del legislatore la definizione del regime giuridico concernente l’incarico.

17. Non induce a diversa considerazione il fatto che questo Consiglio di Stato, con la sentenza della

IV Sezione del 24 marzo 2020, n. 2045, richiamata dall’appellante, abbia ritenuto che l’incarico di componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa sia equiparabile al servizio prestato quale consigliere di Stato, ai fini del conferimento degli incarichi direttivi nella giustizia tributaria. L’equiparazione si giustifica infatti con l’investitura delle funzioni di consulenza giuridico-amministrativa e giurisdizionali che la nomina e il servizio di componente laico comporta, secondo le sopra richiamate disposizioni del decreto legislativo n. 373 del 2003, e dunque sulla base del rapporto organico con il Consiglio di giustizia amministrativa. Ciò tuttavia nell’ambito di un rapporto di servizio che da quest’ultimo è strettamente condizionato, che non ha rilievo ai fini dell’attitudine a ricoprire incarichi nella giustizia tributaria, ma che per quanto di interesse nel presente giudizio, e dunque sul piano interno all’organizzazione della giustizia amministrativa, comporta per l’inamovibilità dal Consiglio di giustizia amministrativa e la durata temporanea dell’incarico il rigetto di ogni pretesa avanzata dall’avvocato Z. Sulla base delle medesime considerazioni non giova a quest’ultimo l’equiparazione stabilita dalla Corte costituzionale, con sentenza 9 dicembre 2020, n. 267, del giudice onorario a quello togato con riguardo al rimborso delle spese di patrocinio sostenute per i giudizi di promossi nei loro confronti per fatti e atti connessi con l’espletamento delle funzioni loro attribuite.

18. Ancora, non può desumersi una sorta di trasformazione del componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa da magistrato onorario a togato sulla base dei principi affermati dalla Corte costituzionale con sentenza 17 marzo 2021, n. 41, per il fatto di comporre stabilmente i collegi del giudice amministrativo siciliano, come ulteriormente sostiene l’appellante. Con la pronuncia ora richiamata la Corte costituzionale ha infatti affermato l’illegittimità delle norme di legge sulla composizione dei collegi delle corti d’appello con magistrati onorari per contrasto con l’art. 106, comma 2, Cost., che in deroga al principio del pubblico concorso consente « la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli », e quindi, come precisato dalla Corte, consente per la giustizia ordinaria la partecipazione all’esercizio di funzioni giurisdizionali di componenti non togati solo per la “giustizia minore” (affari di minor valore e complessità) e solo in primo grado. La dichiarazione di illegittimità si fonda quindi su un parametro normativo, il poc’anzi citato art. 106, comma 2, Cost., non rilevante nella presente fattispecie, posto che come già in precedenza rilevato la figura del componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa si fonda sull’art. 23 dello statuto speciale della Regione Siciliana.

19. Sono inoltre manifestamente infondate le questioni di illegittimità costituzionale degli artt. 6 e 7 d.lgs. n. 373 del 2003 prospettate dall’appellante.

Le caratteristiche poc’anzi delineate dell’incarico di componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa sono state definite dal decreto legislativo parimenti ora richiamato, in attuazione dell’art. 23 dello statuto speciale della Regione Siciliana, e di cui pertanto mutuano il rango normativo, equiparato alla Costituzione, come statuito dalla Corte costituzionale nella sopra citata sentenza 4 novembre 2004, n. 316. Su questa base non è quindi configurabile un rapporto di gerarchia tra fonti normative, necessario presupposto per configurare un contrasto della fonte subordinata rispetto a quella sovraordinata e del pari non è ipotizzabile alcun ripensamento della Corte.

20. Le considerazioni ora svolte sarebbero sufficienti per dichiarare manifestamente infondate tutte le questioni di costituzionalità sollevate dall’avvocato Z.

Nondimeno, con specifico riguardo alla supposta mancanza di indipendenza del componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa che deriverebbe dalla temporaneità dell’incarico, la tesi sostenuta dall’avvocato Z è evidentemente insostenibile. Nella sua assolutezza - per cui il giudice “a tempo” non è un giudice indipendente - essa si infrange innanzitutto con il dato ritraibile dalle disposizioni costituzionali riguardanti i giudici della Corte costituzionale, i cui componenti durano in carica nove anni, senza possibilità di rinnovo (art. 135, comma 3, Cost.), e nondimeno sono destinatari ai sensi dell’art. 137, comma 1, Cost. di guarentigie di indipendenza (poi previste dalla legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1), connaturate all’alta funzione giurisdizionale svolta dall’organo.

21. Su un piano più generale va poi sottolineato che l’indipendenza è innanzitutto una condizione psicologica del giudice-persona fisica, per la quale nell’esercizio delle proprie funzioni questi è impermeabile a condizionamenti di sorta e quindi impronta la propria attività al solo rispetto della legge, secondo quanto sancito dall’art. 101, comma 2, della Costituzione. Ad essa si aggiunge la condizione di indipendenza del giudice-organo, ottenibile con modalità di reclutamento dei suoi componenti fondate su verifiche obiettive della capacità tecnico-giuridiche (in questo senso la già citata sentenza della Corte costituzionale del 17 marzo 2021, n. 41), e con l’assenza di rapporti di dipendenza organica da altri poteri pubblici. Spetta quindi alla legge, costituzionale o ordinaria, porre le condizioni affinché il valore dell’indipendenza del giudice sia tutelato nelle due dimensioni ora esposte.

22. Tanto premesso, nel caso del componente laico previsto dal decreto legislativo n. 373 del 2003, il suo inserimento organico nel Consiglio di giustizia amministrativa e l’equiparazione del suo stato giuridico economico a quello dei consiglieri di Stato sono nel loro complesso garanzia sufficiente di indipendenza, secondo quanto previsto a livello costituzionale per il Consiglio di Stato, dagli artt. 100, comma 3, e 108, comma 2, della Costituzione, in base ai quali, rispettivamente, la legge ordinaria « assicura l’indipendenza » dell’Istituto e dei suoi « componenti di fronte al Governo »;
ed ancora « assicura l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali », ed inoltre « degli estranei che partecipano all’amministrazione della giustizia ». L’indipendenza del componente è nello specifico assicurata dalla sua equiparazione ex art. 7 d.lgs. n. 373 del 2003 ai consiglieri di Stato, i quali a loro volta ai sensi dell’art. 24 della legge n. 186 del 1982 « non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altra sede o funzione se non a seguito di deliberazione del consiglio di presidenza, adottata o con il loro consenso o per i motivi stabiliti dalla legge ». A ciò si affianca la pre-condizione di indipendenza del componente laico che può ritenersi insita nei requisiti culturali e professionali previsti per la sua nomina, ai sensi dei più volte richiamati artt. 3, comma 1, lett. d), e 4, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 373 del 2003, che spetta poi al Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa verificare nell’ambito del procedimento di nomina previsto dall’art. 6 del medesimo d.lgs. n. 373 del 2003.

23. Superate le questioni di costituzionalità, residua quella concernente la conformità al diritto euro-unitario della durata temporanea dell’incarico di componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa, che l’avvocato Z pone sotto il profilo della violazione della Direttiva 1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999 ( relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato ), con specifico riguardo alle ragioni obiettive a base della limitazione temporale, e che assume applicabile anche ai magistrati onorari, secondo quanto stabilito dalla Corte di giustizia UE con sentenza 6 luglio 2020 (C-658/18).

24. La questione è palesemente infondata, nel senso che il quadro normativo europeo è talmente chiaro da non necessitare alcun deferimento davanti al giudice sovranazionale di questioni interpretative ad esso relative, ai sensi dell’art. 267 TFUE.

Infatti, quand’anche si voglia ritenere la direttiva applicabile ai soggetti investiti di funzioni giurisdizionali di ultima istanza, secondo il principio “partecipativo” enunciato dall’art. 106, comma 3, Cost. - cosa che spetta al Paese membro stabilire (cfr. in questo senso: Corte di giustizia UE, sentenza 1° marzo 2012, C-393/10) - va in ogni caso premesso che in base all’art. 4, comma 1, dell’accordo recepito dalle medesima direttiva « i lavoratori a tempo determinato non possono essere trattati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato comparabili per il solo fatto di avere un contratto o rapporto di lavoro a tempo determinato, a meno che non sussistano ragioni oggettive ». Come si desume dalla disposizione ora richiamata, il contrasto con essa si profila non già per la temporaneità ab origine dell’incarico, ma casomai in ragione di ingiustificate discriminazioni relative al regime giuridico ed economico da esso derivanti rispetto ai lavoratori a tempo indeterminato o, come si desume dal successivo art. 5 ( Misure di prevenzione degli abusi ), per via dell’arbitrario rinnovo di incarichi temporanei.

Tanto premesso, l’equiparazione caso del componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa al consigliere di Stato esclude innanzitutto ipso facto l’esistenza di un trattamento deteriore. Per quanto concerne invece le ragioni obiettive della temporaneità del suo incarico e del suo vincolo di permanenza presso l’organo giurisdizionale siciliano, esse sono quelle, più volte richiamate, connesse alla specialità del Consiglio di giustizia amministrativa, sancita dal più volte menzionato art. 23 dello statuto speciale della Regione siciliana ed attuata con la composizione mista dell’organo, secondo quanto previsto dal decreto legislativo n. 373 del 2003. Come esposto in precedenza, si tratta di una scelta legislativa alla base della quale vi sono ragioni storico-politiche che contraddistinguono l’esperienza della Regione Siciliana nei rapporti con il potere centrale dello Stato e che afferiscono alle condizioni di speciale autonomia di cui gode la medesima regione in base al proprio statuto, manifestatasi con specifico riguardo agli organi giurisdizionali nazionali mediante il loro decentramento su base regionale. Si è del pari rilevato l’attuazione dei principi recepiti nello statuto regionale, attraverso il decreto legislativo n. 373 del 2003, si colloca allo stesso livello nella gerarchia delle fonti, per cui è nello stesso provvedimento normativo di rango costituzionale che vanno ricercate le ragioni obiettive della durata temporanea dell’incarico di componente laico del Consiglio di giustizia amministrativa. Il rango costituzionale della disciplina normativa concernente quest’ultimo si correla a sua volta alle scelte di carattere fondamentale concernenti l’assetto dei rapporti tra governo nazionale e autonomia regionale speciale nella ripartizione ed organizzazione dei poteri e delle funzioni tra i due soggetti istituzionali interni, rispetto alle quali il diritto euro-unitario è estraneo.

25. L’appello deve quindi essere respinto ma per la peculiarità delle questioni controverse le spese di causa possono essere compensate.