Pubblicato il 04/02/2019

N. 00863/2019REG.PROV.COLL.

N. 04477/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4477 del 2018, proposto da
A.Li.Sa. - Azienda Ligure Sanitaria della Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato V A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30;

contro

Fenascop, Federazione Nazionale Strutture Psicosocioterapeutiche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato E R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Domenico Tomassetti in Roma, via G. Pierluigi Da Palestrina n. 19;
Fondazione Cepim Onlus, Associazione Italiana Sclerosi Multipla Aism Onlus, Cooperativa Sociale Genova Integrazione a Marchio Anffas Onlus, Associazione C.A.R.E.S. Onlus, Società C.R.C.T. il Gabbiano S.r.l., Associazione Gisal Cead Onlus, Associazione Rinascita Vita Onlus, Associazione Socio Culturale Cooperativa Sociale Onlus, Uildm Genova Onlus, Associazione Anffas Villa Gimelli di Rapallo Onlus, Associazione Corerh Liguria, Società Cooperativa Sociale Casa del Santo Bambino, Associazione Religiosa Istituti Socio Sanitari Aris, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati G B e G C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. G C in Roma, via Cicerone n. 44;
Società Cooperativa "Cometa" Consorzio di Cooperative Sociali, non costituita in giudizio;

nei confronti

Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Leonardo Castagnoli e S S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. S S in Roma, via Asiago n. 8;
Hope - Società Cooperativa Sociale, Asl 1 Imperiese, Asl 2 Savonese, Asl 3 Genovese, Asl 4 Chiavarese, Asl 5 Spezzino, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 00355/2018, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Fondazione Cepim Onlus, Associazione Italiana Sclerosi Multipla Aism Onlus, Cooperativa Sociale Genova Integrazione a Marchio Anffas Onlus, Associazione C.A.R.E.S. Onlus, Società C.R.C.T. il Gabbiano S.r.l., Associazione Gisal Cead Onlus, Associazione Rinascita Vita Onlus, Associazione Socio Culturale Cooperativa Sociale Onlus, Uildm Genova Onlus, Associazione Anffas Villa Gimelli di Rapallo Onlus, Associazione Corerh Liguria, Fenascop, Federazione Nazionale Strutture Psicosocioterapeutiche, Regione Liguria, Società Cooperativa Sociale Casa del Santo Bambino e Associazione Religiosa Istituti Socio Sanitari Aris;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 gennaio 2019 il Cons. E F e uditi per le parti gli Avvocati V L su delega di V A, G B, G C e S S;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con la sentenza appellata, il T.A.R. Liguria ha accolto, limitatamente ai motivi presi in esame e ritenuti fondati, la domanda di annullamento proposta dagli odierni appellati, con distinti ricorsi di cui il T.A.R. ha preliminarmente disposto la riunione, avverso, in primis , la delibera di Giunta della Regione Liguria n. 229 del 24 marzo 2017, avente ad oggetto l’approvazione, ai sensi dell’art. 3, comma, lett. i) l.r. n. 17 del 29 luglio 2016, del “Programma operativo in materia di attività contrattuale con i soggetti erogatori privati accreditati” predisposto dall'Azienda Ligure Sanitaria (di seguito A.Li.Sa), nonché avverso la deliberazione del Commissario Straordinario di A.Li.Sa n. 43 dell’8 maggio 2017, avente ad oggetto “contratti con i soggetti erogatori accreditati dei servizi sanitari. Approvazione documento recante ‘modalità applicative del programma operativo’, schema tipo degli accordi contrattuali e primi requisiti di qualità”.

I promotori dei ricorsi (ovvero Fenascop Federazione Nazionale Strutture Psicosocioterapeutiche, per il ricorso n. 368/2017, e la Fondazione Cepim Onlus, insieme ad altri tredici soggetti esercenti attività di assistenza sociosanitaria per disabili e malati psichici, accreditati presso il servizio sanitario regionale con cui hanno stipulato convenzioni ex art. 26 l. n. 833/1987 e art. 8 quinquies d.lgs. n. 502/1992, per il ricorso n. 375/2017) lamentavano in particolare che l’impugnata delibera di A.Li.Sa prevedeva, quanto ai pazienti psichiatrici e disabili con età superiore a 65 anni, una decurtazione della tariffa giornaliera riconosciuta dal Servizio Sanitario Regionale destinata ad operare in relazione automatica con l’età anagrafica dei pazienti (>
65 anni) o con la durata del ricovero in comunità terapeutica (oltre 36 mesi), prescindendo da qualsiasi valutazione di tipo clinico: decurtazione che sarebbe andata ad aggiungersi a quella (pari al 50% per le prestazioni eccedenti il 96% del budget assegnato) già prevista dal meccanismo di regressione tariffaria, ledendo al contempo sia il diritto alla salute dei pazienti ricoverati, sia il diritto alla libera iniziativa economica, sotto il profilo della sostenibilità economica delle strutture erogatrici delle prestazioni, ciò sulla scorta di una determinazione assunta unilateralmente e senza alcun previo confronto istruttorio, avendo le P.A. resistenti semplicemente presentato le loro determinazioni e chiesto alle strutture private accreditate l’immediata sottoscrizione delle schede di budget e dei contratti, senza alcuna comparazione tra gli interessi in gioco né alcuna considerazione del sacrificio imposto ai destinatari delle misure adottate.

Con successivi motivi aggiunti, l’impugnazione veniva estesa, tra l’altro, alla D.G.R. n. 550 dell’11 luglio 2017, di approvazione del nuovo documento “Modalità applicative del programma operativo in materia di attività contrattuale con i soggetti erogatori privati accreditati e le aziende pubbliche di servizio alla persona (a.s.p.)”, nonché alla deliberazione del Commissario Straordinario di A.Li.Sa. n. 72/2017, di approvazione del documento recante “Modalità applicative del programma operativo”: con essi, gli odierni appellati lamentavano che anche il nuovo provvedimento di regolamentazione dei rapporti contrattuali e della tariffazione avrebbe sofferto delle medesime illegittimità dei provvedimenti già impugnati, mantenendo lo stesso schema di predisposizione del budget e di “regressione tariffaria”.

Il T.A.R. ha riconosciuto la fondatezza dei ricorsi sotto il profilo, qualificato assorbente, della violazione degli artt. 2, 3 e 4 della l.r. n. 17 del 29 luglio 2016, sulla scorta della mancata predeterminazione, ad opera della Giunta Regionale, dei criteri e dei principi in materia di definizione del sistema di remunerazione delle prestazioni ai soggetti privati accreditati.

In particolare, premesso che la legge regionale ligure n. 17/2016 demanda all’Azienda Ligure Sanitaria della Regione Liguria A.Li.Sa. – tra l’altro – “la definizione e la stipula degli accordi con i soggetti erogatori pubblici o equiparati e dei contratti con i soggetti erogatori privati accreditati anche con riferimento al sistema di remunerazione delle prestazioni e in generale al sistema del rimborso per prestazione e sistemi connessi e correlati” (art. 3, comma 2, lett. i) e che il suddetto potere deve essere esercitato nel rispetto, oltre che dei piani e dei programmi deliberati dal Consiglio regionale della Liguria, anche dei principi, indirizzi e direttive appositamente dettati dalla Giunta regionale (art. 2, comma 1, l.r. n. 17/2016), cui spetta il compito, in generale, di fissare “criteri e principi per lo svolgimento delle funzioni attribuite ad A.Li.Sa.” (art. 4 comma 2, lett. b) l.r. n. 17/2016), il T.A.R. ha osservato che non risulta che la Giunta Regionale della Regione Liguria abbia approvato preventivamente i suddetti criteri e principi per la definizione, da parte di A.Li.Sa., dei contratti con i soggetti erogatori privati accreditati, con specifico riferimento al sistema di remunerazione delle prestazioni ed alla innovativa metodologia della “regressione tariffaria”: criteri non rinvenibili, in particolare, nella D.G.R. n. 1183 del 20 dicembre 2016, la quale si limita a stabilire (punto 2.2 della motivazione) che “le tipologie di prestazioni erogabili, i volumi di attività programmati, le eventuali modalità di remunerazione delle prestazioni eccedenti e i tetti di spesa relativi ai restanti nove mesi del 2017 sono determinati, entro il 31 marzo 2017, dall’Azienda Ligure Sanitaria della Regione Liguria (A.Li.Sa) attraverso accordi contrattuali con i soggetti erogatori privati accreditati. A.Li.Sa potrà, altresì, stipulare con i soggetti accreditati ‘addendum contrattuali’ per la qualificazione delle attività e il miglioramento continuo della qualità”, tanto più in quanto, facendo espresso riferimento alla remunerazione delle prestazioni “eccedenti”, giammai potrebbe ritenersi che “tale provvedimento abbia in qualche modo autorizzato od anche soltanto prefigurato il meccanismo della “regressione tariffaria”, come successivamente disciplinato dall’allegato A alla deliberazione del Commissario Straordinario di A.Li.Sa. n. 43 dell’8 maggio 2017, giacché tale innovativo meccanismo, a prescindere dalla sua conformità all’art.