Pubblicato il 07/12/2022

N. 10767/2022REG.PROV.COLL.

N. 00335/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 335 del 2018, proposto da
Vivavirgolo s.r.l. (già

BBG

Trading s.r.l.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato I J, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bolzano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati G A e A M, B M G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa – Sezione Autonoma di Bolzano n. 00175/2017, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bolzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 novembre 2022 il Consigliere Lorenzo Cordi' e lette le conclusioni rassegnate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Vivavirgolo s.r.l. (in precedenza denominata

BBG

Trading s.r.l.) propone appello avverso la sentenza n. 175/2017 con la quale il T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano respinge il ricorso proposta dall’odierna appellante al fine di ottenere: i ) l’accertamento della natura espropriativa o sostanzialmente espropriativa del vincolo imposto sulle aree di proprietà (pp. ed. 403, 2114/1, 2749, 2750, 2751, 2752, 2753, 402 e pp. ff. 1447/1, 1449/1 e 1449/5, in C.C. Dodiciville); ii ) l’annullamento in parte qua della delibera n. 29 del 25.03.2015 del Consiglio comunale di Bolzano (con cui è confermato il piano urbanistico comunale vigente, approvato con deliberazione consiliare n. 46 del 19.04.2005), del parere del 23.03.2015 della Commissione consiliare all’urbanistica del Comune di Bolzano e di ogni “ ulteriore atto presupposto, antecedente, infraprocedimentale, connesso e conseguente ”.

2. La società appellante è proprietaria di un compendio immobiliare ubicato nell’area del c.d. “ Virgolo ” e avente un’estensione di circa 17.000 mq. Tale compendio è collocato in un’area la cui destinazione urbanistica originaria di “ verde agricolo ” è variata in “ zona sportiva convenzionata ” con la delibera della Giunta provinciale n. 5905 del 18.11.1985. La variante modifica, inoltre, la previsione di cui all’art. 18 delle norme di attuazione del P.U.C. stabilendo che “ nelle zone sportive convenzionate (contraddistinte nel piano di zonizzazione con il simbolo “C/V”) il Comune può affidare nell’interesse collettivo ai sensi dell’art. 3 della L.P. 21 novembre 1983, n. 45, la realizzazione e gestione degli impianti ed attrezzature per attività sportive e ricreative ai privati proprietari con delibera di assegnazione dell’area e mediante stipula di convenzione in forma di atto pubblico”. Tale scelta urbanistica ha carattere ricognitivo degli impianti sportivi all’epoca già esistenti (3 campi da tennis, 2 piscine, 1 centro da tennis da tavolo, 1 Club House, 1 magazzino), ed è ribadita (pur con la diversa denominazione della destinazione in “ zona per opere ed impianti pubblici - “zone convenzionate (CV) ”) dalle successive delibere di rielaborazione delle norme di attuazione del P.U.C., approvate nel 1995 (doc. n. 11 del fascicolo di primo grado di parte appellante) e nel 2000 (doc. n. 12 del fascicolo di primo grado di parte appellante), nonché dalla delibera consiliare n. 46 del 19.04.2005 di conferma del P.U.C. ai sensi dell’art. 18 della L.p. n. 13/1997 (doc. n. 2 del fascicolo di primo grado del Comune).

2.1. Con atto deliberativo n. 29 del 25.03.2015 il Consiglio comunale di Bolzano procede ulteriormente alla formale conferma del P.U.C. ai sensi della previsione di cui all’art. 18 della L.p. n. 13/1997 che, pur attribuendo efficacia a tempo indeterminato alle previsioni del P.U.C., assoggetta le stesse a conferma o revisione decennale, con la precisazione che soltanto la conferma dei vincoli espropriativi è subordinata ad espresso onere di motivazione. L’area di proprietà dell’odierna appellante viene, quindi, disciplinata dalla previsione di cui all’art. 28 delle n.t.a. del P.U.C. che enumera gli impianti sportivi esistenti nella zona del Virgolo, stabilendo che il Comune “ può affidare nell’interesse collettivo la realizzazione e gestione degli impianti ed attrezzature per attività sportive e ricreative ai privati proprietari con delibera di assegnazione dell’area e mediante stipula di convenzione in forma di atto pubblico ”.

3. L’odierna appellante ricorre al T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano proponendo, in primo luogo, domanda di accertamento della natura espropriativa dei vincoli imposti sulle aree di proprietà, nonché domanda di annullamento della delibera n. 29 del 25.03.2015 (di conferma del piano urbanistico comunale approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 46 del 19.04.2005), nella parte in cui reitera il vincolo espropriativo ribadendo la destinazione urbanistica di “ zona per opere ed impianti pubblici ” – “ zone convenzionate (CV) ”, impressa agli immobili oggetto della controversia.

3.1. A sostegno delle domande proposte in primo grado l’odierna appellante articola tre motivi di ricorso.

3.1.1. Con il primo motivo la Società deduce la violazione delle previsioni di cui agli artt. 1, 7 e 18 della L.p. n. 13/1997, all’art. 9 del D.P.R. n. 327/2001, e agli artt. 1 e 3 L. n. 241/1990, nonché l’eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità ed irrazionalità. La Società sostiene la natura espropriativa del vincolo imposto sull’area di proprietà con la riconferma della classificazione urbanistica di “ zona per opere ed impianti pubblici ” – “ zone convenzionate (CV) ”. A tal fine, richiama le previsioni di piano che, sia nella parte grafica (relative alla “ zona per opere ed impianti pubblici – zone convenzionate CV ”), sia nella parte normativa (art. 28 delle n.t.a. in cui si specifica la destinazione ad “ impianti ed attività sportive ”), escluderebbero ogni possibilità di proficua utilizzazione da parte del privato proprietario, svuotando il diritto dominicale di gran parte del suo contenuto economico. La natura sostanzialmente espropriativa dei vincoli in oggetto troverebbe conferma nel disposto dell’art. 16 della legge urbanistica provinciale, ove si stabilisce che le aree destinate ad opere ed impianti di interesse collettivo e sociale possono essere assegnate ai privati proprietari mediante la stipula di apposita convenzione, la cui inosservanza determina l’acquisizione in capo al Comune dell’impianto assieme all’area su cui lo stesso insiste. Inoltre, la Società deduce il difetto di istruttoria e la carenza di motivazione del provvedimento non tenendosi conto del degrado subito dall’intero compendio negli ultimi trent’anni, in seguito alla dismissione del collegamento funiviario con Bolzano (risalente al 1976);
censura, altresì, l’operato del Comune ritenendo che lo stesso ometta di adattare gli strumenti urbanistici ai nuovi fabbisogni e alle mutate caratteristiche che deve presentare l’offerta di strutture sportive e/o ricreative per rispondere a criteri di sostenibilità economica.

3.1.2. Con il secondo motivo la Società deduce la violazione delle previsioni di cui agli artt. 1, 7 e 18 della L.p. n. 13/1997, all’art. 9 del D.P.R. n. 327/2001, e agli artt. 1 e 3 L. n. 241/1990, nonché l’eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità ed irrazionalità. La Società deduce la mancata specificazione delle ragioni della reiterazione del vincolo espropriativo, nonché di quelle che giustificano il persistere dell’interesse pubblico al mantenimento della previgente disciplina urbanistica, dal momento che il provvedimento gravato ricorre ad una formula di mero stile, priva di qualsiasi valutazione istruttoria.

3.1.3. Con il terzo motivo la Società deduce la violazione delle previsioni di cui agli artt. 18 e ss. della L.p. n. 13/1997 e dei principi generali in materia di pianificazione urbanistica, nonché l’eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto istruttorio, illogicità ed irrazionalità. La Società deduce l’illegittimità della riconfermata destinazione urbanistica in quanto il Comune non considera come l’area in questione non sia dotata dell’originaria opera di urbanizzazione (la funivia) e che l’unico accesso al sito attualmente esistente sia inidoneo a consentire il raggiungimento delle strutture da parte degli utenti.

4. Si costituisce nel giudizio di primo grado il Comune di Bolzano eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza delle domande articolate dalla odierna appellante. L’Amministrazione comunale chiede, inoltre, di sospendere il giudizio stante la pendenza di una controversia civile tra le parti in ordine alla determinazione dell’indennizzo dovuto ai sensi dell’art. 39 del D.P.R. n. 327/2001.

5. Con sentenza n. 175/2017, il T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano, assorbite le eccezioni processuali del Comune e ritenuti insussistenti i presupposti per la sospensione del giudizio, respinge il ricorso osservando che: i ) il primo motivo è infondato in quanto laddove lo strumento urbanistico consenta la realizzazione, anche su iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, di impianti di interesse collettivo, non ricorre la natura espropriativa (neppure sostanziale) del relativo vincolo pubblicistico;
inoltre, non può farsi derivare detta natura espropriativa dalla previsione di un onere di convenzionamento finalizzato alla gestione degli impianti sportivi, risultando ciò compatibile con l’esercizio del diritto di proprietà privata sull’area in oggetto; ii ) il secondo motivo è infondato in quanto, stante l’accertata natura conformativa del vincolo, non è necessaria alcuna specifica motivazione né, in generale, è obbligatoria una conferma e/o reiterazione del tipo di vincolo in questione; iii) il terzo motivo è infondato in quanto finalizzato a censurare l’assenza di positivi interventi di riqualificazione e recupero del compendio in esame e, quindi, estraneo al contenuto del provvedimento impugnato.

6. La società Vivavirgolo s.r.l. impugna la sentenza di primo grado articolando tre motivi.

6.1 Con il primo motivo l’appellante deduce l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ritiene il vincolo conformativo e non espropriativo. Osserva la Società come la realizzazione di impianti sportivi sia attività non remunerativa o, comunque, priva di effettiva rilevanza economica. Per tale tipologia di attività risulta, quindi, necessario l’intervento del potere pubblico non potendo l’iniziativa privata intraprendere in modo proficuo la realizzazione e gestione di tali impianti. Inoltre, la rimuneratività di tali impianti risulta condizionata alla presenza di opere di urbanizzazione che rendano gli stessi fruibili alla collettività e che difettano nel caso di specie. Pertanto, il diritto di proprietà del privato risulterebbe compresso al punto da non poter ritenere i vincoli meramente conformativi ma sostanzialmente espropriativi.

6.2. Con il secondo motivo l’appellante contesta la decisione del T.R.G.A. ritenendo il provvedimento impugnato carente di istruttoria, atteso che l’Amministrazione non verifica la rilevanza economica degli impianti ed il margine di reddito ritraibile in caso di utilizzazione diretta da parte del privato. Osserva, inoltre, come la previsione di cui all’art. 16 della L.p. n. 13/1997 presupponga tali verifiche al fine di consentire un convenzionamento tra parte pubblica e parte privata che, da un lato, realizzi l’interesse pubblico e, dall’altro, consenta al privato di effettuare investimenti remunerativi. Ritiene l’appellante che l’istituto regolato dall’art. 16 della L.p. n. 13/1997 postuli, necessariamente, la natura espropriativa del vincolo.

6.3. Con il terzo motivo l’appellante censura la sentenza di primo grado osservando come la reiterazione del vincolo espropriativo avvenga senza una previa considerazione dello stato dei luoghi e dei costi per realizzare e gestire gli impianti.

7. Si costituisce in giudizio il Comune di Bolzano eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso in appello. In particolare, il Comune deduce l’inammissibilità del ricorso in appello: i ) per estraneità dell’area del “Virgolo” dall’oggetto della delibera impugnata che si riferisce alle sole parti del P.U.C. in scadenza; ii ) per intervenuta perdita di efficacia delle prescrizioni ritenute espropriative essendo decorso il termine di dieci anni dall’approvazione del P.U.C. del 1985, data alla quale debbono riferirsi le previsioni contestate dall’appellante. Nel merito il Comune deduce l’infondatezza delle censure articolate da parte appellante.

8. In vista dell’udienza pubblica del 17.11.2022 le parti depositano memorie conclusionali insistendo nelle rispettive eccezioni e difese. Il Comune di Bolzano deposita, inoltre, memoria di replica. All’udienza del 17.11.2022 la causa è trattenuta in decisione.

9. Entrando in medias res il Collegio ritiene di poter prescindere dalla disamina e decisione delle eccezioni processuali formulate dall’Amministrazione comunale stante l’infondatezza nel merito dei motivi di ricorso in appello.

10. Tali motivi possono trattarsi congiuntamente in quanto connessi e sono infondati per le ragioni di seguito spiegate.

11. La questione centrale della presente controversia è costituita dalla natura conformativa o sostanzialmente espropriativa della destinazione impressa all’area di proprietà dell’appellante (“ zona per opere ed impianti pubblici - zone convenzionate (CV) ”).

11.1. Prima di procedere ad una disamina della concreta disciplina urbanistica impressa all’area risulta opportuno tracciare le coordinate generali della tematica all’attenzione del Collegio al fine di declinare al caso di specie i principi espressi dalla giurisprudenza.

11.2. Sul punto, una recente sentenza di questo Consiglio osserva come, “ secondo una prima angolazione interpretativa giurisprudenziale, la distinzione tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi va operata in relazione agli effetti dell'atto di pianificazione: in tale prospettiva, «la caratteristica del vincolo conformativo è che con esso si provvede ad una zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche;
il vincolo espropriativo è, invece, un vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica» (Cons. Stato, sez. IV, n. 6241/2019;
cfr. Cass. civ., sez. I, n. 27114/2013;
n. 23572/2017;
n. 16084/2018;
Cons. Stato sez. IV, n. 2995/2015;
n. 3684/2016;
n. 3190/2019;
n. 2677/2019;
sez. II, n. 6610/2019) ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 marzo 2022, n. 1940). Secondo “ una diversa, ma non alternativa angolazione interpretativa, per stabilire la natura conformativa o espropriativa di un vincolo, occorre verificare se la sua imposizione ammetta, comunque, la realizzazione dell'opera da parte del privato e se, in presenza di tale possibilità, quest’ultimo possa porre l’opera medesima sul mercato e sfruttarla economicamente (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 5582/2015;
n. 4022/2016;
n. 4748/2017;
sez. VI, n. 783/2020;
sez. II, n. 6455/2020;