Pubblicato il 10/11/2022

N. 09825/2022REG.PROV.COLL.

N. 05089/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5089 del 2022, proposto dalla Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Beatrice Dell'Isola e M C dell’Avvocatura Regionale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Poli n. 29;

contro

il signor F T, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio D'Ascoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato G F in Roma, via Puccini, n. 10;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), n. 1654/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista la memoria di costituzione in giudizio del signor F T;

Viste le successive memorie depositate dalle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 novembre 2022 il Cons. Fabrizio Di Rubbo e udita per parte appellante l’avv. Rosanna Panariello, su delega dichiarata degli avvocati Beatrice Dell'Isola e M C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso proposto in primo grado, il sig. T ha esposto che:

- prima del 31 dicembre 1992, egli - dipendente del S.S.N. presso l’ex U.S.L. 53 di Salerno e al contempo titolare di convenzione con lo stesso S.S.N. quale medico di medicina generale - optò per il rapporto di lavoro dipendente in forza del diritto di opzione ex art. 4, comma 7, della L. 30.12.1991 n. 412, in tal modo rinunziando al convenzionamento come medico di medicina generale;

- dal 1992 al 1° luglio 2011, ha quindi lavorato in regime di lavoro subordinato alle dipendenze dell’

ASL

Salerno;

- con decorrenza dal 1° luglio 2011, è stato collocato a riposo;

- con raccomandata A.R. pervenuta alla Regione Campania il 19 gennaio 2012, ha chiesto il reinserimento negli elenchi regionali della medicina convenzionata come medico di medicina generale nell’ambito territoriale di Salerno, ai sensi dell’art. 1, comma 16, del D.L. 27 agosto 1993, n. 324, convertito nella L. 27 ottobre 1993, n. 423, ai sensi del quale “ il medico che, ai sensi dell’art. 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991 n. 412, abbia esercitato l’opzione per il rapporto di lavoro dipendente, con la conseguente cancellazione dagli elenchi regionali della medicina convenzionata, ove venga a cessare il rapporto di lavoro dipendente, è, a domanda, reinserito negli anzidetti elenchi ”;

- la Regione ha risposto negativamente all’istanza in data 12 giugno 2013, con nota n. 2013.0388933 del 31 maggio 2013, motivando il diniego sia con la considerazione che la richiesta di reiscrizione fosse stata presentata soltanto dopo (e non prima) la data di cessazione del rapporto di lavoro, sia in ragione dell’intervenuto collocamento in quiescenza, ritenendolo ostativo alla domandata reiscrizione;

- avverso il suddetto provvedimento di diniego di reiscrizione negli elenchi regionali dei medici convenzionati, proponeva ricorso al competente TAR, per violazione dell’art. 1, comma 16, del D.L. 27 luglio 1993, n. 324, convertito nella legge 27 ottobre 1993, n. 423;

- il ricorso è stato respinto dal TAR con la sentenza n. 2102 del 24 ottobre 2013, avverso la quale è stato proposto appello innanzi al Consiglio di Stato;

- il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1140 del 21 marzo 2016, in riforma della sentenza del TAR, ha annullato il provvedimento di diniego, riconoscendo il diritto del ricorrente ad essere reiscritto negli elenchi regionali dei medici convenzionati, ritenendo non rilevante il fatto che il ricorrente avesse presentato l’istanza di reiscrizione solo dopo la cessazione del proprio rapporto di lavoro;

- in data 16 giugno 2016, richiamando la sentenza del Consiglio di Stato che aveva annullato il provvedimento di diniego, il ricorrente ha invitato la Regione Campania a procedere alla propria reiscrizione nell’elenco dei medici convenzionati di medicina generale;

- con nota n. 2016.0445841 del 30 settembre 2016, la Regione ha comunicato al ricorrente, in ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, l’avvenuta sua reiscrizione nell’elenco dei medici convenzionati di medicina generale per l’ambito Salerno- Pellezzano, invitando la A.S.L. Salerno a procedere alle verifiche necessarie per il rilascio in favore del professionista dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività.

Risulta, infine, che:

- in data 18 novembre 2016 (dopo il deposito del ricorso di primo grado, proposto per il risarcimento), il ricorrente ha potuto procedere alla firma della convenzione, cominciando così lo svolgimento della propria attività professionale di medico di base convenzionato;

- sempre nelle more del presente giudizio (in data 6 novembre 2021), il ricorrente ha raggiunto l’età di 70 anni, sicchè la A.S.L. Salerno, con delibera del Direttore Generale n. 1082 del 10 settembre 2021, ha disposto la cessazione della convenzione di medicina generale con effetto dal 6 novembre 2021.

Tutto ciò posto, il dott. T ha instaurato il presente giudizio, affinché gli fossero risarciti i danni derivanti dal ritardo nella propria reiscrizione negli elenchi regionali dei medici convenzionati di medicina generale. Tenuto conto, infatti, che la domanda di reiscrizione è stata presentata nel 2012 e che ove accolta (come avrebbe dovuto) ci sarebbe stata la reiscrizione con effetto dal 1° gennaio 2013, l’illegittimo provvedimento di diniego – frappostosi allo svolgimento dell’attività di medico convenzionato di base – secondo il ricorrente avrebbe cagionato un danno emergente e un lucro cessante nel periodo di 46 mesi compreso tra il 1° gennaio 2013 e il 18 novembre 2016 (data in cui egli ha firmato la convenzione con la Regione in ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato).

L’interessato ha corredato il ricorso da allegazioni anche in ordine ai danni concretamente sofferti, tema poi approfondito in una successiva memoria ed attraverso il deposito di documenti.

La Regione Campania si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso.

All’esito dell’udienza pubblica del 13 maggio 2022, il TAR ha accolto il ricorso, con la seguente motivazione relativa al riconoscimento della fattispecie risarcitoria:

<
(…) Nel caso di specie, va osservato che:

- è incontestabile la sussistenza del fatto illecito aquiliano radicatosi nel provvedimento di diniego di re-iscrizione negli elenchi regionali dei medici convenzionati, giusta sentenza del Consiglio di Stato che ne ha accertato l’illegittimità con efficacia di giudicato;

- è parimenti innegabile la sussistenza del danno ingiusto nella sua accezione di danno-evento, posto che il provvedimento reiettivo de quo ha direttamente conculcato l’interesse legittimo pretensivo allo svolgimento dell’attività libero- professionale di medico di base in convenzionamento;

- ugualmente incontestabile è la colpa dell’Amministrazione resistente, avuto riguardo ad un quadro allegatorio complessivo in cui da un latosi staglia l’illegittimità del provvedimento amministrativo definitivamente accertata con sentenza d’appello e, dall’altro lato, manca qualsiasi allegazione ex latere debitoris di un errore scusabile eventualmente derivante da contrasti giurisprudenziali o dall’incertezza del quadro normativo di riferimento o dalla particolare complessità della situazione di fatto, ovvero ancora dal comportamento delle parti del procedimento. >.

Riscontrata poi l’esistenza di concreti danni a titolo di solo lucro cessante, in ordine al quantum risarcibile il TAR ha emesso una condanna risarcitoria “sui criteri” ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a.

Ha proposto appello la Regione Campania avverso tale decisione, contestando in primis che sia ravvisabile nella fattispecie la colpa dell’Amministrazione quale requisito essenziale al riconoscimento della responsabilità, ed in subordine l’ an e il quantum del risarcimento riconosciuto in sentenza, e chiedendo in via cautelare la sospensione degli effetti di quest’ultima.

Si è costituito il sig. T, chiedendo il rigetto del gravame e dell’istanza cautelare.

Ha depositato una memoria, in vista dell’udienza camerale, la Regione Campania.

All’esito dell’udienza camerale del 21 luglio 2022, l’istanza cautelare è stata respinta.

Il sig. T ha poi presentato una memoria ex art. 73 c.p.a., replicando alle avverse tesi.

All’udienza pubblica del 3 novembre 2022 la causa è passata in decisione.

2. Il Collegio ritiene, in via dirimente, fondato il primo motivo d’appello, col quale si censura l’impugnata sentenza laddove quest’ultima ha ritenuto sussistente il requisito, essenziale alla fattispecie risarcitoria per cui è causa, della rimproverabilità dell’Amministrazione, indefettibile perché possa essere ravvisata una responsabilità per lesione dell’interesse legittimo, ai sensi dell’art. 30 del codice del processo amministrativo.

In particolare, l’asserzione del TAR in ordine all’assenza di un quadro normativo incerto non trova riscontro nella fattispecie in esame.

Al riguardo, la complessità della situazione a suo tempo esaminata dalla Regione emerge dalle considerazioni formulate alle pagg. 2 e s. dell’atto d’appello, in ordine alle ragioni del diniego a suo tempo impugnato e annullato con la sentenza del Consiglio di Stato, che ha riformato la sentenza del TAR.

La Regione ha osservato che:

<(…) Con nota prot. n. 388933 del 31 maggio 2013 l'Amministrazione Regionale comunicava al dottore T che la sua istanza non poteva essere accolta in quanto essa avrebbe dovuto essere presentata senza che fossero già in corso trattamenti di quiescenza. Invero, l’Amministrazione Regionale ha interpretato la norma di cui al D.L. n. 324 del 1993 - a mente della quale “ il medico che ai sensi dell’art. 4, comma 7, della legge 412 del 1991 abbia esercitato l’opzione di lavoro dipendente, con la conseguente cancellazione dagli elenchi regionali della medicina convenzionale, ove venga a cessare il rapporto di lavoro dipendente, è a domanda reinserito nei suddetti elenchi ” - nel senso di non consentire al medico, cessato per quiescenza dal rapporto di lavoro dipendente (come il dottore T), di poter tornare a fare il medico di base. Tanto in pedissequa applicazione, peraltro, del D.P.R. n. 270/2000 recante regolamento di attuazione dell’accordo nazionale per la disciplina dei rapporti con la medicina di base il cui art.