Pubblicato il 16/07/2024

N. 06398/2024REG.PROV.COLL.

N. 07774/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7774 del 2022, proposto da
-OMISSIS-rappresentato e difeso dagli avvocati L C e D I, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. L C in Roma, via Giunio Bazzoni 3;

contro

Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n.12;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. -OMISSIS-resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 luglio 2024 il Cons. M S B e udito l’avv. Arlini Domenico Maria in delega dell'avv. L C per la parte appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierno appellante ha partecipato al concorso per il reclutamento di n. 2938 allievi carabinieri in ferma quadriennale, di cui al bando pubblicato in G.U. 4° s.s. n. 57 del 20 luglio 2021, per i posti riservati ai militari.

Con provvedimento del 29.11.2021 è stato ritenuto inidoneo al concorso per “ assunzione di sostanze psicotrope, rilevata con drug test su campione di urina e test di conferma (cod. 5) ”, circostanza che ha comportato l’attribuzione del profilo “PS4”.

2. Il ricorrente ha impugnato il provvedimento di esclusione avanti al T.A.R. Lazio che, all’esito di verificazione, all’uopo disposta - la quale ha confermato la sussistenza della causa di inidoneità, stante la presenza, nel campione analizzato, di lormetazepam, sostanza psicotropa appartenente alle benzodiazepine- ha respinto il ricorso.

3. Avverso la decisione in epigrafe è insorto l’interessato, lamentandone l’erroneità sulla base di una consulenza tecnica di parte prodotta in primo grado, secondo la quale le analisi tossicologiche effettuate dall’Amministrazione sarebbero state inficiate da numerose anomalie nell’iter analitico, quali:

- mancanza di identificazione univoca del campione di urine (< il referto relativo al test di screening eseguito presso l’Ufficio Sanitario della 2^ Sezione Analisi Cliniche e Radiologia del Centro Nazionale di Selezione e Reclutamento del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, fa riferimento agli estremi anagrafici del candidato, mentre nel rapporto analitico NR. CC101_u_B del 12/11/2021, prodotto dall’Istituto di Medicina Legale dell’Università Cattolica del -OMISSIS-si fa riferimento ad un codice (interno) che non risulta mai precedentemente appartenuto al campione in questione >), avvalorata dalla presenza di una scritta a penna sul rapporto analitico degli accertamenti in LC-MS/MS recante il nome e cognome del candidato;

- assenza di una procedura documentata (verbale di trasporto) relativa alle modalità di movimentazione, trasporto e conservazione del campione in grado di garantire l’integrità del campione ed il corretto mantenimento della catena del freddo, come prescritto dalle Linee Guida per le strutture dotate di laboratori per gli accertamenti di sostanze d’abuso con finalità tossicologico-forensi e medico legali del Gruppo Tossicologici Forensi Italiani (Revisione n. 5 del 29/5/2017);

- analoghe anomalie nell’accertamento di secondo livello NR. C>C101_u_B del 12/11/2021 effettuato dall’Istituto di Medicina Legale dell’Università Cattolica del-OMISSIS-;

- mancato rispetto dei criteri minimi di identificazione previsti dalle citate Linee Guida, con la conseguente inattendibilità delle analisi effettuate;

- analoghi vizi procedimentali sono ravvisabili anche nella verificazione disposta dal T.A.R. in primo grado, dato che l’ulteriore esame è stato eseguito sulla terza aliquota di campione resa disponibile e detenuta dall’Amministrazione, affetta dalle medesime anomalie e vizi di conservazione e trasmissione del campione.

4. Con il secondo motivo la parte appellante lamenta che il T.A.R. abbia recepito acriticamente le risultanze della verificazione, con la quale, peraltro, al verificatore è stata richiesta non la verifica specifica ed esclusiva delle sostanze psicotrope in precedenza rilevate (benzodiazepine), ma piuttosto la ricerca esplorativa delle “sostanze riscontrate”, con ciò ampliando a dismisura lo spettro dell’indagine ed affidando al verificatore/consulente l’analisi e la valutazione di tutte le sostanze psicotrope eventualmente presenti nel campione. In tal modo il giudice di primo grado si è avvalso

di un ausilio tecnico non di mero accertamento, ma di nuova e autonoma valutazione del candidato con riferimento al contestato profilo, senza considerare in alcun modo vizi e censure evidenziate rispetto ai precedenti accertamenti, replicati nella verificazione.

5. Con il terzo motivo si lamenta che la sentenza impugnata avrebbe omesso qualsivoglia analisi in merito agli elementi di prova prodotti dal ricorrente in primo grado atti a evidenziare le criticità ed incongruenze delle risultanze degli accertamenti condotti dalla P.A.;
precisa il ricorrente che in data 9/12/2021 si era sottoposto ad ulteriore test presso il Dipartimento di Scienze Anatomiche, Istologiche, Medico Legali e dell’Apparato locomotore – Sezione Medicina Legale – dell’Università -OMISSIS- nonché il 17/12/2021 ad accertamento chimico tossicologico su materiale pilifero, metodologia idonea a rilevare con precisione la presenza di sostanze stupefacenti e/o psicotrope utilizzate fino a 90 giorni prima del test, che aveva dato esito negativo.

6. L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio al fine di resistere all’appello.

7. All'udienza pubblica del giorno 9 luglio 2024, dato avviso alle parti, ai sensi dell’art.73 c.3 c.p.a., della sussistenza di profili di inammissibilità del ricorso, all’esito della discussione orale la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. Il Collegio rileva che primo e terzo motivo di appello risultano inammissibili.

8.1. Come noto, il divieto di domande o eccezioni nuove in appello ex art. 104, comma 1, c.p.a. è preordinato ad evitare che nel giudizio di appello possa realizzarsi l'ampliamento del thema decidendum cristallizzatosi nel precedente grado del giudizio, perché tale evenienza finirebbe per frustrare il principio del doppio grado del giudizio, costituirebbe un vulnus del diritto di difesa della parte che subisse tale ampliamento e determinerebbe altresì una minore celerità dei processi, in quanto si dovrebbero affrontare nel giudizio successivo questioni "nuove" che non sono state sottoposte al contraddittorio delle parti e allo scrutinio del Giudice nel precedente grado del processo (giurisprudenza assolutamente pacifica;
da ultimo, Consiglio di Stato sez. IV, 01/03/2024, n.2015).

8.2. Nel caso in questione, con il ricorso introduttivo il ricorrente si è limitato, in maniera estremamente generica, a dedurre - facendo rinvio a fini probatori ad “ idonea certificazione sanitaria ” da depositarsi - che la positività alla sostanza psicotropa non sarebbe emersa dalle matrici cheratiniche del ricorrente e ha dedotto erroneità degli accertamenti sanitari in sede di visita concorsuale, sia per quanto concerne la metodologia di indagine, sia con riferimento ai valori soglia utilizzati, nonché con riferimento alla violazione delle rigorose procedure in materia di “catena di custodia”, imposte per garantire la piena riferibilità del campione biologico al ricorrente medesimo.

Come si vede, nessun riferimento ai puntuali rilievi poi svolti in appello e sintetizzati sopra sub “3” e “5”, con i quali l’interessato ha sollevato precise censure circa l’operato dell’Amministrazione, non potendosi all’evidenza ritenere che il criptico rinvio contenuto nel ricorso introduttivo ad “ idonea certificazione sanitaria ” da depositarsi circa analisi sulle matrici cheratiniche potesse sostanziare una censura circoscritta e comprensibile.

8.3. Al riguardo, a differenza del ricorso in primo grado - inidoneo a rendere comprensibile la critica mossa all’azione dell’Amministrazione, sia in punto di conformità alle fonti normative (esplicitate solo in appello: Linee guida per le strutture dotate di laboratori per gli accertamenti di sostanze d’abuso con finalità tossicologico-forensi e medico legali del Gruppo Tossicologici Forensi Italiani anno 2017) applicabili (a dire dell’appellante) alla fattispecie ed asseritamente violate, sia in punto di appropriatezza, ragionevolezza, logicità e coerenza dell'iter procedimentale seguito-, solo in appello l’interessato ha dettagliatamente descritto quali sarebbero i vizi inficianti i singoli passaggi procedimentali. Così come solo in appello ha esplicitato la censura riferita all’accertamento chimico tossicologico su materiale pilifero, indicando con precisione luogo e data dello stesso.

Tali argomenti non costituiscono uno sviluppo in senso critico (rispetto la sentenza) di profili sollevati in primo grado, ma censure del tutto nuove rispetto un ricorso introduttivo del tutto generico e inammissibilmente motivato per relationem con riferimento a certificazioni e consulenze di parte.

8.4. Al riguardo, l'onere della indicazione specifica dei motivi di ricorso, imposto a pena di inammissibilità, non può essere assolto " per relationem " con il generico rinvio ad atti depositati in giudizio, senza la esplicazione del loro contenuto, essendovi il preciso onere di indicare, in modo puntuale, gli atti processuali ed i documenti sui quali il ricorso si fonda, nonché le circostanze di fatto rilevanti e dovendo il ricorso medesimo contenere, in sé, tutti gli elementi che diano al giudice la possibilità di provvedere al diretto controllo della legittimità degli atti impugnati.

Tale modalità di esposizione dei motivi di ricorso, mediante rinvio a documenti processuali allo scopo di integrazione delle ragioni di critica ai provvedimenti impugnati, viola il principio di specificità dei motivi imposto dall'art. 40, comma 1, lett. d) c.p.a., con conseguente inammissibilità del ricorso, non esclusa dal fatto che il ricorrente abbia rinviato a precisi documenti prodotti in giudizio, non potendosi trasferire sul giudice l’onere di ricostruire le tesi di parte, supplendo al mancato assolvimento dell'onere di specificazione dei motivi.

8.5. Come chiarito da questo giudice d’appello (sez. IV, 20/3/2024 n.2725), gli oneri di specificità e chiarezza incombenti sulla parte ricorrente (e sul suo difensore, che tecnicamente la assiste in giudizio) trovano il loro fondamento:

- nell'art. 24 Cost., posto che solo una esposizione chiara dei motivi di ricorso o, comunque, delle ragioni che sorreggono la domanda consente l'esplicazione del diritto di difesa delle altre parti evocate in giudizio;

- nella loro strumentalità alla attuazione del principio di ragionevole durata del processo, ex art. 111, comma secondo, Cost.;

- nella necessità della difesa "tecnica", il che contribuisce a rendere evidente la natura della professione legale quale "professione protetta", ai sensi dell'art. 33, quinto comma, Cost. e degli artt. 2229 e seguenti del codice civile (cfr. Corte cost., 17 marzo 2010 n. 106);

- nella necessità di consentire alla controparte e al giudice di individuare chiaramente le censure proposte e conseguentemente consentire alla parte privata di approntare le relative difese nonché al giudice di delimitare correttamente l'oggetto del giudizio.

Questi principi sono stati ribaditi, di recente, anche dalla Corte europea dei diritti dell'uomo (sez. I, 28 ottobre 2021, Succi c. Italia), la quale ha avuto modo di chiarire la legittimità della sanzione dell'inammissibilità (del ricorso per Cassazione), a fronte della violazione dei doveri di specificità e sinteticità (nel caso esaminato, si trattava della violazione del c.d. principio di autosufficienza nella predisposizione del ricorso per cassazione).

8.6. Ragion per cui lo stesso ricorso introduttivo era inammissibile, ed è inammissibile l’appello che ha ampliato ed introdotto profili e censure nuovi.

9. Quanto al secondo motivo, occorre premettere che, come chiarito da questa Sezione (sent. 7 marzo 2024, n. 2223), la verificazione, analogamente alla consulenza tecnica d’ufficio, è un mezzo istruttorio sottratto alla disponibilità delle parti ed affidato al prudente apprezzamento del giudice, rientrando nel suo potere discrezionale la decisione di disporre o meno la nomina dell’ausiliario.

9.1. Si evidenzia, in proposito, che, per pacifica giurisprudenza (cfr., ad esempio, Consiglio di Stato sez. IV, 24/04/2023, n.4138):

- il giudice amministrativo ha ampia discrezionalità nella scelta dei mezzi istruttori attivabili ex officio , in particolare quanto a verificazione e Ctu, che non sono ex lege graduati (cfr. art. 66 e 67 c.p.a.) e che presentano profili processuali comuni (cfr. art. 65, comma 2, ultimo periodo, c.p.a.);

- la verificazione è strumento istruttorio pienamente adeguato all'acquisizione di fatti, anche complessi.

Nel caso specifico, il quesito rivolto nella specie al verificatore configurava l’accertamento di fatti oggettivi (analisi tossicologiche su un campione di urine), non implicante discrezionali valutazioni soggettive dell'ausiliario.

Di per sé, quindi, la contestazione circa la scelta del mezzo istruttorio appare inammissibile e comunque infondata, così come la critica circa il contenuto del quesito.

9.2. Al riguardo, la formulazione dei quesiti cui l'organo incaricato della verificazione deve attenersi nell'esecuzione dell'incombente istruttorio ad esso demandato costituisce una tipica prerogativa del giudicante, ai sensi dell'art. 66 c.p.a. Essa costituisce espressione della discrezionalità che compete al giudice, nella fase istruttoria della controversia, ai fini della individuazione delle modalità più opportune per la ricostruzione della realtà fattuale rilevante per la sua definizione, tenuto conto delle allegazioni delle parti (Consiglio di Stato sez. III, 07/06/2021, n.4327).

9.3. La censura, peraltro, risulta pretestuosa: l’appellante si duole del fatto che il giudice di primo grado abbia esteso l’indagine alla generica (asseritamente esplorativa) ricerca di “sostanze riscontrate” anziché limitare la verifica alle sostanze psicotrope in precedenza rilevate (benzodiazepine). Ma resta il fatto che poi il verificatore ha riscontrato nel campione proprio la presenza di una sostanza psicotropa appartenente alla classe delle benzodiazepine, sicché non si capisce il senso della censura. Quand’anche il giudice avesse limitato il mandato alla ricerca di benzodiazepine, il Verificatore avrebbe riscontrato proprio la sostanza effettivamente rinvenuta, appartenente a detta classe, per cui anche sotto tale profilo la censura si appalesa infondata.

9.4. Quanto agli altri profili: la sentenza appellata non si è affatto adagiata "acriticamente" sulla relazione di verificazione, ma ne ha motivatamente condiviso le conclusioni.

9.5. Le eccezioni avverso l’attendibilità del campione, mediante richiamo ai vizi sollevati (solo in appello) avverso la metodologia di acquisizione e conservazione del campione, vizi, come detto, inammissibilmente introdotti solo in appello, risultano quindi parimenti inammissibili.

10. Conclusivamente, l’appello dev’essere dichiarato in parte inammissibile e per il resto (con riferimento al secondo motivo) dev’essere rigettato in quanto infondato.

11. Tuttavia, la natura della posizione tutelata induce a disporre la compensazione delle spese di questa fase del giudizio.