Pubblicato il 26/02/2024

N. 01884/2024REG.PROV.COLL.

N. 09752/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9752 del 2023, proposto da
Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati P C, G L, A M e M L B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio G L in Roma, via Polibio n. 15;

contro

Ag Trasporti s.r.l., Autotrasporti Jt s.r.l., Bea Trans Enterprises Group società cooperativa, Servizi Gsl s.r.l., Gruppo Trasporti Servizi s.r.l., Transport Line società cooperativa, Vtl s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Federico Dinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Sistema Trasporti Confederazione di imprese ed Eredi Caldana Domenico s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Guzzetta e Jacopo Vavalli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Giovanni Guzzetta in Roma, via di Porta Pinciana n. 6;

nei confronti

Assotir - Associazione italiana imprese di autotrasporto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Dinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n. 2770/2023, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ag Trasporti s.r.l., di Autotrasporti Jt s.r.l., di Bea Trans Enterprises Group società cooperativa, di Servizi Gsl s.r.l., di Gruppo Trasporti Servizi s.r.l., di Transport Line società cooperativa e di Vtl s.r.l. e di Sistema Trasporti Confederazione di imprese e di Eredi Caldana Domenico s.r.l. e di Assotir - Associazione italiana imprese di autotrasporto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 febbraio 2024 il Cons. S R M e uditi per le parti gli avvocati Mandarano, Dinelli e Guzzetta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda gli atti adottati dal Comune di Milano per regolamentare la circolazione di veicoli ingombranti di categoria M2, M3, N2 e N3 nella zona a traffico limitato.

2. Ag Trasporti S.r.l., Autotrasporti Jt s.r.l., Bea Trans Enterprises Group società cooperativa, Servizi Gsl s.r.l., Gruppo Trasporti Servizi s.r.l., Transport Line società cooperativa, Vtl s.r.l. (di seguito: “Ag Trasporti”, anche al fine di indicare gli altri ricorrenti, qui appellati) hanno impugnato:

- la deliberazione di giunta comunale n. 971 dell'11 luglio 2023, recante in oggetto: “ Integrazione e modifica alla disciplina viabilistica della Zona a Traffico Limitato denominata “Area B” istituita con Deliberazione di Giunta Comunale n. 1366/2018 e s.m.i.. Divieto di accesso e circolazione dinamica dei veicoli, o complessi di veicoli, categorie M2, M3, N2 ed N3 non dotati di sistemi avanzati capaci di rilevare la presenza di pedoni e ciclisti situati in prossimità della parte anteriore del veicolo o sul lato del marciapiede e di emettere un segnale di allerta, nonché privi di adesivo di segnalazione della presenza dell'angolo cieco, al fine di evitare la collisione ”;

- l’ordinanza sindacale 17 luglio 2023 n. 1014, recante in oggetto “ Divieto di accesso e circolazione dinamica nella Zona a Traffico Limitato Area B. Integrazione e modifica alla disciplina di Area B, a seguito della Deliberazione di Giunta Comunale n. 971 del giorno 11 luglio 2023 ”.

3. Assotir, Associazione italiana imprese di autotrasporto, è intervenuta ad adiuvandum .

4. Sistema Trasporti Confederazione di imprese ed Eredi Caldana Domenico s.r.l. (di seguito: “ Sistema Trasporti ”, anche al fine di indicare l’altro ricorrente, qui appellato) hanno gravato, oltre ai suddetti due provvedimenti:

- la deliberazione della giunta comunale 21 settembre 2023 n. 1260, avente ad oggetto: “ Integrazione e modifica della disciplina viabilistica della Zona a Traffico Limitato ''Area B''. Misure accompagnatorie in relazione al divieto di accesso e circolazione dinamica dei veicoli adibiti al trasporto persone (M1) alimentati a gasolio classe Euro 5. Approvazione in via definitiva di misure relative al divieto di accesso dei veicoli adibiti al trasporto persone (M1) alimentati a gasolio classe Euro 5 diretti ai parcheggi di interscambio. Divieto di accesso e circolazione dinamica dei veicoli, o complessi di veicoli, categorie M2 ed N2 privi di adesivo di segnalazione della presenza dell'angolo cieco. Integrazione e modifica della disciplina viabilistica della Zona a Traffico Limitato Cerchia dei Bastioni ''Area C''. Misure accompagnatorie in relazione al divieto di accesso e circolazione dinamica dei veicoli adibiti al trasporto persone alimentati a gasolio classe Euro 5. Misure accompagnatorie in relazione al divieto di accesso e circolazione dinamica dei veicoli adibiti al trasporto cose e agli autobus non adibiti al trasporto pubblico locale ”, nella parte in cui integra e modifica la delibera n. 971 dell'11 luglio 2023 con riferimento alla circolazione dei veicoli M2, N2.;

- la determina dirigenziale n. 6844 dell'8 agosto 2023 recante “ Approvazione delle linee guida per i sistemi avanzati di rilevamento dei pedoni e ciclisti e per l'adesivo di segnalazione della presenza dell'angolo cieco di cui alla delibera di Giunta Comunale n. 971 dell'11 luglio 2023 ”;

- l’ordinanza sindacale 28 settembre 2023 n. 1371, recante: “ Divieto di accesso e circolazione dinamica nella zona a traffico Limitato Area B. Integrazione e modifica alla disciplina di Area B, a seguito della Deliberazione di Giunta Comunale n. 1260 del giorno 21.09.2023 ”.

5. Il T Lombardia – Milano, con sentenza 23 novembre 2023 n. 2770, ha riunito i ricorsi e li ha accolti annullando gli atti impugnati.

6. Il Comune di Milano ha appellato la sentenza con ricorso n. 9752 del 2023.

7. Nel corso del giudizio si sono costituiti il Comune di Milano e Assotir –Associazione italiana imprese di trasporto.

8. All’udienza del 15 febbraio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

9. Il Collegio principia scrutinando i profili pregiudiziali del ricorso in appello.

10. Sono infondate le eccezioni di inammissibilità dedotte dall’appellata Ag Trasporti.

10.1. Innanzitutto è infondato il rilievo di inammissibilità per acquiescenza, fondata sul fatto che l’appellante “ non ha svolto alcuna contestazione avverso il capo della sentenza che ha dichiarato l’incompetenza del Comune di Milano ad adottare gli atti impugnati, a favore dello Stato ”.

Al riguardo si rileva che il T, dopo aver premesso alcune considerazioni di ordine generale in relazione alla competenza legislativa dello stato in materia di circolazione stradale, e alle competenze legislative regionali, così delineando l’inquadramento costituzionale del d. lgs. n. 285 del 1992, ha poi fatto riferimento a detto ultimo decreto per motivare la propria decisione.

La valutazione di insussistenza di “ una previsione statale che consentisse loro [il riferimento è ai comuni] l’esercizio di una potestà amministrativa di tale natura ” (così il T al punto 3.1), alla base dell’annullamento degli atti impugnati, si fonda sul portato dell’art. 7 comma 1 lett. b) del d. lgs. n. 285 del 1992, rispetto al quale il precedente richiamo alla disposizione di cui all’art. 72 comma 6 del medesimo decreto non spiega un rilievo centrale, atteso che è lo stesso giudice di primo grado a specificare che il giudizio (di insussistenza di una previsione che fondi il potere comunale) è reso “ anche in assenza di essa ”, cioè della norma contenuta nell’art. 72 comma 6 del d. lgs. n. 285 del 1992.

In tale prospettiva il Comune appellante ha sostenuto che il potere di adottare il divieto di circolazione di cui agli atti impugnati (circoscritto nei termini ivi previsti), si fonda su altra disposizione (il comma 9 dell’art. 7), non richiamata dal T (che invece fa riferimento al comma 1 lett. b) dello stesso articolo), così censurando il principale argomento illustrato dal T a sostegno della decisione assunta e deducendo, con specifico riferimento alla competenza, che “ Il riferimento ai dispositivi di controllo dell’angolo cieco è inteso unicamente a “premiare” gli automezzi che ne sono dotati, esimendoli dal divieto suddetto ”.

Non si rileva pertanto la prospettata inammissibilità del ricorso in appello, avendo il Comune censurato l’intera motivazione della sentenza, basata appunto sull’assenza di una disposizione di legge che attribuisca al Comune il potere di adottare gli atti impugnati.

10.2. Neppure è fondata l’eccezione di genericità del ricorso in appello, teso a censurare la sentenza gravata prendendo in considerazione la disposizione, l’art. 7 comma 1 lett. b) del d. lgs. n. 285 del 1992, sulla quale il T ha basato la declaratoria di incompetenza del Comune, con la conseguenza che la doglianza mossa con il ricorso in appello, finalizzata a dimostrare l’inconferenza del richiamo all’art. 7 comma 1 lett. b) del d. lgs. n. 285 del 1992, considerata la più appropriata (in tesi) fonte normativa di cui al comma 9 dello stesso articolo, costituisce uno specifico rilievo alla pronuncia gravata.

11. Superati i profili pregiudiziali, può essere scrutinato nel merito il ricorso in appello.

12. Con unico motivo il Comune appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il T ha accolto il primo mezzo contenuto nei due ricorsi presentati in primo grado da Ag Trasporti (ricorso n. 1923 del 2023) e da Sistemi Trasporti (ricorso n. 1980 del 2023).

12.1. Il motivo è fondato.

12.2. Si premette che oggetto della censura in esame è la statuizione del T in merito all’incompetenza del Comune (“ gli atti impugnati vanno annullati in ragione della incompetenza del Comune ad adottarli ”), con riferimento alla sussistenza, o meno, di una disposizione di legge che intesti allo stesso il potere di adottare i provvedimenti gravati nel rispetto del principio di legalità applicato alla competenza, specularmente alla riserva di legge relativa di cui all’art. 97 comma 2 Cost.

In particolare il T ha dato conto di avere accolto “la censura, espressamente svolta nel ricorso r.g. n. 1980 del 2023” e che “si rinviene anche a pag. 6, capoverso, del ricorso r.g. n. 1923 del 2023”, con le quali “ entrambe le parti ricorrenti lamentano l’incompetenza del Comune ad adottare gli atti oggetto di censura ”.

Il giudice di primo grado ha quindi accertato, come anticipato, “ l’incompetenza del Comune ad adottare gli atti oggetto di censura ”. Ciò in quanto non è dato “ rinvenire una previsione statale che consentisse loro l’esercizio di una potestà amministrativa di tale natura ”, dal momento che “ Tale previsione non sussiste, poiché l’art. 7, comma 1, lett. b) del d. lgs. n. 285 del 1995, sul quale si è basata l’azione del Comune di Milano, permette all’ente locale di istituire aree a traffico limitato nei centri abitati (aree B e C di Milano nel caso di specie) ” per “ esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale ”, e non di adottare gli atti impugnati.

Pertanto, l’appello proposto dal Comune si concentra sui profili di asserita competenza e le difese spiegate da entrambe le parti appellate, essendo volte ad argomentare in merito all’infondatezza dell’appello comunale (punto 4 della memoria di Ag Trasporti “ infondatezza del motivo di appello proposto dal Comune di Milano ” e punto I della memoria di Sistema Trasporti “ sull’infondatezza del motivo di appello ”), riguardano gli speculari aspetti di asserita incompetenza: atteso che la decisione di annullare gli atti impugnati da parte del T si basa sull’incompetenza del Comune (“ gli atti impugnati vanno annullati in ragione della incompetenza del Comune ad adottarli ”), con dette memorie le parti appellate si concentrano a dedurre elementi a sostegno della mancanza di un potere comunale siffatto, così portando argomenti che destituiscano di fondamento la tesi del Comune, finalizzata a sostenere la sussistenza di un potere comunale in tal senso.

Lo scrutinio del presente motivo, pertanto, ha ad oggetto la sussistenza o meno della competenza del Come ad adottare gli atti impugnati.

Ogni altro profilo, seppur dedotto in primo grado, non rientra nel thema decidendum all’esame di questo Giudice, fatti salvi i motivi riproposti (contenuti nelle memorie depositate l’8 gennaio 2024 dalle parti appellate, al punto 5 della difesa di Ag trasporti e al punto II della difesa di Sistema Trasporti), su cui infra .

12.3. Delineato l’oggetto del ricorso in appello, lo scrutinio di sussistenza del potere comunale di adottare i provvedimenti impugnati presuppone di analizzarne il contenuto.

Innanzitutto con delibera 11 luglio 2023 n. 971 e ordinanza sindacale 17 luglio 2023 n. 1014 il Comune ha stabilito il divieto di “ accesso e circolazione dinamica nella ZTL “Area B” dalle ore 07.30 alle ore 19.30, nei giorni feriali, dal lunedì al venerdì ” per determinati veicoli, “ per i veicoli, o complessi di veicoli, categoria M3 ed N3 ” e “ per i veicoli, o complessi di veicoli, categoria M2 ed N2 ”.

In secondo luogo con i medesimi atti l’Ente ha previsto delle deroghe per:

- “ i veicoli dotati di sistemi avanzati capaci di rilevare la presenza di pedoni e ciclisti in prossimità della parte anteriore del veicolo o sul lato del marciapiede e di emettere un segnale di allerta, nonché, muniti di apposito adesivo di segnalazione della presenza dell’angolo cieco, al fine di evitare la collisione ”;

- “ con riferimento alla lettera A. del punto 1., i veicoli i cui proprietari risultino in possesso di un contratto di acquisto relativo a sistemi avanzati capaci di rilevare la presenza di pedoni e ciclisti in prossimità della parte anteriore del veicolo o sul lato del marciapiede e di emettere un segnale di allerta, fino all’installazione del dispositivo e comunque non oltre il 31 dicembre 2024, muniti di apposito adesivo di segnalazione della presenza dell’angolo cieco, al fine di evitare la collisione ”.

Con riferimento al divieto introdotto per le categoria M2 e N2 è prevista un’ulteriore deroga per “ i veicoli i cui proprietari risultino in possesso di un contratto di acquisto relativo a sistemi avanzati capaci di rilevare la presenza di pedoni e ciclisti in prossimità della parte anteriore del veicolo o sul lato del marciapiede e di emettere un segnale di allerta, fino all’installazione del dispositivo e comunque non oltre il 31 dicembre 2025, muniti di apposito adesivo di segnalazione della presenza dell’angolo cieco, al fine di evitare la collisione ”.

La disciplina suddetta è stata completata con successiva deliberazione di giunta comunale 21 settembre 2023 n. 1260 e con ordinanza sindacale 28 settembre 2023 n. 1371, intervenute anche sulla tempistica di introduzione delle suddette disposizioni, e con determina dirigenziale 8 agosto 2023 n. 6844, recante “ Approvazione delle linee guida per i sistemi avanzati di rilevamento dei pedoni e ciclisti e per l'adesivo di segnalazione della presenza dell'angolo cieco di cui alla delibera di Giunta Comunale n. 971 dell'11 luglio 2023 ”.

Con i suddetti provvedimenti, pertanto, il Comune di Milano ha limitato la circolazione in una zona della città imponendo un divieto di circolazione circoscritto ad alcuni veicoli e ad alcuni giorni della settimana e orari e prevedendo al contempo alcune deroghe a detto divieto.

Così facendo il Comune di Milano ha esercitato il potere conferito ai comuni dall’art. 7 comma 9 del d. lgs. n. 285 del 1992, espressamente richiamato nella deliberazione n. 971 del 2023, e non, contrariamente a quanto affermato dal T, il potere che trova fonte nell’art. 7 comma 1 del d. lgs. n. 285 del 1992.

Mentre infatti con la lett. b) del comma 1 dell’art. 7 del d. lgs. n. 285 del 1992 si permette all’ente locale di istituire aree a traffico limitato nei centri abitati per “ esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale ” (conformemente alle direttive impartite dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e sentiti il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e il Ministro per i beni culturali e ambientali), ai sensi dell’art. 7 comma 9 del d. lgs. n. 285 del 1992 “ i comuni, con deliberazione della Giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio ”.

Il divieto imposto dal Comune con i provvedimenti gravati, riguardanti l’accesso e la circolazione in una zona della città, in determinati orari e giorni della settimana e per determinati veicoli costituisce una modalità di istituzione di una zona a traffico limitato ai sensi dell’art. 7 comma 9 del d. lgs. n. 285 del 1992.

Esso è infatti introdotto al fine di “ fare tutto il possibile per ridurre considerevolmente l’incidentalità ”, atteso che si “ si registrano sinistri, anche mortali, che vedono coinvolti utenti deboli della strada e mezzi ingombranti, anche articolati, riconducibili all’assenza di sistemi avanzati in grado di rilevare la presenza di pedoni e ciclisti situati in prossimità immediata del veicolo stesso ”.

Il tema della sicurezza della circolazione e conseguentemente dell’incolumità personale è quindi centrale nel giustificare l’adozione dei provvedimenti gravati. Sicché il Comune ha esercitato il potere allo stesso conferito dal comma 9 dell’art. 7 del d. lgs. n. 285 del 1992 e non il potere di limitare la circolazione per motivi di inquinamento e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale conferito con il comma 1 lett. b) dell’art. 7 del d. lgs. n. 285 del 1992.

Né, contrariamente a quanto affermato da Ag Trasporti, può ritenersi che il contenuto dei provvedimenti gravati e i conseguenti effetti sul traffico ostino all’applicazione del richiamato comma 9.

Innanzitutto con detta previsione è consentito al Comune, contrariamente a quanto dedotto da Ag Trasporti, non solo di delimitare le zone a traffico limitato ma anche di conformare il contenuto di detta limitazione, che altrimenti dovrebbe sussistere una disciplina (uniforme) delle zone a traffico limitato, laddove invece proprio la normativa richiamata intesta agli enti di maggior prossimità al cittadino di conformarle in base alle esigenze locali, al fine di perseguire una pluralità di interessi (sicurezza della circolazione, salute, ordine pubblico, patrimonio ambientale e culturale e territorio), la cui tutela richiede di per sé una diversa modulazione della limitazione stradale.

Non si rinvengono quindi i presupposti per affermare che il potere comunale sia ridotto alla sola delimitazione delle zone a traffico limitato, il cui ordinamento sarebbe altrove stabilito, dovendosi invece riconoscere agli enti locali il potere di conformarle.

Detto potere è un potere avente un contenuto discrezionale, potendo essere attuato attraverso plurime e diverse prescrizioni, dettate non solo da necessità tecniche o comunque dall’esercizio di una discrezionalità tecnica, ma anche da scelte amministrative: i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati sono espressione di “ scelte latamente discrezionali, che coprono un arco esteso di soluzioni possibili, incidenti su valori costituzionali spesso contrapposti, che vanno contemperati secondo criteri di ragionevolezza la cui scelta è rimessa all’autorità competente ” (Cons. St., sez. V, 9 gennaio 2024 n. 282).

L’esercizio di detta discrezionalità è informato, per quanto di interesse in questa sede, ai seguenti canoni

E’ legittima la diversità del regime circolatorio in base al tipo, alla funzione e alla provenienza dei mezzi di trasporto, sicché la tipologia dei limiti (divieti, diversità temporali o di utilizzazioni, subordinazione a certe condizioni) viene articolata dalla pubblica autorità tenendo conto di vari elementi (diversità dei mezzi impiegati, impatto ambientale, situazione topografica o dei servizi pubblici, conseguenze pregiudizievoli). La stessa giurisprudenza, in ordine all’art. 7 comma 9 del d. lgs. n. 285 del 1992, ha riconosciuto che “ tale previsione attribuisce espressamente alla giunta comunale un potere generale di regolazione delle limitazioni del traffico veicolare urbano e d’individuazione di specifiche aree da pedonalizzare, in considerazione del generale impatto sul territorio, corrispondendo ad un obiettivo programmatorio generale del traffico veicolare. La giunta comunale può, dunque, imporre specifici divieti, integrali e non, di circolazione e sosta, contestualmente a una considerazione di sistema delle esigenze di regolamentazione del traffico e della distribuzione di ragione urbanistica delle funzioni (residenziale, commerciale, ecc.) e di salvaguardia dei centri storici o comunque delle zone da opportunamente pedonalizzare o semipedonalizzare ” (Cons. St., sez. II, 27 ottobre 2021 n. 7185 e sez. V, 21 ottobre 2019 n. 7129).

Nel caso di specie il Comune con i provvedimenti impugnati ha declinato le concrete modalità di limitazione del traffico dal punto di vista spaziale, temporale, dei destinatari e delle caratteristiche che connotano questi ultimi (nei termini su cui infra ).

Così facendo la regolamentazione effettuata dal Comune di Milano con i provvedimenti impugnati ha determinato la creazione di una zona a traffico limitato, non introducendo invece un divieto “totale” di circolazione (così Ag Trasporti), che comunque avrebbe potuto introdurre. La giurisprudenza ha infatti affermato che “ non sono utilmente proponibili, contro atti amministrativi attuativi della norma, doglianze di violazione degli artt. 16 e 41 Cost. quando non sia vietato l’accesso e la circolazione all’intero territorio, ma solo a delimitate, seppur vaste, zone dell’abitato urbano particolarmente esposte alle conseguenze dannose del traffico ” (Cons. St., sez. V, 9 gennaio 2024 n. 282).

Non solo, invece, l’area interessata dall’intervento non copre l’intero territorio comunale, né l’intero centro abitato, così interessando una zona, seppur ampia, della città ma essa riguarda determinate categorie di veicoli.

La circostanza che il Comune di Milano abbia circoscritto l’ambito temporale di applicazione del divieto (istituto dal lunedì al venerdì, in una determinata fascia oraria) costituisce un’ulteriore declinazione del potere di limitare, e non di escludere, l’accesso alla zona di riferimento.

Pertanto, declinando in tal modo il divieto (e prevedendo delle deroghe, su cui infra ) con i provvedimenti gravati è stata regolamentata la zona a traffico limitato denominata “Area B”, istituita con deliberazione n. 1366 del 2018, che già richiama l’art. 7 comma 9 del d. lgs. n. 285 del 1992, e le cui limitazioni sono fatte salve nella delibera n. 971 del 2023 (“ ferme le limitazioni previste dall’Allegato n. 3 della deliberazione di Giunta Comunale n. 1366/2018 ”), mentre con deliberazione di giunta comunale n. 1617 del 2018 la disciplina dell’”Area C” è stata “ resa coerente con la disciplina viabilistica della Zona a Traffico Limitato (ZTL) denominata “Area B ”.

L’Amministrazione ha quindi adottato i provvedimenti gravati nell’esercizio del potere di cui all’art. 7 comma 9 del d. lgs. n. 285 del 1992, che si iscrive nei più ampi poteri conferiti ai comuni in quanto enti locali di maggiore prossimità al cittadino.

In merito alle funzioni dei comuni in generale, rileva innanzitutto la previsione di cui all’art. 118 Cost. che conferisce in termini generali le funzioni amministrative ai Comuni, nel rispetto del principio di sussidiarietà: il livello di governo comunale rispetta detto criterio di allocazione delle funzioni con riferimento alle attività che hanno impatto nell’ambito del territorio di riferimento, nei termini di seguito esposti, che devono quindi essere letti alla luce del suddetto principio.

In tale contesto con l’art. 1 della legge n. 59 del 1997 il governo è stato delegato a emanare i decreti legislativi volti a conferire alle regioni e agli enti locali funzioni e compiti amministrativi nel rispetto dei princìpi e dei criteri direttivi contenuti nella presente legge (comma 1).

Con il successivo comma 2 dello stesso articolo sono conferite alle regioni e agli enti locali “ tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori ”.

Ai sensi del d. lgs. n. 112 del 1998, adottato in attuazione della delega, “ la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative è attribuita ai comuni, alle province e alle comunità montane ” (art. 3 comma 2).

Ai sensi dell’art. 99 del d. lgs. n. 112 del 1998 sono conferite alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni amministrative relative alla viabilità non devolute ad altri livelli di governo e tra queste, in particolare, “ le funzioni di programmazione, progettazione, esecuzione, manutenzione e gestione delle strade non rientranti nella rete autostradale e stradale nazionale, compresa la nuova costruzione o il miglioramento di quelle esistenti, nonché la vigilanza sulle strade conferite ”.

Con specifico riferimento alla disciplina della circolazione stradale lo Stato, nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva di cui, fra l’altro, all’art. 117 comma 2 lett. h) Cost. (ordine pubblico e sicurezza, così Corte cost. 13 aprile 2023 n. 69), oltre che all’art. 117 comma 2 lett. l) Cost. (ordinamento civile) e all’117 comma 2 lett. s) Cost. (tutela dell’ambiente e dell’ecosistema), ha disciplinato le competenze con il d. lgs. n. 285 del 1992, allocando le relative funzioni amministrative al più idoneo livello di governo, secondo i criteri di cui all’art. 118 Cost.

In particolare la regolamentazione della viabilità nell’ambito del centro abitato, così come delimitato ai sensi dell’art. 4 del d. lgs. n. 285 del 1992, è devoluta ai comuni (art. 7), che la esercitano occupandosi della sosta e della circolazione dei veicoli, potendo perseguire diverse finalità (prevenire gli inquinamenti e tutelare il patrimonio artistico, ambientale e naturale, assicurare la sicurezza pubblica e la sicurezza della circolazione, o esigenze di carattere militare, di sicurezza stradale, della salute, dell'ordine pubblico, e del territorio).

Il potere intestato ai comuni dall’art. 7 comma 9 del d. lgs. n. 285 del 1992, cioè di creare zone a traffico limitato, si iscrive nell’ambito delle potestà in ordine alle prerogative di viabilità, sicurezza e incolumità pubblica di cui il Comune può fare uso in quanto si riverberino sul territorio di riferimento.

Del resto la sicurezza urbana “ può venire esercitata a livello decentrato, se tale da potere essere collegata, nel rispetto della legge dello Stato, a funzioni di interesse regionale o locale ” (Corte cost. 13 aprile 2023 n. 69).

Laddove quindi emergano, nell’ambito del territorio comunale, esigenze di regolazione del traffico veicolare e di contenimento delle ricadute negative sulla sicurezza e incolumità pubblica, il Comune è dotato del potere di soddisfarle nei termini sopra esposti.

Come già visto, nel caso di specie i provvedimenti impugnati sono concretamente giustificati in relazione all’incremento nel territorio comunale degli incidenti tra mezzi “pesanti” e pedoni o ciclisti di cui dà conto l’istruttoria (sull’istruttoria compiuta si veda infra ).

La giurisprudenza ha affermato al riguardo che “ la gravosità delle limitazioni si giustifica anche alla luce del valore primario e assoluto che la Costituzione riconosce all’ambiente, al paesaggio, alla salute ” (Cons. St., sez. V, 9 gennaio 2024 n. 282).

A fronte di ciò la concreta conformazione effettuata dal Comune di Milano della zona a traffico limitato attraverso l’imposizione di un divieto limitato nel tempo, nello spazio e nel contenuto (quanto ai veicoli coinvolti e alle deroghe previste) è il risultato del contemperamento delle esigenze di sicurezza con le libertà e le prerogative costituzionali coinvolte che non ha visto il sacrificio totale di queste ultime, che continuano a poter essere esercitate, nell’area prescelta, in determinati limiti e condizioni.

Che la conformazione della circolazione stradale risponda a una pluralità di interessi pubblici cui sono correlate diverse e fondamentali libertà personali è riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale: “ l’uso delle strade, specie con mezzi di trasporto, può essere regolato sulla base di esigenze che, sebbene trascendano il campo della sicurezza e della sanità, attengono al buon regime della cosa pubblica, alla sua conservazione, alla disciplina che gli utenti debbono osservare ed alle eventuali prestazioni che essi sono tenuti a compiere. La tipologia dei limiti (divieti, diversità temporali o di utilizzazioni, subordinazione a certe condizioni) viene articolata dalla pubblica autorità tenendo conto dei vari elementi in gioco: diversità dei mezzi impiegati, impatto ambientale, situazione topografica o dei servizi pubblici, conseguenze pregiudizievoli derivanti dall’uso indiscriminato del mezzo privato. Si tratta pur sempre, però, di una disciplina funzionale alla pluralità degli interessi pubblici meritevoli di tutela ed alle diverse esigenze, e sempre che queste rispondano a criteri di ragionevolezza ” (Corte cost. 19 luglio 1996 n. 264).

Da un lato infatti gli atti gravati rispondono a esigenze di ordine pubblico e sicurezza “ funzionale alla tutela dell’incolumità personale ” (Corte cost. 29 dicembre 2004 n. 428), così come la generale disciplina della circolazione stradale coinvolge profili di incolumità personale (Corte cost. 13 aprile 2023 n. 69), considerato che “ le condotte di violazione delle regole della circolazione stradale “offendono l’incolumità personale e la vita ” (Corte cost. 27 ottobre 2023 n. 195).

La sicurezza stradale coinvolge pertanto profili attinenti alla tutela della persona e ai diritti inviolabili alla stessa riconosciuti dall’art. 2 Cost.

Dall’altro lato, la tutela della sicurezza stradale e dell’incolumità attraverso la configurazione di una zona a traffico limitato coinvolge libertà costituzionalmente protette quali la libertà di circolazione (art. 16 Cost.) e le libertà economiche (art. 41 Cost.).

Nondimeno l'art. 16 Cost. “ non preclude alla legge di adottare, per ragioni di pubblico interesse, misure che influiscano sul movimento della popolazione ” (Corte cost. 29 gennaio 2005 n. 66).

E’ pertanto costituzionalmente legittima una previsione come quella dell’art. 7 del Codice della strada, in quanto l’art. 16 Cost. consente limitazioni giustificate in funzione di altri interessi pubblici egualmente meritevoli di tutela (Cons. St., sez. V, 9 gennaio 2024 n. 282).

Né può ritenersi che le ragioni delle libertà economiche soverchino le ragioni dell’incolumità e della sicurezza e ciò non solo in ragione del principio di tutela della persona umana che connota la Costituzione italiana ma anche in una prospettiva eurounitaria.

A tale ultimo riguardo con i provvedimenti impugnati le ragioni di sicurezza stradale e incolumità della persona sono state contemperate con le prerogative di circolazione stradale e le esigenze commerciali e imprenditoriali di trasporto e di lavori di edilizia e urbanistica, con le connesse esigenze di cantiere, attraverso l’imposizione di un divieto circoscritto a determinate categorie di veicoli, determinate, seppur ampie, zone della città, a determinati giorni e orari e alla previsione di alcune deroghe, nel rispetto dell’impostazione evidenziata dalla giurisprudenza costituzionale già sopra richiamata.

Il sacrificio delle libertà economiche, di fronte alle suddette ragioni della persona e ai conseguenti profili di diritto pubblico (a tutela della stessa), costituisce anche in ambito europeo un principio di carattere generale sancito a livello dei trattati e in particolare dall’art. 52 TFUE, nel capo dedicato alla libertà di stabilimento, richiamato per quanto concerne la libertà di prestazione dei servizi dall’art. 62.

Il bilanciamento fra le contrapposte ragioni della libertà economica privata e della tutela della persona deve essere effettuato in modo tale da non sacrificare ingiustificatamente le prime, secondo i canoni, enucleati dalla costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, della necessità e proporzionalità, nel senso cioè che le restrizioni debbono trovare giustificazione nei limiti strettamente necessari a perseguire l’obiettivo e non vadano oltre questo limite.

Spetta pertanto al Comune modulare, nel rispetto della legge, l’esercizio dell’attività di circolazione dei veicoli nell’ambito territoriale di competenza, al fine di non sacrificare la tutela degli interessi allo stesso intestati, fra i quali la sicurezza stradale e l’incolumità pubblica.

Nel caso di specie detto contemperamento è avvenuto, oltre che in ragione della delimitazione spaziale e temporale del divieto di circolazione, in forza delle deroghe allo stesso.

I provvedimenti impugnati hanno infatti un duplice contenuto e due diverse, seppur collegate, tipologie di effetti, ponendo, da un lato, un divieto e contemporaneamente introducendo delle deroghe a detto divieto.

Riconosciuto (sopra) il potere di apporre il divieto conformando la zona a traffico limitato, non può negarsi che il Comune abbia il potere di stabilire dette deroghe (in disparte ogni valutazione sull’interesse a censurare le deroghe in costanza di divieto).

Nel caso di specie le deroghe sono ancorate alla dotazione, o almeno all’acquisto (nei termini indicati), di sistemi avanzati capaci di rilevare la presenza di pedoni e ciclisti in prossimità della parte anteriore del veicolo o sul lato del marciapiede e di emettere un segnale di allerta e di apposito adesivo di segnalazione della presenza dell’angolo cieco. Dette dotazioni mirano al superamento del rischio dell’angolo cieco, che rappresenta, in base all’istruttoria svolta dal Comune (su cui infra ), una delle caratteristiche dei veicoli interessati dai provvedimenti impugnati che aumenta il rischio di incidenti.

La “ competenza ” a stabilire le suddette regole di deroga non solo presuppone l’apposizione del divieto di circolazione, che altrimenti il Comune non può stabilire regole di circolazione se non nei casi espressamente e specificamente previsti dalla legge, ma costituisce il portato dello stesso potere di stabilire il divieto, atteso che nel più (il divieto) sta anche il meno, cioè la deroga al divieto, che rende quest’ultimo di applicazione ridotta: se è possibile prevedere un divieto totale è anche possibile, in mancanza di una previsione di segno opposto, stabilire le ipotesi in cui il divieto non opera (così circoscrivendone la portata).

In secondo luogo è la stessa disposizione che intesta ai comuni il potere di prevedere zone a traffico limitato (art. 7 comma 9 del d. lgs. n. 285 del 1992), che consente agli stessi di declinare detta limitazione con riferimenti a plurimi aspetti (prevenire gli inquinamenti e tutelare il patrimonio artistico, ambientale e naturale, assicurare la sicurezza pubblica e la sicurezza della circolazione, o esigenze di carattere militare, di sicurezza stradale, della salute, dell'ordine pubblico, e del territorio): la configurazione di zone a traffico limitato può infatti assumere connotazioni diverse, più o meno incisive.

Il potere conformativo riconosciuto all’Amministrazione dall’art. 7 comma 9 del d. lgs. n. 285 del 1992 consente, anche secondo la giurisprudenza sopra richiamata, allo stesso di individuare le concrete modalità di limitazione del traffico, stabilendone le regole, che altrimenti viene meno la stessa esistenza del potere.

Nel caso di specie il Comune di Milano ha conformato il divieto di circolazione non solo in senso temporale e spaziale ma anche limitandone la portata in funzione di comportamenti virtuosi, nella prospettiva di tutela della sicurezza stradale e dell’incolumità della persona.

E che il Comune possa decidere in tal senso lo si desume altresì dall’ultima parte dello stesso comma 9 dell’art. 7 del d. lgs. n. 285 del 1992.

Detta disposizione, dopo aver previsto il potere dei comuni di istituire zone a traffico limitato, si occupa espressamente della facoltà comunale di prevedere una specifica tipologia di deroga a detto divieto, subordinata al pagamento di una somma di denaro. In tal caso è lo stesso legislatore a stabilire che le tipologie dei comuni che possono avvalersi di tale facoltà, le modalità di riscossione del pagamento, le categorie dei veicoli esentati, nonché, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d. lgs. n. 281 del 1997, i massimali delle tariffe siano stabiliti “con decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili” (in base alla modifica apportata al comma 9 dall’art. 7 comma 1 lett. 0a) del d.l. n. 68 del 2022, modificato dalla legge n. 108 del 2022, in precedenza “con direttiva emanata dall'Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale”, introdotto con l’art. 5 comma 1 lett. e) del d. lgs. n. 360 del 1993).

Al di fuori di questo caso, pertanto, è lo stesso Comune a definire le deroghe alle limitazioni di circolazione.

Non è quindi richiesta una specifica base normativa che consenta al Comune di prevederle. Altrimenti, verrebbe meno in generale il potere conformativo dell’Amministrazione.

Se, infatti, si afferma che ogni dettame che viene stabilito al fine di regolamentare una determinata attività o un determinato bene, richieda, in quanto incisivo della posizione dei singoli, una previa previsione legislativa, si impedisce l’esercizio dello stesso potere di regolazione. Quest’ultimo presuppone infatti la possibilità di dettare, nel rispetto della legge, una disciplina autonoma, proporzionata, completa e organica. Mentre la necessità di una fonte legislativa statale riferita ad ogni singola misura darebbe luogo a una conformazione basata su previsioni predeterminate, atomistiche e standardizzate, con conseguente violazione del principio di sussidiarietà che informa la stessa organizzazione dello Stato e la devoluzione delle competenze agli enti locali, oltre che il principio di proporzionalità, che in detto settore costituisce il portato del principio di sussidiarietà, imponendo di declinare il potere in relazione, e proporzionalmente, alle esigenze locali.

Da ultimo verrebbe tradito il dover essere insito nelle potestà pubbliche, non dando luogo a quella conformazione oggetto dell’attribuzione del potere.

Nella fattispecie analoga del potere urbanistico di conformare l’attività edilizia non si dubita infatti che l’Amministrazione possa imporre vincoli all’esercizio del diritto soggettivo di proprietà, senza richiedere una base legislativa per ogni decisione conformativa, ritenendola piuttosto ricompresa nel potere di governare il territorio attraverso l’adozione dei piani urbanistici. E ciò nonostante i vincoli conformativi del territorio, che possono spingersi fino all’imposizione della fascia di verde, possono essere estremamente incisivi rispetto al diritto di proprietà, pur non potendo agli stessi “ attribuirsi una natura ablatoria e/o sostanzialmente espropriativa ” (Cons. St., sez. IV, 17 luglio 2023 n. 6946).

Ne deriva che le deroghe non possono essere considerate in modo atomistico e avulso rispetto al generale potere conformativo riconosciuto ai comuni dall’art. 7 comma 9 del d. lgs. n. 285 del 1992.

E’ piuttosto quest’ultimo che consente al Comune di individuare le concrete modalità di limitazione del traffico, stabilendone le regole anche attraverso la previsione di deroghe.

In tale contesto il Comune di Milano ha individuato deroghe per il superamento del divieto di circolazione ancorate a esigenze locali che non ricadono nella previsione contenuta nell’ultima parte del comma 9 dell’art. 7 del d. lgs. n. 285 del 1992 e che non richiedono la previa intermediazione statale, così come invece stabilito nell’art. 7 comma 1 lett. b) del d. lgs. n. 285 del 1992.

Né il Comune di Milano ha interferito con le funzioni statali in materia di dispositivi e omologazione degli stessi, atteso che esso nelle linee guida approvate con determina 6844 del 2023, dopo aver rappresentato come “ sul mercato sono disponibili diverse tipologie di sistemi di rilevazione ”, ha specificato che “ Le apparecchiature di rilevamento della presenza di pedoni e ciclisti dovranno essere omologati e conformi alla normativa vigente, anche europea, applicabile ”.

La previsione è rilevante in quanto rende evidente l’intento di rispettare le previsioni statali ed eurounitarie sulle apparecchiature di rilevamento della presenza di pedoni e ciclisti .

In tal senso il Comune non ha regolamentato la “ materia delle dotazioni e delle caratteristiche tecniche e tipologiche, anche supplementari, dei mezzi ” (così Sistema Trasporti nella memoria 8 gennaio 2024), né ha inteso “ imporre, nei confronti dei conducenti di mezzi pesanti, la dotazione di dispositivi di segnalazione visiva e acustica ” (così Ag Trasporti nella memoria 8 gennaio 2024), preoccupandosi piuttosto di coordinare l’esercizio della funzione amministrativa da parte dello stesso con le esigenze che lo Stato e l’Unione europea garantiscono nell’ambito della propria competenza, attribuendo prevalenza a queste ultime (nei termini suddetti).

Risulta quindi recessivo, anche in ragione del sopra delineato thema decidendum del giudizio sul ricorso in appello, e in particolare del contenuto della presente censura (riguardante il profilo della competenza del Comune), il richiamo all’art. 72 comma 6 del d. lgs. n. 285 del 1992, (il “ Ministro dei trasporti, sentito il Ministro dell'interno, con propri decreti stabilisce i dispositivi supplementari di cui devono o possono essere equipaggiati i veicoli indicati nei commi 1 e 5 in relazione alla loro particolare destinazione o uso, ovvero in dipendenza di particolari norme di comportamento ”) e alle conseguenze sanzionatorie di cui al successivo comma 13, così come eventuali profili relativi all’applicazione dei provvedimenti impugnati, che non si riverberano sulla legittimità del provvedimento, in particolare in relazione agli aspetti di asserita incompetenza comunale. Sono invece inconferenti i richiami all’art. 45 del d. lgs. n. 285 del 1992 e all’art. 192 del regolamento attuativo recato dal d.P.R. n. 495 del 1992, riguardanti “ la omologazione o la approvazione di segnali, di dispositivi, di apparecchiature, di mezzi tecnici per la disciplina di controllo e la regolazione del traffico, di mezzi tecnici per l'accertamento e il rilevamento automatico delle violazioni alle norme di circolazione, di materiali, attrezzi o quant'altro previsto a tale scopo ”.

Sussistendo i presupposti per interpretare e applicare la delibera in modo da assicurare la compatibilità della stessa con le prerogative statali, non si rinviene una problematica di interferenza rispetto a queste ultime che incida sui poteri intestati al Comune dall’art. 7 comma 9 del d. lgs. n. 285 del 1992.

L’art. 7 comma 9 del d. lgs. n. 285 del 1992, nell’ambito del più generale contesto normativo di riferimento, costituisce quindi la fonte del potere comunale di adottare gli atti impugnati.

12.4. Tanto basta per ritenere fondata la censura.

12.5. In ogni caso il Collegio non ignora che i provvedimenti impugnati non rappresentano un atto necessitato, né nell’ an , né nel contenuto, e che la scelta discrezionale del Comune si muove in una prospettiva non diffusa sul territorio nazionale e la cui implementazione porta con sé elementi di novità, anche di natura concreta.

Su detti aspetti non è chiamata a pronunciarsi la Sezione, considerato il thema decidendum e le regole che informano il processo amministrativo.

12.5.1. Per completezza si svolgono comunque le seguenti osservazioni, che richiedono di svolgere una premessa in diritto e una in fatto.

12.5.2. In diritto si rileva che i poteri ministeriali in materia scontano la (complessa) disciplina eurounitaria, di cui si dà conto per sommi capi.

Con il regolamento 2019/2144/UE e con il regolamento 858/2018/UE, aventi efficacia diretta ai sensi dell’art. 288 TFUE, il legislatore europeo ha stabilito le regole per l'omologazione di veicoli e di sistemi, componenti ed entità tecniche.

12.5.2.1. Sul piano delle fonti di disciplina del settore il legislatore europeo con l’art. 4 del regolamento 2019/2144/UE ha conferito alla Commissione:

- “ il potere di adottare atti delegati ” al fine di “ modificare l'allegato I per tener conto del progresso tecnico e degli sviluppi normativi, introducendo e aggiornando i riferimenti ai regolamenti UNECE, e alle rispettive serie di modifiche, che si applicano in via obbligatoria ” (par. 3);

- “ il potere di adottare atti delegati […] al fine di modificare l'allegato II per tener conto del progresso tecnico e degli sviluppi normativi ”, facendo specifico riferimento ai temi di cui “ all'articolo 9, paragrafi 2, 3 e 5 ” e “ al fine di garantire un elevato livello di sicurezza generale di veicoli, sistemi, componenti ed entità tecniche e un elevato livello di protezione degli occupanti dei veicoli e degli utenti vulnerabili della strada ” il potere di introdurre e aggiornare i regolamenti UNECE e gli atti delegati e di esecuzione (par. 6);

- il potere di adottare, “ mediante atti di esecuzione, disposizioni relative alle procedure e specifiche tecniche uniformi per l'omologazione di veicoli, sistemi, componenti ed entità tecniche per quanto riguarda i requisiti di cui all'allegato II ” (par. 7).

Nell’art. 9 par. 7 è specificato che “ la Commissione adotta, mediante atti di esecuzione, disposizioni relative alle procedure e specifiche tecniche uniformi ” non solo “ per l'omologazione di veicoli per quanto riguarda i requisiti di cui ai paragrafi da 2 a 5 del presente articolo ” ma anche per “ l’omologazione dei sistemi di cui al paragrafo 3 del presente articolo come entità tecniche ”.

A fronte di detti poteri di regolamentazione del settore, il legislatore europeo ha considerato importante il coinvolgimento degli Stati membri, prevedendo che “ durante i lavori preparatori la Commissione svolga adeguate consultazioni, anche a livello di esperti ” e che “ al fine di garantire la parità di partecipazione alla preparazione degli atti delegati, il Parlamento europeo e il Consiglio ricevono tutti i documenti contemporaneamente agli esperti degli Stati membri ” e che “ i loro esperti hanno sistematicamente accesso alle riunioni dei gruppi di esperti della Commissione incaricati della preparazione di tali atti delegati ” (considerando 29 del regolamento 2019/2144/UE).

In merito ai rapporti fra Unione europea e Stati membri è altresì sottolineato come l'obiettivo del regolamento è “ la garanzia del corretto funzionamento del mercato interno grazie all'introduzione di requisiti tecnici armonizzati relativi alla sicurezza e all'efficienza ambientale dei veicoli a motore e dei loro rimorchi e sistemi, componenti ed entità tecniche destinati a tali veicoli ” e come detto obiettivo “ non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri e può dunque, a motivo della sua portata e dei suoi effetti, essere conseguito meglio a livello di Unione ”, con la precisazione che quest'ultima “ può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 del trattato sull'Unione europea ”, nei limiti di quanto “ necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità ” (considerando 34 del regolamento 2019/2144/UE).

12.5.2.2. L’Unione europea ha esercitato le competenze relative alla materia de quo attraverso plurimi atti che, per quanto di interesse in questa sede, comprendono il regolamento 858/2019/UE, il regolamento 2144/2019/UE, i regolamenti delegati, fra i quali il regolamento 2022/1398/UE, e gli atti esecutivi, fra i quali il regolamento