Pubblicato il 28/06/2022

N. 05363/2022REG.PROV.COLL.

N. 03126/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3126 del 2022, proposto dal Ministero della Salute e dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

i sig.ri -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati A G L, M M e V R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. A G L in Roma, via Emilio de' Cavalieri, n. 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sede di Roma (Sezione Terza), n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei sig.ri -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2022 il Cons. Ezio Fedullo e uditi l’Avvocato dello Stato Gaetana Natale e l’Avvocato Francesco Rosi, su delega dichiarata dell’Avvocato A G L;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.- I sig.ri -OMISSIS- si sono rivolti al Tribunale di Roma ai fini della condanna dell’Amministrazione convenuta al risarcimento dei danni asseritamente sofferti per effetto della emotrasfusione con sangue infetto da essi ricevuta, in assenza di adeguati controlli.

1.1- Il giudice adito, con la sentenza n. -OMISSIS-, confermata della Corte di Appello di Roma con la sentenza n. -OMISSIS-, ha accertato la responsabilità dell’Amministrazione convenuta per la patologia contratta dagli attori, riconoscendo ai predetti il risarcimento dei danni subiti, da quantificarsi in separato giudizio.

1.2.- I suddetti quindi (ad eccezione del sig. -OMISSIS-che interveniva nel giudizio R.G. n. -OMISSIS-), convenivano, con separate azioni, il Ministero della Salute per sentirlo condannare al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali.

1.3.- Il giudice adito provvedeva a quantificare la somma dovuta per ciascun attore, ad eccezione del sig. -OMISSIS-, rispetto al quale il giudice ordinario rilevava la mancata dimostrazione del nesso causale tra la trasfusione di sangue o assunzione di emoderivati e la malattia, che lo stesso assumeva aver contratto a seguito delle stesse.

1.4.- Il giudice civile di appello confermava la decisione di primo grado e la Cassazione respingeva il ricorso avanzato dal sig. -OMISSIS-.

2.- Approvate le leggi 29 novembre 2007, n. 222, e 24 dicembre 2007, n. 244, che legittimavano il Ministero della Salute a stipulare accordi transattivi con coloro (soggetti emofilici o talassemici danneggiati dall’assunzione di emoderivati infetti, nonché soggetti danneggiati a seguito di sottoposizione a trasfusioni con sangue infetto) che avessero instaurato, anteriormente al 1° gennaio 2008, azioni di risarcimento del danno patito, i suddetti presentavano la relativa istanza.

2.1.- Essi quindi, al fine di superare l’inerzia serbata rispetto ad essa dalla P.A., proponevano ricorso giurisdizionale, che veniva accolto con la sentenza del T.A.R. per il Lazio n. -OMISSIS-.

2.2.- Attesa la perdurante inerzia della P.A., il T.A.R., nuovamente adito in sede di ottemperanza, con la sentenza n. -OMISSIS-nominava il Commissario ad acta per l’esecuzione della sentenza sopra riportata ed in particolare statuiva che il predetto assumesse ogni iniziativa utile per il riscontro delle domande di transazione presentate dai ricorrenti al Ministero della Salute.

2.3.- L’ausiliario del giudice, con nota del 13 ottobre 2014, accoglieva le istanze transattive espresse dai ricorrenti ai sensi delle leggi nn. 222/2007 e 244/2007, disponendo in particolare che “ con riferimento alla procedura transattiva indicata in oggetto, in qualità di commissario ad acta nominato per l’esecuzione della sentenza n. -OMISSIS- del Tar Lazio e nei sensi di cui alla decisione n. -OMISSIS- del Tar Lazio si rappresenta che – considerato quanto segnalato dalla S.V. nelle controdeduzioni presentate in data […] in ordine alla prescrizione – la domanda di adesione […] rientra in quanto previsto dall’art. 5 del D.M. 4 maggio 2012 per l’applicazione dei moduli transattivi. L’applicazione del modulo, nei tempi e secondo i criteri di cui all’art. 27-bis del decreto legge 24 giugno 2014 n. 90 convertito con modificazioni in legge 11 agosto 2014, n. 114, è subordinata, anche con riferimento a quanto segnalato nelle suddette controdeduzioni, alla stipula dell’atto transattivo vistato dall’Avvocatura dello Stato ”.

3.- L’Amministrazione, con provvedimento datato 2 ottobre 2020, non intendeva tuttavia stipulare l’accordo transattivo e avverso tale determinazione i ricorrenti proponevano il ricorso accolto dal T.A.R. per il Lazio con l’appellata sentenza n. -OMISSIS-.

3.1.- Il T.A.R., rilevata la mancata ottemperanza da parte dell’Amministrazione all’ordinanza istruttoria n. -OMISSIS-, con la quale aveva chiesto alla stessa di depositare, entro e non oltre sessanta giorni, una adeguata e documentata relazione intesa a chiarire “ …se la proposta transattiva intervenuta tra le parti è stata effettivamente partecipata alla p.a., se la stessa è stata effettivamente stipulata tra le parti, se l’eventuale inerzia è imputabile alla stessa p.a., e se, infine, i ricorrenti hanno provveduto ad attivare, attraverso atti sollecitatori, la stessa amministrazione alla puntuale esecuzione della determinazione del Commissario ad acta ”, e ritenuto di desumere dal comportamento omissivo argomenti di prova ai sensi dell’art. 64 c.p.a., ha accolto il motivo di ricorso inteso a lamentare che la determinazione del Commissario ad acta nominato dal Tribunale, con la quale era stata rappresentata la conformità delle diverse istanze alle pertinenti previsioni normative, non aveva avuto “ulteriore seguito e, immotivatamente, la p.a. ha interrotto il procedimento”, altresì rilevando che “ il provvedimento contestato, come detto, non risulta motivato, né sono state rappresentate le ragioni del diniego alla definizione della procedura transattiva ”.

3.2.- Il T.A.R. ha invece respinto la domanda risarcitoria avanzata dai ricorrenti, rilevando la mancata dimostrazione del pregiudizio allegato.

4.- Mediante i motivi di appello, il Ministero appellante deduce che il provvedimento di rigetto del 2 ottobre 2020 si basa esplicitamente sul difetto di uno dei requisiti previsti dalla normativa di settore, costituito dall’attuale pendenza di un giudizio civile di risarcimento, atteso che nei confronti di tutti i danneggiati la controversia giudiziale era già stata definita mediante le sentenze di seguito indicate:

- --OMISSIS-della Corte di Cassazione;

- -OMISSIS-della Corte di Appello di Roma;

- -OMISSIS-del Tribunale di Roma;

- -OMISSIS-della Corte di Appello di Roma;

- -OMISSIS-del Tribunale di Roma;

- -OMISSIS-della Corte di Appello di Roma;

- -OMISSIS-della Corte di Appello di Roma.

Di tale circostanza, prosegue la parte appellante, si dà atto nel corpo del provvedimento di rigetto in parola, laddove afferma che:

“ Si fa riferimento alle domande di adesione alle procedure transattive indicate in oggetto e si rappresenta come i relativi procedimenti giudiziari si siano conclusi con le sentenze di seguito elencate, già passate in giudicato, come comunicato dall’Avvocatura generale dello Stato con nota n. -OMISSIS-:

· -OMISSIS- della Corte di Cassazione;

· -OMISSIS-della Corte di Appello di Roma;

· -OMISSIS-del Tribunale di Roma;

· -OMISSIS-della Corte di Appello di Roma;

· -OMISSIS-del Tribunale di Roma;

· -OMISSIS-della Corte di Appello di Roma;

· -OMISSIS-della Corte di Appello di Roma.

Stante quanto precede, si comunica che non si darà ulteriore corso alle transazioni in parola ”.

Espone altresì la parte appellante che nelle premesse del D.M. 4 maggio 2012, recante la definizione dei moduli transattivi in applicazione dell’art. 5 del decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze 28 aprile 2009, n. 132, si fa espressa menzione di transazioni da stipulare con soggetti che “ (….) abbiano intrapreso azioni di risarcimento danni tuttora pendenti ” e che l’imprescindibilità del suddetto requisito è stata di recente precisata dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che, con sentenza n. 9/2020 depositata in data 2 aprile 2020, ha affermato che “ la pendenza del giudizio civile di risarcimento deve comunque permanere per tutta la durata del procedimento, fino al momento della decisione amministrativa ”, oltre a trovare fondamento nei principi generali del diritto civile, in particolare nel disposto di cui all’art. 1965 cc, secondo il quale l’atto transattivo presuppone la sussistenza di una controversia già sorta ovvero in procinto di sorgere.

Deduce infine la parte appellante che i ricorrenti hanno già percepito dal Ministero gli importi indicati nelle dette sentenze: in particolare al sig. S G, nel 2021, sono stati erogati € 76.817,28 a titolo di risarcimento in esecuzione della sentenza del T.A.R. Lazio n. -OMISSIS-, nel 2018, è stato liquidato l’importo di € 167.119,63 in esecuzione della sentenza del Tribunale di Roma n. -OMISSIS-, mentre, per ciò che concerne gli altri ricorrenti, è stata la controparte stessa, con nota PEC del 18 febbraio 2022, ad evidenziare l’avvenuta corresponsione di quanto statuito in giudizio per tutti, ad eccezione del sig. -OMISSIS-.

In subordine, la parte appellante chiede che venga disposto che dalla somma che risulterà dall’applicazione dei moduli transattivi vengano dedotti gli importi già pagati e sopra indicati, a titolo di compensatio lucri cum damno .

5.- Si oppone all’accoglimento dell’appello, del quale eccepisce anche l’inammissibilità, l’originaria parte ricorrente.

6. Tanto premesso, l’appello è fondato e va accolto.

7.- La Sezione non ignora che, con riferimento ad analoga fattispecie, è stata pronunciata la sentenza n. 1325 del 24 febbraio 2022, con la quale al provvedimento emesso dal Commissario ad acta in data 10 ottobre 2014, in esecuzione del giudicato formatosi sulle sentenze n. -OMISSIS-, n. -OMISSIS-e n. -OMISSIS- del T.A.R. per il Lazio, è stata attribuita rilevanza ostativa alla legittima adozione di un successivo provvedimento di diniego, in virtù della irretrattabilità da parte dell’Amministrazione degli atti adottati in sua vece dall’organo commissariale.

Tuttavia, deve in primo luogo osservarsi che nella fattispecie in esame, a differenza della fattispecie esaminata in quella occasione dalla Sezione (in cui, come affermato con la sentenza suindicata, il provvedimento impugnato in primo grado si fondava “sulla sussistenza di una causa preclusiva dell’accesso degli appellanti alle suddette procedure transattive – correlata, come si è detto, alla carenza del requisito della pendenza della causa risarcitoria – preesistente all’adozione del citato provvedimento commissariale”), le sentenze che hanno definito i giudizi promossi dagli odierni appellati sono successive alla citata nota commissariale, restando quindi sottratte all’efficacia preclusiva a questa riconoscibile.

7.1.- In ogni caso, ritiene la Sezione, re melius perpensa , di attribuire rilievo decisivo al disposto dell’art. 1, comma 3, d.m. 4 maggio 2012, per il quale “ si procede a transazione con i soggetti il cui giudizio è ancora pendente alla data di sottoscrizione dell’atto transattivo ”.

La norma correla infatti la verifica avente ad oggetto la necessaria persistenza del presupposto per l’accesso alla procedura transattiva al momento della stipulazione del relativo atto, consentendo dinamicamente all’Amministrazione di attribuire rilievo alle circostanze sopravvenute alla adozione dell’eventuale provvedimento propedeutico di ammissione alla transazione.

7.2.- Alla conclusione reiettiva del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado deve a fortiori pervenirsi con riferimento alla sentenza della Corte di Cassazione n. 20882/2018, nella parte in cui ha determinato il passaggio in giudicato della statuizione reiettiva della domanda risarcitoria proposta dal ricorrente sig. -OMISSIS-, incidendo essa sui presupposti sostanziali per la genesi della pretesa risarcitoria, relativi alla sussistenza del nesso causale tra le emotrasfusioni e l’infezione (cfr. sentenza del Tribunale di Roma n. -OMISSIS-, all. n. 19 della produzione di primo grado della parte ricorrente, confermata con sentenza della Corte di Appello di Roma n. -OMISSIS-, all. n. 20 della medesima produzione).

7.3.- Deve solo aggiungersi che non assume rilievo ai fini della decisione – con la conseguente infondatezza dell’eccezione di inammissibilità dell’appello formulata dalla parte resistente - il criterio probatorio di cui all’art. 64, comma 2, c.p.a., atteso che sia i motivi dell’impugnato provvedimento di diniego, sia la fondatezza degli stessi, emergono attraverso una analisi cartolare dei documenti versati in giudizio, non essendo ravvisabili lacune probatorie suscettibili di essere colmate mediante l’applicazione della disposizione citata.

8.- L’appello, in conclusione, deve essere accolto e conseguentemente va respinto, in riforma della sentenza appellata, il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

9.- Sussistono infine giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.