Pubblicato il 05/08/2024

N. 06956/2024REG.PROV.COLL.

N. 02909/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2909 del 2024, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati C P e S F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Oslavia, n. 30,

contro

il Ministero dell’Interno e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

nei confronti

dell’Organizzazione Mondiale per le Migrazioni, Missione OIM Roma, non costituita in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice, nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2024, il Cons. Stefania Santoleri e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Il ricorrente, di professione giornalista, ha presentato istanza di accesso civico generalizzato diretta ad ottenere copia della Convenzione stipulata in data 11 aprile 2022 tra il Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere, e l’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (O.I.M.).

Il Ministero dell’Interno ha parzialmente accolto l’istanza, fornendo al ricorrente copia della suddetta convenzione, con esclusione degli allegati A e B della stessa (rispettivamente “ Documento di progetto ” e “ Piano finanziario di progetto ”) in ragione del pericolo che l’ostensione avrebbe potuto arrecare alle relazioni internazionali dell’Italia con la Costa d’Avorio, ai sensi dell’art. 5- bis , comma 1, lettera d ), del d.lgs. n. 33/2013, nonché del combinato disposto dell’art. 5- bis , comma 3, dello stesso decreto legislativo con l’art. 24, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e con l’art. 2, comma 1, lett. d) , del D.M. 16 marzo 2022, di modifica del precedente D.M. n. 415/1994.

A seguito della presentazione dell’istanza di riesame, il responsabile della corruzione e trasparenza presso il Ministero dell’Interno, con atto del 19 settembre 2022, ha chiarito, quanto al pregiudizio alle relazioni internazionali dell’Italia con la Costa d’Avorio, che “ i suddetti documenti fanno riferimento alle specifiche attività progettuali a supporto delle autorità ivoriane, incaricate della gestione delle frontiere e dell’immigrazione e ai relativi impegni finanziari”. Pertanto la disclosure degli allegati finirebbe per incidere direttamente sui rapporti di cooperazione bilaterale e multilaterale esistenti tra i due paesi, rendendo disponibili informazioni che, se rese pubbliche, arrecherebbero un pregiudizio concreto alla riservatezza necessaria in materia di pianificazione e cooperazione internazionale svolta sulla base di intese con gli Stati, con il rischio di comprometterne le relative attività e lo sforzo europeo volto a garantire la sicurezza delle frontiere esterne ”.

2. - Con il ricorso di primo grado, proposto dinanzi al TAR Lazio, sez. Prima Ter , il ricorrente ha chiesto l’accertamento e la declaratoria del diritto di accesso civico generalizzato ai dati e ai documenti indicati nell’istanza.

3. - Con la sentenza n. 19978 del 29 dicembre 2023, il TAR Lazio ha respinto il ricorso ritenendo legittimo il diniego di ostensione essendo emersi “ concreti e comprovati elementi idonei a dimostrare che la conoscenza delle informazioni richieste possa effettivamente e seriamente compromettere uno degli interessi limite tassativamente individuati dall’art. 5 bis del d.lgs. n. 33/2013”; “il diniego si inquadra in un contesto di relazioni internazionali tra Stati sovrani ”, e “ le informazioni relative alle specifiche attività progettuali di competenza delle autorità ivoriane incaricate della gestione delle frontiere e dell’immigrazione, nonché dei relativi impegni finanziari, attengono infatti ad un ambito assolutamente sensibile, relativo alla cooperazione di polizia ed al contrasto dell’immigrazione illegale, e possono effettivamente recare pregiudizio ai rapporti che intercorrono tra Stati ed alle relazioni tra soggetti sovrani, ponendosi altresì in contrasto con i principi di correttezza posti a fondamento di queste relazioni ”.

Il TAR ha poi aggiunto che tale conclusione si poneva in linea con l’art. 2, comma 1, lettera d,) del D.M. 16 marzo 2022, secondo cui sono sottratti all’accesso “ i documenti relativi agli accordi intergovernativi di cooperazione e alla intese tecniche stipulati per la realizzazione di programmi militari di sviluppo o di programmi per la collaborazione internazionale di polizia, nonché quelli relativi ad intese tecniche-operative per la cooperazione internazionale di polizia inclusa la gestione delle frontiere e dell’immigrazione ”.

Per tali ragioni il primo giudice ha ritenuto che anche l’esibizione parziale e/o in forma riservata della documentazione richiesta non fosse possibile.

4. - Avverso tale decisione il ricorrente ha proposto appello, rilevando, preliminarmente, che:

- la convenzione in questione è stata stipulata dal Ministero dell’Interno con l’OIM per la realizzazione del progetto CIVIT quale parte del protocollo tecnico siglato tra le autorità italiane e quelle ivoriane mediante la costruzione di quattro posti di frontiera della Polizia di frontiera ivoriana, la formazione e l’addestramento del personale preposto al controllo delle frontiere, lo sviluppo di forme di cooperazione transfrontaliera con i paesi confinanti, l’allineamento del sistema ivoriano di gestione integrata delle frontiere alle normative e agli standard internazionali, anche in materia di diritti umani;

- la definizione delle competenze dell’OIM nell’esecuzione del progetto è contenuta nell’Allegato A;

- la convenzione prevede l’allocazione di un budget di € 3.300.000 per il piano finanziario del progetto (Allegato B)

- l’accesso è diretto a conoscere le attività realizzate dall’OIM, delegate dal Ministero, alla luce delle finalità di tale organizzazione, rivolta alla “ assistenza umanitaria e allo sviluppo sostenibile delle migrazioni ” e le finalità del finanziamento all’organizzazione;

- gli obiettivi della collaborazione dell’O.I.M., organismo delle Nazioni Unite, riguardano l’assistenza ai migranti e ai rifugiati, il rimpatrio nel paese di origine o il loro reinserimento;

- l’azione svolta in base alla convenzione da tale organizzazione riguarderebbe, invece, un tipo di attività (di polizia) che fuoriesce dal suo ambito di intervento;

- nel caso di specie, l’accesso non riguarderebbe le attività progettuali e gli impegni finanziari delle autorità ivoriane, che non sono parte della convenzione e che non hanno assunto alcun impegno finanziario od operativo nella realizzazione del progetto;

- pertanto, l’ostensione degli Allegati della convenzione, che riguarda un’organizzazione internazionale indipendente dai governi dei singoli Stati, non potrebbe in concreto arrecare pregiudizio alle relazioni internazionali di uno Stato che non vi ha preso parte;

- inoltre, la natura della collaborazione tra l’Italia e l’OIM è di tipo umanitario e, quindi, i progetti portati avanti dall’OIM in Costa d’Avorio, su incarico e con finanziamenti italiani, non potrebbero rivelare informazioni sensibili attinenti alla realizzazione del progetto CIVIT e potenzialmente lesive delle relazioni internazionali con la Costa d’Avorio o comunque rientranti nei limiti invocati di cui al DM 16 marzo 2022 attinenti a collaborazioni militari o di polizia.

4.1 - Tanto premesso, con il primo motivo l’appellante ha dedotto che “ le motivazioni addotte, dirette a negare il diritto di accesso, non contengono una valutazione del rischio concreto ed un reale bilanciamento degli interessi in campo ”;
secondo l’appellante si sarebbe verificato “ un insanabile svuotamento degli obblighi di pubblicità e del diritto di trasparenza ” con riferimento al controllo dell’attività della pubblica amministrazione e all’utilizzo delle risorse pubbliche.

Il Ministero dell’Interno non avrebbe operato un corretto bilanciamento tra la tutela del diritto alla trasparenza con quello alla riservatezza, atteso che avrebbe potuto concedere l’accesso quantomeno parziale alla documentazione richiesta.

Ha sottolineato, infatti, che i documenti richiesti non sono classificati come segreti, sicché sarebbe stato possibile disporre la loro ostensione previo oscuramento delle parti sensibili.

4.2 - Con il secondo motivo l’appellante ha censurato la decisione del TAR per aver richiamato, a sostegno della reiezione, anche l’art. 2, lett. d ), del D.M. 16 marzo 2022 che si riferisce all’accesso documentale, sebbene la controversia si riferisca all’accesso civico generalizzato.

L’art. 5 bis , comma 3, del d.lgs. n. 33/2013 prevede tassative ipotesi di esclusione assoluta dall’accesso e quindi ricade sulla P.A. un onere motivazionale nell’evidenziare in modo congruo e completo le ragioni del diniego venendo altrimenti leso il diritto alla trasparenza e la connessa finalità di controllo della cittadinanza sulla P.A.

Pertanto, il riferimento al D.M. 16 marzo 2022 non potrebbe giustificare il divieto assoluto di esibizione della documentazione richiesta nell’ambito dell’accesso civico generalizzato.

4.3 - Con il terzo motivo l’appellante ha rilevato che il TAR non si è pronunciato sull’impugnazione del D.M. 16 marzo 2022;
con tale doglianza ha reiterato la censura dedotta in primo grado, secondo cui la limitazione al diritto di accesso in relazione “ ad intese tecnico-operative per la cooperazione internazionale di polizia inclusa la gestione delle frontiere e dell’immigrazione ” tra cui rientrano gli Allegati A e B alla convenzione in questione, dovrebbe ritenersi illegittima in quanto la genericità di tale definizione svuoterebbe di efficacia il diritto di accesso.

4.4 - Con il quarto motivo, l’appellante ha lamentato che il TAR dapprima ha disposto l’attività istruttoria e poi, nonostante il mancato deposito della documentazione da parte del Ministero, ha provveduto a decidere la causa.

4.5 - Infine, con il quinto motivo, ha reiterato l’istanza istruttoria chiedendo l’acquisizione dei documenti o quantomeno di una relazione sul contenuto dell’accordo siglato.

4.6 - L’Amministrazione dell’Interno si è costituita in giudizio replicando alle doglianze proposte e chiedendone il rigetto.

5. - Alla camera di consiglio del 20 giugno 2024 l’appello è stato trattenuto in decisione.

6. – L’appello è infondato e va dunque respinto.

7. - Preliminarmente il Collegio ritiene necessario richiamare sinteticamente la disciplina normativa e la giurisprudenza formatasi in tema di accesso civico generalizzato applicabile al caso di specie (cfr. in particolare, Cons. Stato, Sez. IV, 16 novembre 2023, n. 9849, che si riferisce ad una fattispecie similare a quella in questione).

L'art. 5, comma 2, D.Lgs. n. 33 del 2013 stabilisce che: “ 2. Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis ”.

Pertanto, l’accesso civico generalizzato è il diritto alla conoscenza da parte di “ chiunque ” e ha lo scopo di “ favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico ”.

Il successivo comma 3, prevede che “L’esercizio del diritto [...] non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente [...] e non richiede motivazione ”.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha affermato costantemente che l’accesso civico generalizzato non è sottoposto a limiti quanto alla legittimazione soggettiva né a oneri di motivazione (Ad. plen. n. 10/2022;
III, 10 giugno 2022, n. 4735;
V, 11 aprile 2022, n. 2670;
3 agosto 2021, n. 5714;
6 aprile 2020, n. 2309;
2 agosto 2019, n. 5502);
non richiede la titolarità in capo all'istante di un interesse specifico (III, 28 luglio 2022, n. 6639): si tratta, quindi, di una tipologia di accesso che non incontra il limite connaturale all’accesso documentale di cui alla l. 241/1990;
questo, come noto, non può essere preordinato a un controllo generalizzato sull’attività delle pubbliche amministrazioni, restando strumentale alla protezione di un interesse individuale, laddove l’accesso civico generalizzato è finalizzato a garantire il controllo democratico sull’attività amministrativa. Sicché si tratta di un interesse individuale alla conoscenza che è protetto in sé e per sé, sempre che non sussistano le contrarie ragioni di interesse pubblico o privato di cui all’art. 5- bis , commi 1 e 2, d.lgs. 33/2013 (Cons. Stato, Sez. V, 4 gennaio 2021, n. 60) e le esclusioni previste dallo stesso art. 5- bis , comma 3.

“ L’accesso civico generalizzato è azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione di un interesse, concreto e attuale in relazione con la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza oneri di motivazioni in tal senso. Con l’accesso civico generalizzato il legislatore ha inteso superare il divieto di controllo generalizzato sull’attività delle pubbliche amministrazioni, su cui è incentrata la disciplina dell’accesso di cui agli artt. 23 e ss., L. n. 241/1990, così che l’interesse individuale alla conoscenza è protetto in sé, ferme restando le eventuali contrarie ragioni di interesse pubblico o privato di cui alle eccezioni espressamente stabilite dalla legge a presidio di determinati interessi ritenuti di particolare rilevanza per l’ordinamento giuridico ” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 2 febbraio 2024, n. 1117;
Cons. Stato, Sez. IV, 16 novembre 2023, n. 9849).

L'accesso civico generalizzato, infatti, costituisce un diritto fondamentale che contribuisce al miglior soddisfacimento degli altri diritti fondamentali che l’ordinamento giuridico riconosce alla persona.

La natura fondamentale del diritto di accesso generalizzato rinviene, infatti, fondamento, oltre che nella Carta costituzionale (artt. 1, 2, 97 e 117) e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (art. 42), anche nell’art. 10 della CEDU, in quanto la libertà di espressione include la libertà di ricevere informazioni e le eventuali limitazioni, per tutelare altri interessi pubblici e privati in conflitto, sono solo quelle previste dal legislatore, risultando la disciplina delle eccezioni coperta da riserva di legge (cfr. giurisprudenza prima citata).

L’accesso civico generalizzato si traduce nel diritto della persona a ricercare informazioni, quale diritto che consente la partecipazione al dibattito pubblico e di conoscere i dati e le decisioni delle amministrazioni al fine di rendere possibile quel controllo “democratico” che l’istituto intende perseguire.

La conoscenza dei documenti, dei dati e delle informazioni amministrative consente, infatti, la partecipazione alla vita di una comunità, la vicinanza tra governanti e governati, il consapevole processo di responsabilizzazione ( accountability ) della classe politica e dirigente del Paese.

7.1 - Nondimeno (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, febbraio 2024, n. 1117), la regola della generale accessibilità è temperata dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi pubblici e privati che possono subire un pregiudizio dalla diffusione generalizzata di talune informazioni.

L’art. 5 bis del d.lgs. n. 33/2013 dispone, infatti, che:

….. “1. L’accesso civico di cui all’articolo 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a:

a) la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico;

b) la sicurezza nazionale;

c) la difesa e le questioni militari;

d) le relazioni internazionali;

e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato;

f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento;

g) il regolare svolgimento di attività ispettive.

2. L’accesso di cui all’articolo 5, comma 2, è altresì rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati:

a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia;

b) la libertà e la segretezza della corrispondenza;

c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali.

2-bis. … omissis…..

3. Il diritto di cui all’articolo 5, comma 2, è escluso nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1, della L. n. 241 del 1990.

4. Restano fermi gli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente. Se i limiti di cui ai commi 1 e 2 riguardano soltanto alcuni dati o alcune parti del documento richiesto, deve essere consentito l’accesso agli altri dati o alle altre parti ”.

L’art. 24, comma 1, lettera a ), L. n. 241 del 1990, prevede, per quanto rileva nel presente giudizio, che “1 . Il diritto di accesso è escluso: a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della L. 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo ”.

Tra le predette fonti di regolazione figurano, ai sensi del citato art. 24, comma 1, della L. n 241/1990, gli atti delle pubbliche amministrazioni, adottati ai sensi del successivo comma 2, in riferimento agli interessi elencati nel comma 1 (nella fattispecie rileva il D.M. 16 marzo 2022 che ha sostituito il precedente D.M. n. 415/1994).

7.3 - Tali eccezioni, previste dall’ art. 5 bis del D.Lgs. n. 33 del 2013, sono state classificate in “assolute” e “relative” e al loro ricorrere le Amministrazioni devono (nel primo caso) o possono (nel secondo) rifiutare l’accesso.

Le eccezioni “assolute” al diritto di accesso generalizzato sono quelle individuate all’art. 5 bis , comma 3 (segreto di Stato e altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’art. 24, comma 1, L. n. 241 del 1990), mentre quelle “relative” sono previste ai commi 1 e 2 del medesimo articolo (la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico;
la sicurezza nazionale;
la difesa e le questioni militari;
le relazioni internazionali;
la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato;
la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento;
il regolare svolgimento di attività ispettive;
la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia;
la libertà e la segretezza della corrispondenza;
gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali).

7.3.1 - Nel caso delle eccezioni relative, nelle Linee guida Anac, adottate con deliberazione n. 1309 del 28 dicembre 2016 (recanti le indicazioni operative e le esclusioni e i limiti all’accesso civico generalizzato), è stato chiarito che il legislatore non opera, come nel caso delle eccezioni assolute, una generale e preventiva individuazione di esclusioni all’accesso generalizzato, ma rinvia ad una attività valutativa che deve essere effettuata dalle Amministrazioni con la tecnica del bilanciamento, caso per caso, tra l’interesse pubblico alla disclosure generalizzata e la tutela di altrettanti validi interessi presi in considerazione dall’ordinamento.

L’Amministrazione deve pertanto verificare, una volta accertata l’assenza di eccezioni assolute, se l’ostensione degli atti possa comunque determinare un pericolo di concreto pregiudizio agli interessi indicati dal Legislatore (cfr. Cons, Stato Sez. IV n. 1117/2024).

8. - Nel caso di specie (esattamente come nel caso esaminato nella sentenza della Quarta Sezione n. 9849/2023) il diniego di accesso si fonda su due presupposti:

a ) l’uno integrante un caso di divieto “assoluto” di accesso civico generalizzato che si fonda sull’art. 5 bis , comma 3, del d.lgs. n. 33/2013, in combinato disposto con l’art. 24, comma 1, della L. n 241 del 1990 e ss.mm.ii. e con l’art. 2, comma 1, lett. d ), del D.M. 16 marzo 2022 (che enuclea per il Ministero dell’Interno, le categorie dei documenti sottratti al diritto di accesso in attuazione del suddetto art. 24 della legge n. 241/90);

b ) l’altro afferente ad una ipotesi di diniego “relativo” di accesso civico generalizzato, fondato sull’art. 5 bis , comma 1, lett. d ), del d.lgs. n. 33/2013.

8.1 - Sotto il primo profilo rileva il Decreto del Ministero dell’Interno 16 marzo 2022, che, in attuazione dell’art. 24, comma 1, della L. n. 241 del 1990, nell’elencare le categorie di documenti sottratti all’accesso per motivi di sicurezza, difesa e relazioni internazionali, annovera, all’art. 2, comma 1, lett. d ): “ i documenti relativi agli accordi intergovernativi di cooperazione e le intese tecniche stipulati per la realizzazione di programmi militari di sviluppo, di approvvigionamento e/o supporto comune o di programmi per la collaborazione internazionale di polizia, nonché quelli relativi ad intese tecnico-operative per la cooperazione internazionale di polizia inclusa la gestione delle frontiere e dell’immigrazione ”.

Secondo la giurisprudenza sopra citata (Cons. Stato, Sez. IV, n. 9849/2023), l’art. 5, comma 3, del D.Lgs. n. 33 del 2013, nell’estendere all’accesso civico generalizzato i limiti relativi all’accesso (documentale) di cui all’articolo 24, comma 1, della L. n. 241 del 1990, opera un rinvio incondizionato a fonti di regolazione che fanno riferimento ad atti che restano in ogni caso esclusi dal diritto di accesso.

Secondo l’appellante, invece, i limiti previsti per l’accesso documentale non possono essere richiamati ed applicati per analogia all’accesso civico: anche in questi casi il diniego di ostensione dei documenti deve essere motivato in modo congruo e completo, come indicato nelle Linee Guida ANAC;
anche l’Adunanza Plenaria n. 10/2020 ha escluso che l’introduzione di un’eccezione assoluta possa essere rimessa alla discrezionalità della P.A..

8.2 - Sotto il secondo profilo, relativo al diniego di accesso civico generalizzato, rileva (per quanto di interesse) l’art. 5, comma 1 bis , lett. d ), del d.lgs. n. 33/2013, secondo cui: “ 1. L’accesso civico di cui all’articolo 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a: a) la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico;
b)la sicurezza nazionale;
c)la difesa e le questioni militari;
d) le relazioni internazionali;
e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato;
f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento;
g) il regolare svolgimento di attività ispettive ”.

In merito a tale categoria secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio “ gli interessi-limite di cui ai commi 1 e 2 dell’art.