N. 02806/2016REG.PROV.COLL.

N. 09095/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 9095 del 2015, proposto da:
Airport Shuttle Express s.c. a r.l. e Associazione Federnoleggio Confesercenti, in persona dei rispettivi rappresentanti legali in carica, e G Parisi, rappresentati e difesi dall'avv. P T, presso il cui studio, in Roma, via della Giuliana, n. 58, sono elettivamente domiciliati;

contro

Comune di Grottaferrata, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti M G e N M, con domicilio eletto presso il loro studio (studio Pavia &
Ansaldo), in Roma, via Bocca di Leone, n. 78;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Lazio – Roma, Sezione II TER, n. 05165/2015, resa tra le parti, concernente sospensione per trenta giorni dell'autorizzazione all'esercizio di noleggio auto con conducente.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Grottaferrata;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 maggio 2016 il Cons. A M e uditi per le parti gli avvocati P T e N M;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con determinazione 1/2/2011 n. 4639 il Comune di Grottaferrata ha disposto la sospensione per trenta giorni, a far data dal 14/3/2011, dell’autorizzazione per l’esercizio del noleggio auto con conducente (NCC) rilasciata al sig. Giovanni Paranisi.

L’atto è stato motivato con riguardo al mancato utilizzo, nell’esercizio del servizio, di una rimessa ubicata nel territorio comunale.

Ritenendo il provvedimento illegittimo, il sig. Paranisi e la Airport Shuttle Express s.c. a r.l., a cui il primo ha conferito l’autorizzazione 1181FEE91F36::1992-01-23">ex art. 7 della L. 15/1/1992 n. 21, lo hanno impugnato con ricorso al T.A.R. Lazio – Roma.

Quest’ultimo, con ordinanza 2205 del 2012 ha sottoposto alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ai sensi dell’art. 267 del TFUE, le seguenti questioni pregiudiziali:

<< a) se gli articoli 49 TFUE, 3 Trattato UE, 3, 4, 5 e 6 Trattato UE, 101 e 102 TFUE nonché il regolamento CEE 2454/1992 e regolamento CE n. 12/1998 ostino all’applicazione degli articoli 3, comma 3, e 11 della legge n. 21 del 1992 nella parte in cui dispongono rispettivamente che “3. La sede del vettore e la rimessa devono essere situate, esclusivamente, nel territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione.” e che “… Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa. L'inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire alla rimessa, situata nel comune che ha rilasciato l'autorizzazione, con ritorno alla stessa, mentre il prelevamento e l'arrivo a destinazione dell'utente possono avvenire anche nel territorio di altri comuni. …”.

b) se gli articoli 49 TFUE, 3 Trattato UE, 3, 4, 5 e 6 Trattato UE, 101 e 102 TFUE nonché il regolamento CEE 2454/1992 e regolamento CE n. 12/1998 ostino all’applicazione degli articoli 5 e 10 della legge regionale Lazio 26 ottobre 1993, n. 58 nella parte in cui dispongono rispettivamente che “ … Il prelevamento dell'utente o l'inizio del servizio avvengono all'interno del territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione” e che “ … il prelevamento dell'utente e l'inizio del servizio avvengono esclusivamente nel territorio del comune che ha rilasciato la licenza o l'autorizzazione e sono effettuati verso qualunque destinazione, previo assenso del conducente per le destinazioni al di fuori del territorio comunale. ….” >>.

Acquisita la pronuncia del giudice dell’Unione (sentenza 13/2/2014 C-162/12 e C-163/12), il quale ha dichiarato, per un verso la propria incompetenza a pronunciare sulla richiesta interpretazione dell’art. 49 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) e, per altro verso, l’irricevibilità delle restanti questioni sottopostegli, l’adito tribunale con la sentenza segnata in epigrafe ha respinto il ricorso.

Avverso la sentenza hanno proposto appello il sig. P, la Airport Shuttle Express s.c. a r.l., nonché l’Associazione Ferdernoleggio Confesercenti, intervenuta ad adiuvandum nel giudizio di primo grado.

Si è costituita in giudizio l’amministrazione comunale intimata, depositando memoria con cui si è opposta all’accoglimento dell’appello.

Con successive memorie le parti hanno ulteriormente argomentato le proprie tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 26/5/2016, la causa è passata in decisione.

Col primo motivo gli appellanti lamentano l’erroneità dell’impugnata sentenza nella parte in cui non ha ravvisato il contrasto della normativa interna su cui si fonda l’avversato provvedimento di sospensione (artt. 3 e 11 della L. n. 21/1992 e 5 e 10 della L.R. Lazio 26/10/1993, n. 58) con le seguenti disposizioni:

a) norme poste a tutela della concorrenza (artt. 49 e 3, TFUE, art, 4, par. 3, TUE e artt. 101 e 102 TFUE);

b) norme di salvaguardia dei diritti fondamentali tutelati dalla CEDU (art. 14 e protocollo n. 12 – divieto di discriminazione, art. 1 – protocollo n. 1 libertà di iniziativa imprenditoriale, art. 6, par. 1, libero esercizio dell’attività economica);

c) norme della direttiva CE 12/12/2006 n. 123;

d) norme di cui agli artt. 3, 41 e 120 Cost..

Mentre con riguardo alla normativa comunitaria gli appellanti predicano la disapplicazione delle disposizioni interne con essa incompatibili, con riferimento agli altri parametri invocati (norme CEDU e norme costituzionali), reiterano la richiesta di sollevare la relativa questione davanti alla Corte Costituzionale.

Sul punto la parte appellante precisa che:

1) il carattere discriminatorio della disciplina interna su cui si fonda il provvedimento di sospensione emergerebbe anche dal fatto che verrebbe pregiudicata la possibilità di conferire autorizzazioni ex art. 7 della L. n. 21/1992 a imprese con sede e rimessa in un comune diverso da quello autorizzante, stante l’impossibilità per queste ultime di utilizzare la propria rimessa;

2) il contrasto della detta disciplina con la normativa in materia di concorrenza troverebbe conferma in alcuni pronunciamenti dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella sentenza della Corte Costituzionale 13/11/2013 n. 264 e sarebbe stato, inoltre, riconosciuto, in alcuni atti parlamentari e governativi;

3) la necessità di applicare al caso di specie la normativa in materia di tutela della concorrenza troverebbe fondamento anche nel fatto che i vettori concorrenti della parte appellante e le loro associazioni di categoria avrebbero posto in essere condotte antitrust, adoperandosi in varie sedi per contrastare la disapplicazione delle norme su cui si fonda il provvedimento impugnato.

Oltre a ciò gli appellanti deducono che il giudice di prime cure non avrebbe considerato che le norme di cui agli artt. 3 e 11 della L. n. 21/1992, come modificate dall’art. 29, comma 1 quater , del D.L. 30/12/2008 n. 207, conv. con L. 27/2/1009 n. 14., nella parte in cui prevedono l’obbligo di iniziare e terminare il servizio presso una rimessa ubicata nel comune che ha rilasciato l’autorizzazione, non sono applicabili in quanto la loro efficacia è stata sospesa prima dall’art. 1, comma 388, della L. 24/12/2012 n. 228 e, poi, dall’art 8, comma 1, del D.L. 31/12/2014 n. 192.

Il motivo così sinteticamente riassunto è in parte inammissibile e in parte infondato.

E’ inammissibile, ex art. 104, comma 1, c.p.a., nella parte in cui deduce l’inapplicabilità alla fattispecie delle disposizioni, degli artt. 3 e 11 della L. n. 21/1992, che stabiliscono l’obbligo di iniziare e terminare il servizio in una rimessa ubicata nel comune che ha rilasciato l’autorizzazione, in virtù delle norme di cui agli artt. 1, comma 388, della L. 24/12/2012 n. 228, e 8, comma 1, del D.L. 31/12/2014 n. 192, che ne avrebbero sospeso l’efficacia applicativa: trattasi, infatti, di censura nuova non dedotta in primo grado.

Nella restante parte il motivo non merita accoglimento.

L’art. 3 della L. n. 21/1992, stabilisce che: “ 1. Il servizio di noleggio con conducente si rivolge all'utenza specifica che avanza, presso la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio.

2. Lo stazionamento dei mezzi deve avvenire all'interno delle rimesse o presso i pontili di attracco.

3. La sede del vettore e la rimessa devono essere situate, esclusivamente, nel territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione ”.

Il successivo art. 11, comma 4, della medesima legge dispone, poi, che “ Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa. L'inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire alla rimessa, situata nel comune che ha rilasciato l'autorizzazione, con ritorno alla stessa, mentre il prelevamento e l'arrivo a destinazione dell'utente possono avvenire anche nel territorio di altri comuni … ”.

La L.R. n. 58/1993 prevede, dal canto suo, all’art. 5 che: “ Il servizio di noleggio con conducente si rivolge all'utenza specifica che avanza, presso la sede del vettore, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o a viaggio. Il prelevamento dell'utente o l'inizio del servizio avvengono all'interno del territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione. Il servizio è effettuato per qualunque destinazione. Lo stazionamento dei mezzi avviene all'interno delle rimesse ”, e all’art. 10, commi 2 e 4, rispettivamente, che: “ Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 3, comma 2-bis, dell'articolo 5, comma 1-bis, dall'articolo 5-bis e dall'articolo 5-ter, il prelevamento dell'utente e l'inizio del servizio avvengono esclusivamente nel territorio del comune che ha rilasciato la licenza o l'autorizzazione e sono effettuati verso qualunque destinazione, previo assenso del conducente per le destinazioni al di fuori del territorio comunale ” (comma 2) e che: “ Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso le rispettive rimesse ” (comma 4).

Dal descritto quadro normativo discende, che l’obbligo di utilizzare, nell’esercizio del servizio di NCC, esclusivamente una rimessa ubicata all’interno del territorio del comune che rilascia l’autorizzazione, è immediatamente finalizzato a garantire che il servizio stesso, pur potendosi svolgere senza limiti spaziali, cominci e termini presso la medesima rimessa, ovvero entro il territorio comunale.

Ciò risponde all’esigenza di assicurare che il detto servizio sia svolto, almeno tendenzialmente, a favore della comunità locale di cui il Comune è ente esponenziale.

La prescrizione che la rimessa sia ubicata entro il territorio dell’ente è, quindi, coessenziale alla natura stessa dell’attività da espletare, diretta principalmente ai cittadini del comune autorizzante a cui si vuol garantire un servizio, non di linea, complementare e integrativo rispetto “ … ai trasporti pubblici di linea ferroviari, automobilistici, marittimi, lacuali ed aerei, e che vengono effettuati, a richiesta dei trasportati o del trasportato, in modo non continuativo o periodico, su itinerari e secondo orari stabiliti di volta in volta ” (art. 1 della citata L. n. 21/1992).

Il riferimento alla svariata normativa comunitaria, della CEDU e costituzionale, invocata dagli appellanti è quindi del tutto inconferente, con riguardo al caso di specie.

Contrariamente a quando dedotto col ricorso in appello, infatti, non si è in presenza, nel caso concreto, di un requisito discriminatorio e restrittivo della concorrenza fondato, direttamente o indirettamente, sulla cittadinanza o, per quanto riguarda le società, sull'ubicazione della sede legale, atteso che, chiunque, può essere autorizzato a svolgere il servizio di NCC.

La necessità dell’ubicazione della rimessa in ambito comunale non attiene a un requisito soggettivo dell’operatore economico, ma costituisce un requisito oggettivo e intrinseco dell’attività da svolgere, pienamente giustificato dalle finalità pubbliche che l’istituzione del servizio mira a soddisfare.

Né la necessità che il prestatore del servizio utilizzi una rimessa posta entro il territorio del comune che rilascia l’autorizzazione contrasta con la possibilità contemplata dall’art. 7 della L. n. 21/1992 di conferire l’autorizzazione anche a imprese localizzate in altri comuni, le quali sarebbero pregiudicate dal non poter esercitare il servizio nell’ambito territoriale in cui hanno la propria sede.

Ed invero, quello che gli appellanti percepiscono come un profilo discriminatorio costituisce null’altro che un limite intrinseco alla stessa natura del servizio conferito, il quale, giusta quanto sopra rilevato, è tale e rimane tale, se esercitato a partire da una rimessa ubicata entro i confini del comune autorizzante.

In definitiva è da escludersi che le contestate norme interne determinino un’ingiustificata compressione dell'assetto concorrenziale del mercato degli autoservizi pubblici non di linea e che quindi contrastino con tutte le disposizioni dell’Unione Europea, della CEDU e costituzionali richiamate dalla parte appellante.

Con particolare riguardo all’art. 49 del TFUE e alle restanti norme europee posta a tutela della concorrenza invocate va, inoltre, osservato che:

a) l’art. 49 del TFUE., che tutela la libertà di stabilimento, è posto a presidio della libera circolazione delle imprese da uno Stato membro all'altro, valore che non è certo posto in discussione dalle disposizioni legislative censurate, le quali, per quanto qui rileva, si limitano a richiedere, quale requisito oggettivo del servizio, la localizzazione della rimessa in ambito comunale (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 22/1/2015 n. 261, in termini anche Corte di Giustizia U.E. 13/2/2014, C-162/12 e C-163/12 e giurisprudenza ivi citata);

b) gli artt. 101 e 102 TFUE sono palesemente estranei alla presente fattispecie, anche perché attengono ai comportamenti anticoncorrenziali delle imprese e, dunque, ai rapporti tra queste ultime, e non già tra le stesse e le autorità pubbliche (cit. Cons. Stato, sez. V, n. 261/2015);

c) gli artt. 3, TFUE e art, 4, par. 3, TUE, infine, non contengono disposizioni specifiche riferibili al caso di specie.

Alla luce di quanto sopra esposto, non è pertinente il richiamo ai principi enunciati dalla Corte Costituzionale nella citata sentenza n. 264/2013, che, infatti, riguarda un caso tutt’affatto differente da quello oggetto di controversia, nel quale la norma della Regione Molise, sottoposta al vaglio di costituzionalità richiedeva, ai fini del rilascio dell’autorizzazione all’esercizio del servizio di NCC, che il prestatore fosse localizzato da almeno un anno nel territorio regionale.

Non sussiste, inoltre, la prospettata violazione della direttiva CE 12/12/2006, n.123, atteso che questa, per sua esplicita previsione (punto 21 dei considerando e art. 2, par. 2, lett. d) non si applica ai “ servizi nel settore dei trasporti ivi compresi i servizi portuali, che rientrano nell'ambito di applicazione del titolo V del trattato CE ” (ora Titolo VI del TFUE, così Cons. Stato n. 261/2015 e Corte di Giustizia U.E. C- 163/12 del 2014 citati).

Sul punto, contrariamente a quanto ritengono gli appellanti, non occorre rimettere la questione alla Corte Costituzionale, non essendo la diversa opinione di questa, vincolante in questa sede, anche perché trattasi di affermazione fatta in via incidentale.

Nessuna rilevanza al fine di comprovare la sussistenza dei prospettati vizi della legislazione interna censurata può poi essere riconosciuta alle pronunce dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e alle dichiarazioni contenute in atti parlamentari e di governo, invocate nell’appello, trattandosi di atti, che pur provenendo da autorevole fonte, non vincolano il giudice.

E’, infine, del tutto inconferente la denunciata sussistenza di presunti accordi restrittivi della concorrenza a danno degli esercenti del servizio di NCC, al fine di reclamare l’applicazione al caso di specie della disciplina in materia di concorrenza.

Al riguardo è sufficiente rilevare, in aggiunta alle considerazioni sin qui svolte, che l’accertamento di eventuali condotte anticoncorrenziali, esula dall’oggetto del presente giudizio.

Col secondo motivo gli appellanti lamentano che gli artt. 3, comma 3 e 11, comma 4 della L. n. 21/1992, sarebbero incostituzionali per violazione dell’art. 117, comma 4, cost., che attribuisce la materia dei trasporti pubblici locali alla competenza residuale delle Regioni.

Il mezzo è infondato.

Come ben osservato dal giudice di prime cure “ la questione non appare rilevante. Infatti, anche qualora dovesse ritenersi l’incostituzionalità della legge statale in questione, rimarrebbe ancora in vigore la normativa regionale, la quale ha, sul punto, identico tenore di quella statale ”.

Col terzo motivo si lamenta, infine, che il giudice adito, nel disconoscere la denunciata violazione dell’art. 7 della L. 7/8/1990 n. 241, per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento nei confronti della Airport Shuttle Express s.c. a r.l., avrebbe erroneamente fatto riferimento alla natura vincolata del provvedimento adottato.

Si afferma che, se posta in grado di intervenire nel procedimento, la detta società avrebbe potuto rappresentare la contrarietà della normativa applicata alle norme comunitarie invocate nel presente giudizio e, quindi, l’illegittimità del provvedimento adottato.

La doglianza è infondata, atteso che, come più sopra precisato, le norme interne, nella specie applicate, non contrastano con alcuno dei parametri del diritto dell’unione invocato dagli appellanti, per cui la natura vincolata del provvedimento ben consentiva di superare, ex art. 21 octies L n. 241/90, la dedotta violazione dell’art. 7 della medesima legge.

L’appello va, in definitiva, respinto.

Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.