Pubblicato il 22/07/2022

N. 06451/2022REG.PROV.COLL.

N. 02590/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2590 del 2022, proposto da D Service s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato G F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Unica Regionale A.S.U.R. Marche, non costituita nel presente grado del giudizio;
Azienda Sanitaria Unica Regionale A.S.U.R. Marche – Area Vasta 2, non costituita nel presente grado del giudizio;
Azienda Sanitaria Unica Regionale A.S.U.R. Marche – Area Vasta 4, non costituita nel presente grado del giudizio;
Azienda Sanitaria Unica Regionale A.S.U.R. Marche – Area Vasta 5, non costituita nel presente grado del giudizio;
Regione Marche – Stazione Unica Appaltante Marche, non costituita nel presente grado del giudizio;
SUAM – Stazione Unica Appaltante Marche, non costituita nel presente grado del giudizio;
Regione Marche, non costituita nel presente grado del giudizio;

nei confronti

Coopservice Soc. Coop. p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Domenico Greco e dall’Avvocato Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Pierpaolo Salvatore Pugliano in Roma, via Giuseppe Gioacchino Belli, n. 60;
Formula Servizi Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Bertoloni, n. 26/B;
M Servizi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Nicola Creuso, dall’Avvocato Stefania Lago e dall’Avvocato Andrea Manzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Andrea Manzi in Roma, via Alberico II, n. 33;
Consip s.p.a., non costituita nel presente grado del giudizio;

per la riforma

della sentenza n. 119 del 28 febbraio 2022 del Tribunale amministrativo regionale per le Marche, sez. I, con cui il esso, previa riunione dei giudizi ai sensi dell’art. 70 c.p.a., ha accolto i distinti ricorsi promossi in primo grado da Coopservice Soc. Coop. p.a. (con R.G. n. 468/2021), Formula Servizi Società Cooperativa (con R.G. n. 483/2021) e M Servizi s.p.a. (con R.G. n. 521/2021), odierne appellate costituite, avverso la determina dell’Azienda Sanitaria Unica Regionale A.S.U.R. Marche n. 455 dell’8 settembre 2021, avente ad oggetto “ Servizio di pulizia per gli Enti del SSR – Determinazioni conclusive del procedimento di valutazione comparativa avviato a seguito della Sentenza del Consiglio di Stato n. 2707/2021 ”, con cui la pubblica amministrazione appellata ha concluso il procedimento di valutazione comparativa tra le due procedure di gara svolte da SUAM e da Consip, confermando l’adesione alla Convenzione Consip, ritenuta maggiormente conveniente (dal punto di vista economico-qualitativo) in ordine alle condizioni di svolgimento del servizio di pulizia, in parte qua e cioè limitatamente alle Aree Vaste nn. 2, 4 e 5.

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio di Coopservice Soc. Coop. p.a. e di Formula Servizi Società Cooperativa e di M Servizi s.p.a.;

visti tutti gli atti della causa;

visti gli artt. 119, comma 5, e 120, commi 3 e 11, c.p.a.;

considerato che i difensori delle parti appellate hanno dichiarato di avere interesse alla pubblicazione anticipata del dispositivo rispetto alla sentenza;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 luglio 2022 il Consigliere M N;

viste le conclusioni delle parti come da verbale;

FATTO e DIRITTO

1. Con il decreto n. 87 del 27 dicembre 2018, la Stazione Unica appaltante per le Marche (di seguito, per brevità, “ SUAM ”) ha indetto la procedura aperta per l’affidamento del servizio di pulizia degli Enti del Servizio Sanitario Regionale – di qui in avanti, per brevità, S.S.R. – per un periodo di cinque anni, con un importo a base d’asta di € 116.450.236,27, oltre IVA (solo “gara SUAM” o “procedura regionale”).

1.1. Per quanto d’interesse, i lotti nn. 2, 4 e 5 della predetta procedura concernevano l’espletamento del servizio in favore, rispettivamente, dell’Area Vasta 2 (solo “AV2”), dell’Area Vasta 4 (anche “AV4”) nonché dell’Area Vasta 5 (solo “AV5”) dell’Azienda Sanitaria Unica Regionale (anche “ASUR”).

1.3. Nelle more della definizione della predetta gara, Consip s.p.a. (di qui in avanti, per brevità, anche solo “ Consip ”), all’esito di apposita procedura (solo “gara Consip” o “procedura nazionale”), ha attivato, il 18 maggio 2020, la Convenzione avente ad oggetto “ Servizi di pulizia per gli Enti del SSN ” – Lotto 5 (di seguito “Convenzione Consip”), relativa anche alla Regione Marche, in precedenza aggiudicata all’odierna appellante D Service s.r.l. (solo “D”).

1.4. La gara SUAM tuttavia, in considerazione dell’emergenza sanitaria causata dalla pandemia da Covid-19, è stata a più riprese interrotta nel corso dello svolgimento delle valutazioni delle offerte tecniche.

1.5. L’ASUR, attesa la mancata conclusione della procedura regionale, ha disposto, con il provvedimento n. 277 del 9 giugno 2020, l’adesione alla Convenzione Consip.

1.6. Invero, in seguito ad un contenzioso promosso da una delle imprese partecipanti alla gara regionale avverso il provvedimento sopra richiamato, questo Consiglio di Stato, con sentenza n. 2707 del 31 marzo 2021, ha precisato che, in detta situazione, la « soluzione più ragionevole non avrebbe appunto potuto essere che quella di attingere alla gara nazionale […] al fine di consentire, una volta che la gara regionale si fosse conclusa, le opportune valutazioni di convenienza (economica e qualitativa) in ordine alle condizioni di svolgimento del servizio medesimo garantite dalla gara regionale (a fronte di quelle derivanti dalla gara nazionale): consentendo, in tal modo, l’attuazione del principio di (tendenziale) prevalenza della gara regionale rispetto a quella nazionale ».

1.7. Dunque l’ASUR e, per essa, le singole Aree Vaste, con la determina direttoriale n. 587 del 7 maggio 2021, in ottemperanza all’anzidetto pronunciamento ha disposto l’adesione alla Convenzione Consip.

1.8. Nel frattempo la SUAM, con il decreto n. 68 del 29 marzo 2021, ha definitivamente aggiudicato la procedura regionale che ha visto Formula Servizi Soc. Coop. (di qui in avanti, per brevità, solo “ Formula ”) conseguire il lotto n. 2, M Servizi s.p.a. (di qui in avanti, per brevità, solo “ M ”) il lotto n. 4 e Coopservice Soc. Coop. p.a. (di qui in avanti, per brevità, solo “ Coopservice ”) aggiudicataria del lotto n. 5.

1.9. Sennonché l’ASUR, conclusasi la procedura regionale, in pretesa esecuzione di quanto stabilito da questo Consiglio di Stato con la sentenza n. 2707 del 31 marzo 2021, ha avviato la valutazione di convenienza economico-qualitativa in ordine alle condizioni di svolgimento del servizio procedendo – dopo aver costituito specifici gruppi tecnici multidisciplinari (solo “GTM”) per ciascuna Area Vasta – allo svolgimento di un’approfondita comparazione tra l’offerta di D, risultata aggiudicataria della gara Consip, e le offerte, tra le altre, delle società aggiudicatarie dei lotti n. 2, 4 e 5 della procedura regionale.

2. Pertanto l’ASUR – recepiti gli esiti delle valutazioni comparatistiche operate dalle diverse Aree Vaste, ivi comprese la n. 2, la n. 4 e la n. 5 – con la determina n. 455 dell’8 settembre 2021, ha confermato l’adesione alla Convenzione Consip a discapito delle aggiudicazioni della gara SUAM affermando, in sostanza, che « dal punto di vista economico […] tutti hanno di fatto rilevato una convenienza per la convenzione CONSIP ».

2.1. Avverso la predetta determina sono separatamente insorte le odierne appellate Formula, M e Coopservice che, con ricorsi di analogo tenore sostanziale, hanno distintamente adìto il Tribunale amministrativo regionale per le Marche – di qui in avanti, per brevità, solo il Tribunale – al fine di richiedere l’annullamento dei provvedimenti impugnati contestando, in estrema sintesi, ferme le peculiarità del singolo giudizio, che il procedimento comparativo:

a) non avrebbe dovuto essere avviato, stante l’asserita automatica prevalenza della gara regionale rispetto a quella nazionale e, dunque, del contratto SUAM rispetto alla Convenzione Consip;

b) sarebbe illegittimo attesa l’impossibilità di raffrontare due procedure reputate difformi;
c) sarebbe altresì illegittimo per carenza d’istruttoria e contraddittorietà, oltreché viziato da macroscopici errori commessi nella conduzione delle operazioni di raffronto tra le offerte.

2.2. Con le memorie difensive ritualmente depositate, si sono costituite nel primo grado del D e l’amministrazione appellata, entrambe eccependo l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza in fatto e in diritto dei ricorsi promossi.

2.3. All’esito dell’udienza del 9 febbraio 2022 i diversi giudizi sono stati riuniti e comunemente definiti dal Tribunale con l’impugnata sentenza n. 119 del 28 febbraio 2022, che ha accolto i ricorsi promossi da Formula, M e Coopservice, altresì imponendo alle Aree Vaste n. 2, n. 4 e n.