Pubblicato il 30/03/2018

N. 02021/2018REG.PROV.COLL.

N. 06695/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6695 del 2009, proposto da:
A M, rappresentato e difeso dagli avvocati G O, R C, A S, con domicilio eletto presso lo studio G O in Roma, piazza Cola di Rienzo, n. 69;
N M, rappresentato e difeso dall'avvocato A S, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giovanni Barracco, n. 2;

contro

Comune di Fonte Nuova, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato E P, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di S. Basilio, n. 61;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Lazio –Roma, Sezione II-bis, n. 3859/2009, resa tra le parti, concernente la riduzione di edificabilità di aree con piano particolareggiato – risarcimento dei danni.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Fonte Nuova;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 febbraio 2018 il Cons. A V e uditi per le parti gli avvocati Manzia su delega di Soccio, Ferroni su delega di Picozza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con deliberazione n. 38 del 31 marzo 1992 il Comune di Mentana adottava il piano particolareggiato “Salvatoretto” – Tor Lupara in variante al P.R.G..

1.1. In seguito alla presentazione di osservazioni, il Comune di Mentana, con la deliberazione del Consiglio comunale n. 26 del 12 marzo 1993, relativamente al detto piano particolareggiato, decideva di ridurre l’indice fondiario da 2,7 mc/mq a 2 mc/mq.

1.2. Il Co.Re.Co. della provincia di Roma, con provvedimento del 25 maggio 1993 prot. 25/8/386, annullava la detta delibera n. 26/93, in ragione della violazione dell’art. 53 l. n. 142/1990.

1.3. Ciò nonostante, su ricorso della Alma Roma s.p.a., il Consiglio di Stato, Sezione IV, riformando la pronuncia di primo grado, con sentenza n. 670/1998, annullava la decisione del Co.Re.Co. impugnata.

1.4. Con legge regionale Lazio n. 25/1999 veniva istituito il Comune di Fonte Nuova, il quale, con deliberazione n. 9/2002, riconosceva validi ed operanti gli strumenti urbanistici approvati dai Comuni di Mentana e Guidonia, fino all’approvazione dei nuovi.

1.5. Il Comune di Fonte Nuova, con d.C.C. n. 37 del 23 dicembre 2002, approvava il progetto preliminare per la variante della strada provinciale Nomentana nell’abitato di Colleverde Tor Lupara (Nomentana bis), in variante allo strumento urbanistico.

1.6. Il Commissario straordinario del Comune di Fonte Nuova, con deliberazione n. 62 del 22 ottobre 2003, rettificava le “tabelle di calcolo della volumetria residenziale e non residenziale descritta nella Relazione e Normativa del piano particolareggiato adottato, in applicazione dell’accoglimento dell’osservazione di cui alla D.C.C. di Mentana n. 26 del 12/03/1993 con la quale è stato deliberato di ridurre l’indice fondiario da 2,70 mc/mq ad un nuovo indice fondiario pari a 2,00 mc/mq”.

2. Con ricorso dinanzi al Tar Lazio – Roma (R.G. n. 735/2009), M A e M N impugnavano la deliberazione del Commissario straordinario del Comune di Fonte Nuova (n. 62/2003), chiedendo altresì il risarcimento del danno conseguente alla riduzione dell’edificabilità.

3. Il Tar Lazio – Roma, Sezione seconda bis, con sentenza n. 3859/2009, respingeva il ricorso, compensando tra le parti le spese del giudizio. In particolare, il Giudice di primo grado escludeva che la deliberazione impugnata trovasse ostacolo nel giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 670/1998, affermando che, in virtù di quest’ultima, appare legittima ed efficace la d.C.C. del Comune di Mentana n. 26/1993, che ha ritenuto di ridurre l’indice di fabbricazione fondiario da 2,7 mc/mq a 2,00 mc/mq. Da ciò è stato fatto conseguire che il piano particolareggiato “Salvatoretto” veniva approvato per silenzio dalla Regione Lazio, ai sensi dell’art. 4 della L.R. n. 36 del 1987, e veniva recepito, nella citata riduzione dell’indice, nella deliberazione del Commissario straordinario oggetto del giudizio.

4. Con ricorso in appello i ricorrenti hanno impugnato tale pronuncia, chiedendone l’annullamento sulla base del seguente complesso motivo:

I) violazione, erronea interpretazione ed applicazione delle conseguenze derivate dal giudicato formatosi a seguito della decisione n. 670/1998 del Consiglio di Stato;
erroneità dei presupposti;
carenza ed insufficienza della motivazione.

4.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Fonte Nuova depositando memoria difensiva, con la quale si è opposto all’appello censurandolo in ogni punto.

4.2. Sia gli appellanti che il Comune hanno infine depositato ulteriore memoria.

5. All’udienza del 15 febbraio 2018 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

DIRITTO

6. Con un unico complesso motivo di appello viene censurata la sentenza impugnata, in primo luogo, perché, aderendo alla tesi del Comune secondo la quale, a seguito dell’annullamento della delibera Co.Re.Co. n. 57 del 17 maggio 1993 ad opera del Consiglio di Stato con la sentenza n. 670/1998, avrebbe ripreso vigore la delibera comunale n. 26 del 12 marzo 1993, in realtà violerebbe il giudicato formatosi sulla decisione del 1998. In particolare, secondo gli appellanti il giudice di primo grado non avrebbe rilevato la inidoneità della delibera comunale di controdeduzioni n. 26 del 12 marzo 1993, stante l’assenza di una nuova pubblicazione, a variare il piano particolareggiato, il quale, pertanto, sarebbe rimasto quello originariamente adottato con delibera C.C. n. 38 del 31 marzo 1992.

In secondo luogo, ad avviso degli appellanti, la decisione di primo grado sarebbe altresì erronea per non aver considerato il difetto di motivazione del provvedimento impugnato in ordine alla riduzione degli indici edificatori.

6.1. Ad avviso del Collegio il motivo è infondato, in quanto deve darsi atto che nel caso di specie alcuna ulteriore pubblicazione era dovuta, non essendo intervenute nel corso del procedimento di formazione del piano innovazioni sostanziali comportanti una profonda deviazione dai criteri posti a base del piano adottato. Non può infatti valere in tal senso la riduzione dell’indice di fabbricazione fondiario da 2,7 mc/mq a 2 mc/mq presente nella delibera di controdeduzione n. 26/93, né, tanto meno, l’approvazione del piano da parte della Regione, che, come si dirà, avveniva per silenzio-assenso.

D’altro canto, risulta del tutto infondata la censura relativa alla violazione del giudicato, asseritamente posta in essere con la sentenza impugnata, dovendo essere pienamente condivisa l’interpretazione data dal primo giudice in merito al percorso motivazionale ed alle relative conseguenze della sentenza n. 670/1998 del Consiglio di Stato.

6.2. Preliminarmente, questo Collegio intende ricordare che, ai sensi dell’art. 9 della l. n. 1150/1942, rubricato “Pubblicazione del progetto di piano generale. Osservazioni”, “il progetto di piano regolatore generale del comune deve essere depositato nella segreteria comunale per la durata di 30 giorni consecutivi, durante i quali chiunque ha facoltà di prenderne visione. L'effettuato deposito è reso noto al pubblico nei modi che saranno stabiliti nel regolamento di esecuzione della presente legge. Fino a 30 giorni dopo la scadenza del periodo di deposito possono presentare osservazioni le associazioni sindacali e gli altri enti pubblici ed istituzioni interessate”.

Pertanto, nell’ambito del procedimento di formazione del piano regolatore generale, atto – com’è noto - soggettivamente complesso che contempla l’adozione da parte del Comune e la successiva approvazione da parte della Regione, la funzione della pubblicazione si concretizza nel consentire la presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati.

6.3. Ciò nonostante, in linea con la uniforme giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, Sez. IV, 9 marzo 2011, n. 1503;
Sez. III, 24 marzo 2009, n. 617), questa Sezione osserva che detta pubblicazione non è richiesta per le successive fasi del procedimento, anche se il piano originario risulti modificato a seguito dell'accoglimento di alcune osservazioni o in sede di approvazione regionale. Ne consegue, a titolo esemplificativo, che le modifiche introdotte d'ufficio dalla Regione in occasione dell’approvazione del P.R.G., ove non riguardanti innovazioni sostanziali, non richiedono la rinnovazione degli adempimenti procedimentali relativi alla pubblicazione del piano.

Al suddetto principio si pongono come eccezioni le ipotesi di accoglimento delle osservazioni comportanti una profonda deviazione dai criteri posti a base del piano adottato e una modifica immediata del piano stesso;
ovvero qualora il Comune in fase di controdeduzione alle proposte di modifica regionali deliberi una sostanziale modifica immediata del piano regolatore generale (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 18 aprile 2017, n. 4033;
id., 13 luglio 2010, n. 4546), ossia qualora le variazioni apportate siano di rilevante entità, conseguenti a scelte discrezionali dell'amministrazione che approva il progetto di piano e tali da configurare una nuova adozione dello strumento "in itinere" (Cons. Stato, Sez. IV, 25 settembre 2002, n. 4902).

Solo in questi limiti, dunque, può ritenersi necessaria la rinnovazione della pubblicazione, allo scopo di consentire ai privati interessati l'esercizio del diritto di partecipazione sancito dall'art. 9 della l. urb.. Dall’omissione di tale adempimento deriverebbe, pertanto, l’irrilevanza della modifica al piano regolatore nonché l'illegittimità della delibera di approvazione dello stesso, finendo quest’ultimo per coincidere con la versione originariamente adottata (in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 20 settembre 2005, n. 4819).

6.4. Da tali considerazioni consegue, in relazione alla fattispecie oggetto di giudizio, l’affermazione della legittimità del piano particolareggiato adottato in controdeduzione.

Invero, specificando quanto già premesso in fatto, in seguito all’adozione del piano particolareggiato – Tor Lupara in variante al P.R.G. con deliberazione C.C. di Mentana n. 38 del 31 marzo 1992, venivano presentate osservazioni da parte, in primo luogo, del sig. S P e altri 34 cittadini e, successivamente, dei signori M A e M N.

Il Comune di Mentana adottava quindi il piano con delibera di controdeduzioni n. 26 del 12 marzo 1993, che veniva tuttavia annullato di lì a breve dalla delibera della sezione di controllo sugli atti dei comuni e degli altri enti locali della provincia di Roma (Co.Re.Co.) n. 57 del 17 maggio 1993, la quale, sostanzialmente, provocava un’interruzione del procedimento urbanistico di formazione del piano.

Il successivo annullamento di quest’ultima, intervenuto per via giudiziale ad opera del Consiglio di Stato (s. n. 670/1998), si risolveva, come correttamente affermato dal giudice di primo grado, nell’implicito riconoscimento con efficacia retroattiva della validità della delibera comunale n. 38/1992, nonché nella riattivazione del procedimento interrotto, con la conseguenza che il piano, dopo essere stato adottato dall’ente comunale, avrebbe dovuto ricevere – a rigore - l’approvazione espressa dalla Regione.

6.5. Al riguardo, questo Collegio ricorda che la normativa regionale, nella versione applicabile ratione temporis alla fattispecie, ossia la legge regionale Lazio 2 luglio 1987, n. 36 (nella versione anteriore alla modifica apportata dall'art. 10, comma 5, L.R. 18 luglio 2017, n. 7), all’art. 4 (rubricato “Piani attuativi e programmi urbanistici in variante”) prevedeva, al comma 3, che “le determinazioni della Regione debbono essere assunte entro il termine di novanta giorni dal ricevimento degli atti;
trascorso detto termine gli strumenti urbanistici attuativi e i programmi urbanistici comunque denominati si intendono approvati”.

Ebbene, nel caso di specie, l’inerzia serbata dall’amministrazione regionale sul piano particolareggiato – Tor Lupara in variante al P.R.G. del Comune di Mentana determinava la conseguente approvazione dello stesso per silenzio, in ragione della richiamata normativa regionale. Il piano conclusivamente approvato risulta pertanto inclusivo del ridotto indice di fabbricazione fondiario del 2 mc/mq.

Del resto, tale approdo trova conferma nelle successive esternazioni compiute dalla Regione Lazio sulla questione, con nota del 1° febbraio 2002 prot. 166008 e dell’8 luglio 2002 prot. 10153, ove l’amministrazione presuppone, dandone atto, l’avvenuta approvazione del piano particolareggiato Salvatoretto per silenzio assenso ai sensi del citato art. 4.

6.6. In ragione di tali considerazioni, alla delibera commissariale n. 62 del 22 ottobre 2003 oggetto di impugnazione deve essere riconosciuto mero valore attuativo e di obbligatorio recepimento del P.P. “Salvatoretto”, risultante dalle controdeduzioni alle osservazioni assunte con delibera C.C. del Comune di Mentana n. 26/1993, dovendosene conseguenzialmente escludere la portata innovativa.

Il Commissario straordinario, invero, dato atto che con la d.C.C. di Mentana n. 26 del 12 marzo 1993 veniva deliberato di ridurre l’indice fondiario a 2,00 mc/mq, in applicazione di tali specifiche previsioni di piano, provvedeva a rettificare le “tabelle di calcolo della volumetria residenziale e non residenziale descritta nella Relazione e Normativa del Piano Particolareggiato adottato”, recependo pertanto la detta riduzione.

Del resto, il provvedimento commissariale veniva adottato in seguito alla (di poco) precedente nota del Comune di Fonte Nuova (nel frattempo istituito con l.r. n. 25/1999) prot. settore n. 585 del 25 giugno 2003, con cui l’ente, nel rigettare la proposta di pianificazione presentata in data 26 maggio 2003 dai signori Mariani (prot. 7210), precisava che “in applicazione dell’accoglimento dell’osservazione di cui alla delibera del Consiglio Comunale di Mentana n. 26 del 12/03/1993 ... dovrà essere aggiornato il calcolo dei volumi degli edifici in progetto, riducendo la volumetria totale prevista da mc 21.670 alla nuova cubatura pari a mc 16.052”.

6.7. In conclusione, dalla affermata vigenza del P.P. “Salvatoretto” di cui alla delibera C.C. del Comune di Mentana n. 26/1993 - oggetto di approvazione per silenzio assenso da parte della Regione Lazio - consegue l’applicazione nei confronti dei signori Mariani dell’indice di fabbricazione fondiario di 2 mc/mq, di cui, come visto, costituisce attuazione la delibera commissariale n. 62 del 22 ottobre 2003 impugnata.

Del resto, in questa sede non può trovare accoglimento l’opposta tesi del Comune appellato, avvalorata dalle summenzionate note dell’amministrazione regionale, il quale, in parte contraddicendosi, afferma in merito alle statuizioni di cui alla sentenza del Consiglio di Stato n. 670/1998 l’efficacia inter partes di quelle relative all’annullamento della delibera Co.Re.Co. n. 57 del 25 maggio 1993 e, al contrario, l’efficacia erga omnes di quelle di annullamento della deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di Mentana n. 56 del 6 agosto 1993, che fissava l’indice di edificabilità alla misura di 1,32 mc/mq.

Invero, dalla citata pronuncia non è dato ravvisare distinzioni di tale sorta, dovendo al contrario essere riconosciuta, in ragione della natura indivisibile di entrambi i provvedimenti impugnati in quel giudizio, l’efficacia erga omnes delle statuizioni e, conseguentemente, la caducazione con efficacia retroattiva degli atti annullati giudizialmente.

6.8. Parimenti priva di fondatezza è la censura sul difetto di motivazione dell’atto impugnato ove provvede alla riduzione degli indici edificatori.

Il carattere meramente attuativo della delibera commissariale esonera, invero, da un particolare onere motivazionale, potendo pertanto essere ritenuto sufficiente a tal fine il mero rinvio – ivi presente - al piano particolareggiato, risultante dalla delibera comunale di controdeduzione n. 26/1993, di cui costituisce applicazione esecutiva.

7. L’infondatezza delle censure impone il rigetto dell’appello.

8. Le spese del grado di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.