N. 00188/2015REG.PROV.COLL.

N. 01241/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1241 del 2014, proposto da:
Regione Piemonte in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. P C M, G P e G P, con domicilio eletto presso G P in Roma, viale Giulio Cesare n.14;

contro

Azienda Agricola Caselli Stefano, Azienda Agricola Macchiorlatti Vignat Domenico, Azienda Agricola Nasi Bruno e Dante, Azienda Agricola Tuninetti;

nei confronti di

Agea-Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stat, le Regioni e le Provincie Autonome in persona dei rispettivi rappresentati pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n.12;
Valgrana Spa, Fattorie Osella Spa, Centro del Latte di Torino Spa;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PIEMONTE - TORINO: SEZIONE II n. 01315/2013

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agea-Agenzia per le erogazioni in agricoltura, del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali e della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le Regioni e le Provincie Autonome;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2014 il Cons. Roberto Capuzzi e uditi per le parti gli avvocati Pafundi e dello Stato Barbieri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Le Aziende agricole appellate, sono specializzate nella produzione di latte vaccino e, come tali, sono soggette al regime delle "quote latte" finalizzato alla riduzione delle eccedenze di produzione gravanti sul bilancio CE ed avviato nella Comunità europea con i Reg. ti n. 856/84, n. 3950/92 e n. 1392/01, con l’assegnazione a ciascuno Stato membro di un quantitativo globale garantito di latte disponibile per ciascuna annata. La citata normativa comunitaria, introdotta in Italia con la legge 26.11.1992 n. 468, si incentra sull’attribuzione a ogni singolo produttore di un limite produttivo (corrispondente alla produzione commercializzata nel periodo 1988/89: quota A;
unita alla maggior quantità commercializzata nel periodo 1991/92: quota B), indicato in appositi bollettini che la P.A. deve pubblicare entro il 31 gennaio anteriore al periodo di riferimento.

Di tali bollettini deve avvalersi l’Amministrazione statale (prima Aima, ora Agea) per l’applicazione del "prelievo supplementare" sul quantitativo di latte prodotto in eccedenza rispetto alla quota assegnata. Detto prelievo viene imputato al singolo produttore che ha superato la propria quota a seguito dello svolgimento entro quattro mesi dal termine di ciascun periodo delle operazioni di compensazione fra le minori e le maggiori quantità consegnate dai produttori.

Le Aziende agricole appellate hanno prodotto quantità di latte superiore rispetto alle quote comunitarie loro assegnate.

In data 14.12.2006, in sede di Conferenza Stato-Regioni, anche in considerazione del fatto che gran parte delle Aziende agricole assoggettate a prelievo supplementare erano anche destinatarie di contributi agricoli, comunitari o nazionali, che vengono regolarmente erogati dagli organismi pagatori anche in presenza di un debito derivante da imputazioni di prelievo supplementare, era stata siglata un’intesa tra il Ministero delle politiche agricole e le Regioni che prevede "la compensazione delle somme dovute a titolo di prelievo supplementare e relativi interessi con i contributi destinati alle aziende agricole".

In conseguenza della procedura di recupero del prelievo supplementare così avviata, a far data dal giugno 2007, le Aziende agricole appellate hanno ricevuto dall’Agea le comunicazioni impugnate, aventi ad oggetto: "Regime quote latte. Compensazione con gli aiuti comunitari del prelievo supplementare non versato", con le quali si è resa nota l’avvenuta compensazione del prelievo supplementare asseritamene dovuto per l’annata lattiero-casearia 2002/2003 con gli aiuti comunitari già erogati con specifica disposizione di pagamento.

Avverso gli atti impugnati le appellate deducevano, davanti al Tar Piemonte, numerose censure riconducibili a:

-violazione del principio di legalità e di riserva di legge, in quanto il provvedimento di intesa della Conferenza Stato-Regioni del 14.12.2006 adottato ai sensi dell’art. 8, co. 6, della legge n. 131 del 2003, non ha valenza di atto normativo o legislativo e, pertanto, non potrebbe prevedere e disciplinare nuove ipotesi di compensazione non previste dalla legge;
inoltre, dall’art. 3 della legge n. 231 del 2005 discenderebbe il principio di intangibilità dei contributi comunitari, nella fattispecie violato dagli atti di compensazione;

-eccesso di potere e violazione degli artt. 1241 e ss. del codice civile, in quanto la disposta compensazione non sarebbe giustificata dall’indicazione di un credito determinato nel suo ammontare e di un debito per prelievo supplementare certo, liquido ed esigibile;
inoltre, la compensazione riguarderebbe anche interessi di incerta quantificazione e privi del presupposto giustificativo della messa in mora da parte dell’amministrazione;

- eccesso di potere per difetto di motivazione e disparità di trattamento, in relazione a situazioni identiche di altri produttori agricoli;

-violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 e difetto assoluto di motivazione, in quanto alle aziende ricorrenti non sarebbe stata comunicato l’avvio del procedimento e, in ogni caso, gli atti impugnati sarebbero del tutto privi dell’indicazione delle norme di legge attributive del potere e delle modalità di calcolo del prelievo.

Il Tar riteneva che il primo motivo di ricorso fosse fondato assorbendo tutti gli altri motivi.

Al riguardo il Tar richiamava il precedente dello stesso Tar (sentenza 8 maggio 2012 n. 500) che, accoglieva censure di identico tenore.

Negli atti di appello, sia la Regione Piemonte, che l’Agea hanno sostenuto la palese erroneità del ragionamento seguito dal primo giudice.

Alla pubblica udienza del 27 novembre 2014 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

2. - L’appello merita accoglimento.

Il Tar riteneva che sia il provvedimento di intesa della Conferenza Permanente Stato-Regioni del 14.12.2006, sia le impugnate comunicazioni Agea che su esso si fondano, hanno posto in essere una ipotesi di compensazione in assenza di una apposita previsione legislativa. Il primo giudice evidenziava che il sopradetto provvedimento di intesa si configura quale semplice atto di indirizzo, volto a favorire l’armonizzazione delle legislazioni statali e regionali o la predisposizione di nuove norme per il raggiungimento di posizioni unitarie o di obiettivi comuni.

Esso pertanto avrebbe dovuto necessariamente essere seguito, a livello statale e o regionale, dall’adozione di disposizioni idonee a perseguire lo scopo ivi prefissato. Sicché, l’atto di intesa impugnato avrebbe potuto individuare la compensazione come strumento di riscossione del prelievo supplementare, ma l’attuazione in concreto di detta compensazione avrebbe dovuto essere regolamentata da una legge o da un atto avente forza di legge.

In sostanza, la sentenza appellata si fonda sulla assenza, nell’ordinamento interno o comunitario, di una specifica norma che autorizzi la compensazione tra reciproci debiti esistenti tra lo Stato italiano ed i produttori di latte.

Secondo il Tar, nel caso in esame la compensazione sarebbe fondata su una disposizione, e cioè il Reg. CE n.885 del 2006, introdotto con il Reg. CE n.1034 del 2008, successivo alla emanazione dei provvedimenti impugnati i quali quindi risultavano privi, al momento della loro adozione, di copertura normativa ponendosi in contrasto con i principi di legalità e di riserva di legge.

3. - Tale assunto del primo giudice è erroneo.

Ed infatti, all’interno dell’ordinamento comunitario in materia di aiuti PAC (Politica Agricola Comunitaria), il principio della compensabilità o riducibilità degli aiuti a fronte di debiti derivanti dal medesimo rapporto è risalente nel tempo essendo previsto dai Reg.ti CE nn.1258 e 1259 del 1999,1782 e 1788 del 2003, 796 del 2004, 1290 del 2005, tutti in vigore al momento della emanazione degli atti dell’Agea impugnati.

Pertanto non è necessario rinvenire nell’ordinamento statale una norma specifica conseguente alla intesa Stato Regioni, in quanto la estinzione reciproca dei rispettivi debiti, trattandosi di un rapporto unitario, era già consentita dall’ordinamento europeo con norme entrate in vigore in epoca anteriore alla emanazione dei provvedimenti impugnati e della Conferenza Stato Regioni.

I provvedimenti impugnati si limitano a disporre una mera estinzione a livello contabile di partite di dare avere in seno al medesimo rapporto (c.d. compensazione finanziaria, impropria o atecnica). Gli artt. 6 e 7 del Reg. CE n.1788/2003 riconducono infatti i pagamenti del prelievo, all’interno del FEOGA ora FEAGA, consentendo la compensabilità o deducibilità tra i rispettivi debiti.

Il FEAGA recupera il prelievo supplementare per finanziare gli aiuti comunitari;
da qui la unicità e correlazione tra aiuti e prelievo supplementare, facenti capo ad una unica politica agricola comune perseguente la finalità di tutela dei primari interessi finanziari dell’Unione Europea nel settore agricolo.

La sentenza appellata, quindi, nella parte in cui ritiene che la compensazione debba operare ai sensi dell’art. 1241 e ss del c.c. e debba essere espressamente prevista da una norma di legge statale è erronea in quanto il caso in esame non rientra nell’istituto della compensazione legale ed in una pluralità di autonomi rapporti giuridici, bensì nella diversa fattispecie della estinzione tra reciproci crediti che trovano la propria fonte in un rapporto unitario, disciplinato dal diritto comunitario;
né alla fattispecie può trovare applicazione l’art. 1246 n.3 c.c. che dispone che non possa farsi luogo alla compensazione legale di crediti dichiarati impignorabili assumendo decisiva rilevanza l’assenza di autonomia tra i due rapporti che legano il FEOGA e l’agricoltore tant’è che le entrate a titolo di prelievo supplementare concorrono a finanziare gli aiuti comunitari.

Conforme è la giurisprudenza della Corte di Cassazione, (sentenze n.5024 del 2009;
n.7337/2004;
n.3564/1999), che ha affermato che le limitazioni alla compensazione di cui all’art. 1246 cc non operano quando i crediti “… nascono dal medesimo rapporto il quale può comportare soltanto una compensazione in senso improprio ossia un semplice accertamento contabile di dare avere….”.

La normativa comunitaria ha individuato la relazione intercorrente tra l’UE e le aziende, quale istituito unitario istituendo, al fine di evitare abusi, duplicazioni ed elusioni, con il Reg. CE 1782/03, la “domanda unica” con la quale sorge il rapporto giuridico avente ad oggetto la pluralità dei regimi di sostegno alle aziende agricole al quale corrisponde un regime di pagamento unico.

Il sistema si è poi perfezionato con il Reg. CE n.1290/2005 e, all’interno dello Stato italiano, con il Decreto MIPAF n.5406 del 2004 e circolare AGEA n.20 del 28.1.2205 che disciplinano il fascicolo unico aziendale relativo a tutti i rapporti dell’azienda con la PAC attuando il sistema in via informatica SIAN che riporta tutti i dati relativi al rapporto dell’azienda con gli strumenti comunitari ivi compresa la gestione delle quote latte.

In ogni caso la Corte di Giustizia, con sentenza 19.5.1998 nel procedimento C-132/95, ha statuito che il diritto comunitario non osta a che uno stato membro operi una compensazione tra un importo dovuto al beneficiario di un aiuto in base ad un atto comunitario e crediti esigibili del medesimo stato membro.

4. - Né poteva considerarsi fondata la doglianza degli appellati relativa alla violazione dell’art. 1246 c.c. sulla asserita mancanza dei requisiti di liquidità e certezza del credito della amministrazione.

Posto che l’unicità del rapporto è giustificata dal fatto che la stessa particella di terreno permette la attribuzione di diverse misure e contributi a titoli diversi (ad esempio premi di macellazione e quote latte), deve considerarsi che il sistema risulta gestito in via informatica con apporto partecipativo ed attivo degli stessi interessati. Infatti, a ciascun agricoltore avente diritto viene inviata una comunicazione nella quale vengono riassunte le superfici ed i titoli ammissibili al pagamento con facoltà di correzione dei dati inseriti nel fascicolo aziendale;
siffatto sistema consente la verifica delle posizioni di ciascuna azienda ai fini del diritto all’aiuto cui fa seguito l’assegnazione notificata dall’Agea direttamente a ciascun avente diritto. Tale assegnazione viene da ciascun agricoltore riconosciuta definitivamente con la presentazione della domanda all’organismo pagatore. Il calcolo dei titoli così definiti viene registrato all’interno del SIAN, consultabile da parte di ciascuna azienda. Pertanto deve ritenersi che ogni azienda è a conoscenza dell’entità del contributo soggetto a compensazione stante l’ampio apporto partecipativo della stessa, che ha presentato apposita domanda all’organismo pagatore e che quindi è pienamente consapevole delle somme richieste ed a lei spettanti.

Il sistema consente anche la conoscenza delle proprie poste passive ed in specie dell’entità del prelievo a carico di ciascuna azienda attraverso l’istituzione del registro informatico debitori, istituito presso l’Agea, nel quale vengono inserite tutte le informazioni relative alla situazione di soggetti dai quali si debbano recuperare somme già erogate ma non dovute c crediti di varia natura accertati a seguito di irregolarità o violazioni di norme comunitarie.

In una tale complessa regolamentazione i debiti dovevano quindi considerarsi liquidi ed esigibili.

Anche la Corte di Cassazione, chiamata a pronunziarsi su questioni di giurisdizione in materia di compensazione tra premi e prelievo ha osservato che i crediti vantati dall’Agea in relazione al prelievo supplementare dovuto alle aziende, in quanto iscritto nel Registro debitori e risultanti dal sistema SIAN, “..posseggono il carattere certo, liquido ed esigibile” ( Cassaz. SS.UU. ord. n.25261 del 1.12.2009).

5. - In conclusione l’appello merita accoglimento e per l’effetto in integrale riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado deve essere respinto.

6. – Attesa la complessità e peculiarità delle questioni trattate sussistono motivi per compensare integralmente tra le parti spese ed onorari dei due gradi di giudizio.