Pubblicato il 30/12/2020

N. 08507/2020REG.PROV.COLL.

N. 08261/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8261 del 2019, proposto da
Eco.S.E.I.B. s.r.l. in proprio e nella qualità di mandataria del raggruppamento con le mandanti Ecoin s.r.l. e I.Co.S. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato S P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Alassio, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato S C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

S.A.T. - Servizi Ambientali Territoriali S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Maoli e Andrea Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Paoletti in Roma, via Maresciallo Pilsudski n. 118;
Comune di Vado Ligure, Comune di Varazze, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, sezione seconda, 30 settembre 2019, n. 733, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di S.A.T. - Servizi Ambientali Territoriali S.p.A. e del Comune di Alassio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 settembre 2020 il Cons. G M e preso atto della richiesta di passaggio in decisione, senza discussione, depositata dagli avvocati Polizzotto, Contri, Maoli e Rossi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - La società Eco.S.E.I.B. s.r.l. , in raggruppamento di imprese, in base al contratto stipulato il 14 agosto 2013, ha svolto il servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani del Comune di Alassio, per la durata prevista di tre anni, rinnovabili per ulteriori tre. Con successiva determinazione del 12 aprile 2017, n. 155, il Comune di Alassio ha disposto di «affidare all’A.T.I. Eco S.E.I.B. srl, Ecoin srl, I.Co.S. srl, attuali gestori del servizio di trasporto e smaltimento del rifiuto solidi urbani e servizi accessori fino al 14.07.2019, la gestione del servizio ristrutturato con raccolta parziale differenziata porta a porta, limitatamente alla zona a monte della linea ferroviaria, per le motivazioni in premessa, così come disposto con Deliberazione n. 29 del 28.03.2017, a partire dal 01.05.2017 […] » .

In vista della scadenza dell’affidamento, l’amministrazione comunale, con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 19 del 4 aprile 2019, ha individuato nell’ in house providing , il sistema per la gestione del servizio di raccolta rifiuti, da attuare mediante un accordo con i comuni appartenenti al Bacino di affidamento “Ponente” (capofila il Comune di Albenga);
e con la deliberazione consiliare n. 32 del 30 maggio 2019 ha stabilito di affidare il servizio alla società in house S.A.T. - Servizi Ambientali Territoriali - S.p.A., per il periodo dal 14 agosto 2019 al 31 dicembre 2020.

2. - Con ricorso innanzi al Tribunale amministrativo regionale per Liguria, la società Eco.S.E.I.B. s.r.l. , impugnava le predette deliberazioni e gli altri atti con i quali è stata adottata la scelta dell’affidamento in house , deducendo in particolare:

I) illegittimità per contraddittorietà tra atti, sul presupposto che la durata dell’appalto affidato alla Eco.S.E.I.B. fosse stata prevista (a seguito della proroga di cui alla determinazione del 12 aprile 2017, n. 155, sopra richiamata) fino al 30 aprile 2020;

II) violazione dell’art. 34 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, ai cui sensi il Comune, al fine garantire la parità di trattamento tra gli operatori e l’economicità del servizio, prima di affidarlo ad altra società, avrebbe dovuto consultare il gestore del servizio al fine di verificare la disponibilità e possibilità di ottenere un abbattimento sul costo del servizio stesso;

III) violazione degli artt. 2 e 8 del d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175, violazione dell’art. 11 dello statuto della S.A.T. S.p.a., in relazione all’acquisto, da parte del Comune di Alassio, della quota dell’1,25% di azioni S.A.T. S.p.A. detenute dal Comune di Vado Ligure, presupposto per l’affidamento del servizio alla predetta società;
quota in ordine alla quale il Comune di Varazze aveva esercitato il diritto di prelazione, con nota del 16 maggio 2019, prot. n. 12559, al quale ha successivamente rinunciato;
pertanto, all’epoca della deliberazione del Consiglio Comunale di Alassio di acquisizione della quota azionaria (delibera n. 23 del 30 aprile 2019), le azioni non erano nella disponibilità del Comune di Vado Ligure, non essendo ancora intervenuta la rinuncia al diritto di prelazione da parte del Comune di Varazze.

3. - Il Tribunale amministrativo per la Liguria, con sentenza 30 settembre 2019, n. 733, ha ritenuto infondate tutte le censure, in particolare affermando:

- che la proroga del contratto di appalto del servizio affidato alla Eco.S.E.I.B. è stata fissata fino al 14 luglio 2019 (non, quindi, fino al 30 aprile 2020, come preteso dalla ricorrente);

- che la scelta di adottare il sistema dell’ in house non comporta alcun obbligo di consultare il gestore uscente, essendo sufficiente che l’amministrazione dia conto delle ragioni di interesse pubblico che giustificano la scelta, eminentemente discrezionale, di gestire in house il servizio;

- che dall’atto di compravendita delle azioni S.A.T. - Servizi Ambientali Territoriali S.p.A., stipulato il 22 maggio 2019 tra il Comune di Varazze e il Comune di Alassio, risulta come il Comune di Varazze abbia esercitato la prelazione in data 16 maggio 2019, poi revocata in data 21 maggio 2019;
per cui all’atto della stipulazione del contratto sussisteva la giuridica disponibilità delle azioni.

4. - La sentenza è stata impugnata dalla soccombente Eco.S.E.I.B. , la quale reitera, in chiave critica rispetto alle conclusioni del primo giudice, i motivi del ricorso introduttivo.

5. - Resistono in giudizio il Comune di Alassio e la S.A.T. - Servizi Ambientali Territoriali S.p.A., chiedendo che l’appello sia respinto.

6. - All’udienza pubblica del 24 settembre 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. - Col primo motivo d’appello, la società Eco.S.E.I.B. (appaltatrice del servizio al tempo dell’adozione delle deliberazioni impugnate) assume l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha ritenuto fondata la censura di manifesta contraddittorietà tra provvedimenti adottati ed eccesso di potere per carenza dei presupposti, in relazione alla determinazione dirigenziale n. 155/2017 con la quale il Comune di Alassio aveva ridefinito i termini dell’affidamento del servizio, con la proroga della durata del contratto fino al 30 aprile 2020.

7.1. - Il motivo è infondato.

7.2. - In linea di fatto, va precisato che, con la determinazione dirigenziale invocata dall’appellante, il Comune di Alassio ha, per un verso, rinegoziato il contratto di servizio stipulato con l’associazione di imprese capeggiata dalla società Eco.S.E.I.B. , integrandolo con una estensione del servizio volta a recepire la “Proposta di migliorie e potenziamento della raccolta differenziata nella zona nord” a monte della linea ferroviaria (come si legge nella motivazione della determinazione dirigenziale n. 155/2017);
per altro verso, ha disposto di «affidare all’A.T.I. Eco S.E.I.B. srl, Ecoin srl, I.Co.S. srl, attuali gestori del servizio di trasporto e smaltimento del rifiuto solidi urbani e servizi accessori fino al 14.07.2019, la gestione del servizio ristrutturato con raccolta parziale differenziata porta a porta, limitatamente alla zona a monte della linea ferroviaria, per le motivazioni in premessa, così come disposto con Deliberazione n. 29 del 28.03.2017, a partire dal 01.05.2017 […]».

7.3. - Già in fase cautelare è stato rilevato come «con la determinazione dirigenziale n. 155/2017, come pure con la deliberazione consiliare che la precede, il Comune di Alassio ha inteso rinegoziare le modalità di svolgimento del servizio, non la durata dello stesso» . Tale interpretazione del provvedimento impugnato va confermata in questa sede, ulteriormente osservando, sul piano letterale, che il riferimento al 1° maggio 2017 è posto (nella determinazione n. 155/2017) esclusivamente a indicare la data a partire dalla quale il servizio comunale di raccolta differenziata dei rifiuti urbani viene esteso anche a quella parte del territorio comunale identificata come la “zona nord a monte della linea di ferroviaria” (data che non risultava indicata nella deliberazione del Consiglio Comunale di Alassio, n. 29 del 28 marzo 2017, che si era limitata a disporre l’estensione del servizio alla nuova zona, a recepire la proposta di potenziamento del servizio di raccolta differenziata e ad approvare la rinegoziazione del contratto di servizio, senza indicare la data di inizio del servizio né la durata del contratto rinegoziato). Indicazione necessaria per l’attivazione del servizio, e rilevante soprattutto quale presupposto per l’applicazione della tassa comunale sui rifiuti (già ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, che prevedeva di determinare «i limiti della zona di raccolta obbligatoria e dell'eventuale estensione del servizio a zone con insediamenti sparsi» ;
e attualmente ai sensi dell’art. 1, commi 639 e ss., della legge 27 dicembre 2013, n. 147, secondo cui la tassa «in caso di mancato svolgimento del servizio di gestione dei rifiuti» è dovuta «nella misura massima del 20 per cento della tariffa» ), ma non riferibile alla durata del contratto d’appalto in corso.

7.4. - Inoltre, sempre sul piano letterale, la determinazione dirigenziale esplicitamente fa riferimento alla data di scadenza del contratto di servizio in corso quando precisa che Eco S.E.I.B. s.r.l. , Ecoin s.r.l. e I.Co.S. s.r.l. sono «soggetti gestori del servizio di trasporto e smaltimento del rifiuto solidi urbani e servizi accessori fino al 14.07.2019» .

8. - Con il secondo motivo, l’appellante deduce l’errore del primo giudice nel non aver rilevato la violazione dell’art. 34 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, sia perché il Comune non avrebbe potuto affidare (a partire dal 14 agosto 2019) il servizio alla società in house , stante l’avvenuta rinegoziazione e la proroga del contratto in corso fino al 30 aprile 2020;
sia perché, al fine garantire la parità di trattamento tra gli operatori e l’economicità del servizio, prima di affidarlo ad altra società, avrebbe dovuto consultare il gestore del servizio al fine di verificare la disponibilità e possibilità di ottenere un abbattimento sul costo del servizio stesso.

8.1. - Il motivo è infondato.

8.2. - Quanto al primo profilo dedotto, non può che ribadirsi che il contratto con l’appellante scadeva il 14 luglio 2019.

8.3. - Con riferimento alla seconda censura, l’art. 34, comma 20, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, cit. (secondo cui: «Per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare il rispetto della disciplina europea, la parità tra gli operatori, l’economicità della gestione e di garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento, l’affidamento del servizio è effettuato sulla base di apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell’ente affidante, che dà conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste» ), non impone all’amministrazione di avviare una fase di consultazione o di contraddittorio con il gestore uscente, ma prevede esclusivamente uno specifico e puntuale onere motivazionale in ordine alle ragioni della scelta e alla dimostrazione della sussistenza dei requisiti richiesti dall’ordinamento europeo per l’affidamento in house . Relazione predisposta dall’amministrazione e specificatamente approvata con la deliberazione consiliare n. 32 del 30 maggio 2019 (con la quale il Comune di Alassio ha scelto il sistema di gestione in house ), in cui si espongono le motivazioni economiche della scelta, con argomentazioni che l’appellante non censura specificamente (la relazione, infatti, è solo citata nel motivo in esame: cfr. le pp. 17-19 dell’atto di appello, ma non attinta da specifiche deduzioni).

Né, sotto questo profilo, possono essere valorizzate le generiche osservazioni sull’asserito dovere dell’amministrazione di consultare il precedente gestore al fine di verificare se fosse in grado di effettuare il servizio a costi inferiori, osservazioni prive di rilevanza ove si tenga conto che l’appellante concentra le sue obiezioni solo su aspetti marginali del “Progetto operativo per il servizio raccolta e trasporto rifiuti solidi urbani e servizi accessori del Comune di Alassio” (quali l’eliminazione dell’obbligo di munirsi di una sede nel Comune di Alassio o dell’obbligo di fornire le «compostiere per uso domestico», entrambi previsti a carico dei precedenti gestori del servizio e non a carico della società in house ) senza affrontare un esame complessivo del nuovo servizio come configurato dal Comune.

9. - Infine è infondato anche il terzo motivo, con il quale l’appellante contesta la sentenza per non aver colto il vizio della deliberazione del Consiglio Comunale di Alassio, n. 23 del 30 aprile 2019, relativa all’acquisizione delle azioni della S.A.T. S.p.A., per la quota dell’1,25% in possesso del Comune di Vado Ligure, in quanto alla data di adozione della delibera mancava la disponibilità della quota azionaria, in conseguenza dell’esercizio del diritto di prelazione da parte del Comune di Varazze. Per cui, la deliberazione n. 23/2019, citata sopra, è stata adottata in carenza dei presupposti, ossia prima che si perfezionasse la rinuncia alla prelazione da parte del Comune di Varazze. Ne deriva, secondo l’appellante, anche la violazione dell’art. 42 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (T.u.e.l.), in materia di attribuzioni del Consiglio comunale, secondo cui la costituzione di società o l’acquisto di quote presuppone un valido atto preliminare del Consiglio, mancante nella fattispecie.

9.1. - In senso contrario, tuttavia, si deve osservare che – come ben rilevato dal primo giudice – all’atto della stipula dell’atto notarile di acquisto delle azioni della S.A.T. (stipula avvenuta il 22 maggio 2019), il Comune di Varazze aveva manifestato la volontà di rinunciare al diritto di prelazione all’acquisto della quota (rinuncia comunicata alle parti con nota del 21 maggio 2019).

9.2. - Né può fondatamente sostenersi che per la validità della decisione del Consiglio Comunale di acquisire le azioni della S.A.T. (manifestata con la deliberazione n. 23 del 30 aprile 2019) fosse necessaria la sussistenza di tutti i requisiti di legittimazione a disporre delle azioni da parte del Comune di Vado Ligure (titolare della quota);
tesi smentita dalla considerazione che, in linea di principio, sulla base dell’art. 42 del T.u.e.l., il Consiglio Comunale svolge funzioni di direzione politica-amministrativa, attraverso atti di indirizzo (non, quindi, di natura gestionale), il cui risultato ultimo, sotto il profilo giuridico, è di regola realizzato attraverso l’adozione di ulteriori atti (provvedimenti o contratti, come nel caso di specie). La deliberazione consiliare, dunque, ha formulato una direttiva volta ad indicare l’obiettivo da perseguire da parte dell’amministrazione comunale (nella fattispecie, l’acquisto delle azioni), obiettivo realizzato con la conclusione del contratto tra le parti, in presenza dei necessari requisiti di titolarità dei diritti ceduti e di legittimazione a disporne.

10. - In conclusione, l’appello va respinto.

11. - La disciplina delle spese giudiziali segue la regola della soccombenza, nei termini di cui al dispositivo.