Pubblicato il 24/04/2018

N. 02460/2018REG.PROV.COLL.

N. 01321/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1321 del 2016, proposto da:
Fallimento della Casa di Cura Poggio Sereno S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato P L J, con domicilio eletto presso lo studio Clifford Chance in Roma, via di Villa Sacchetti, 11;

contro

Azienda Sanitaria Locale n.10 di Firenze, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato P S, con domicilio eletto presso lo studio Umberto Richiello in Roma, via Carlo Mirabello, 18;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
L M, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Benussi, con domicilio eletto presso lo studio Grez in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, 18;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. TOSCANA - FIRENZE: SEZIONE II n. 01084/2015, resa tra le parti, concernente sospensione convenzione casa di cura.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale n.10 di Firenze;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 aprile 2018 il Cons. Giovanni Pescatore e uditi per le parti gli avvocati Ugo Franceschetti su delega di P L J, P S e Domenico Benussi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Casa di cura Poggio Sereno di Fiesole - struttura sanitaria accreditata dalla Regione Toscana - ha stipulato con l’Azienda USL 10 di Firenze per l’anno 2013 un " contratto per attività di ricovero ospedaliero e specialistica ambulatoriale ".

Ai fini dell'ulteriore prosecuzione del rapporto contrattuale, l’Azienda sanitaria ha segnalato alla Casa di cura l'esigenza di procedere a lavori di adeguamento della struttura necessari a garantire la massima sicurezza e tutela per i pazienti ricoverati e per il personale. Nelle more, il contratto di cui sopra è stato prorogato con successivi provvedimenti sino al 30.4.2014, quindi sino al 31.5.2014 e infine sino al 30.6.2014.

2. Con la nota dell'11.6.2014 prot. n. 32444, il Direttore generale dell'Azienda Sanitaria di Firenze ha comunicato alla Casa di cura Poggio Sereno che, in relazione all'esito negativo degli accertamenti svolti circa i lavori di adeguamento da realizzare, " si rende necessario il mancato rinnovo della convenzione…, in scadenza al 30/06/2014, e fino alla verifica del ripristino delle condizioni igienico-sanitarie e strutturali richieste dalla normativa vigente nonché dalle previsioni convenzionali ".

3. Con successiva deliberazione n. 487 del 30.6.2014 il medesimo Direttore generale, richiamata la nota di cui sopra, ha disposto di sospendere il contratto rep. n. 14054 del 29.8.2013 stipulato con la Casa di cura Poggio Sereno " a decorrere dal 01/7/2014 e fino alla verifica e ripristino delle condizioni igienico sanitarie e strutturali richieste dalla normativa vigente ".

4. I provvedimenti sopra menzionati sono stati impugnati dalla predetta Casa di cura con l'atto introduttivo del giudizio di primo grado e con i motivi aggiunti successivamente depositati, in cui sono stati prospettati vizi di violazione di legge ed eccesso di potere, argomentati sull’assunto che: a) gli interventi di adeguamento richiesti alla Casa di cura ricorrente riguardavano i requisiti strutturali e impiantistici, dunque potevano essere realizzati entro la fine del 2015, ai sensi dell'art. 31 D.P.G.R. 24.12.2010 n. 61/R;
b) la ricorrente si era attivata in tal senso presentando progetti e un cronoprogramma;
c) la condotta dell'ASL di Firenze risultava contraddittoria perché prima del provvedimento impugnato essa aveva adottato altri atti di segno opposto;
d) la deliberazione n. 487/2014 faceva riferimento ad atti presupposti non portati a conoscenza della ricorrente.

5. Con la sentenza n. 1084/2015, il Tar Toscana ha respinto l’impugnativa osservando:

- che “ dalla documentazione acquisita al giudizio emerge un quadro in cui la scarsa pulizia e igiene degli ambienti e un’organizzazione non all'altezza delle esigenze di una struttura del genere pregiudicano la possibilità di garantire adeguati livelli assistenziali, come peraltro confermato dall'episodio del 27/5/2014 ”;

- che dunque “ in tali condizioni il termine del 31/12/2015 per l'adeguamento ai requisiti strutturali ed impiantistici previsti dal Regolamento non può impedire all'Azienda Sanitaria di intervenire a garanzia dei pazienti, evitando di rinnovare ulteriormente il contratto (scaduto) con la struttura in questione, peraltro non in via definitiva, ma in attesa del ripristino delle necessarie condizioni igienico-sanitarie (allo stato insufficienti), per le quali il termine di cui sopra non opera ”;

- che, dopo aver concesso alla struttura ampio spazio e tempo per rimediare alle segnalate carenze, legittimamente l’amministrazione si era determinata “ a porre un termine alle proroghe (cioè a una situazione ontologicamente precaria) una volta verificata la permanenza delle criticità già riscontrate per i profili di cui sopra, direttamente (e negativamente) incidenti sui livelli di assistenza dei pazienti ”.

6. Successivamente alla pronuncia di primo grado, la Casa di Cura è stata dichiarata fallita con sentenza in data 3 dicembre 2015.

7. Con delibera n. 1202 del 9.12.2015, la Regione Toscana ha disposto, in favore della generalità delle strutture sanitarie toscane, la proroga dal 31.12.2015 sino al 31.12.2016 del termine di adeguamento ai requisiti di esercizio strutturali e impiantistici, di cui all'art. 31 D.P.G.R. 61/R del 2010.

8. Con l’atto di appello qui in discussione, il Fallimento ha censurato la sentenza di primo grado, sotto i seguenti profili:

Ia) la pronuncia è ritenuta erronea nella parte in cui ha statuito che l'art. 31 D.P.G.R. 24.12.2010 n. 61/R sia privo di decisiva rilevanza nel caso di specie, in quanto riferito ai soli " requisiti strutturali ed impiantistici ", mentre le carenze imputate alla struttura de qua riguardano anche aspetti igienico-sanitari.

Secondo l’appellante, eventuali carenze igienico-sanitarie, anche se effettivamente sussistenti, non avrebbero potuto giustificare una sanzione come la sospensione o la decadenza della convenzione, in quanto l’unica carenza igienico-sanitaria accertata dai NAS - ovvero la presenza di un materassino sgonfio - è stata subito rimossa, mentre la condizione igienico-sanitaria della struttura è risultata nel complesso " sufficiente ". Dunque, i provvedimenti contestati – al pari degli atti in essi richiamati (la nota prot. n. 14467 del 12.3.2014;
il verbale del sopralluogo dei NAS prot. n. 1844/11-2 del 29.5.2014;
il verbale di SOS Vigilanza e Controllo del 30.5.2014;
la nota del 2.3.2015 del Comune di Fiesole) - hanno tratto fondamento, essenzialmente, dalle rilevate carenze di carattere impiantistico-strutturale, le quali, tuttavia, essendo adeguabili entro il termine del 31.12.2015, a norma dell'art. 31 D.P.G.R. 61/R del 2010, sono inidonee a giustificare la sospensione della convenzione;

Ib) l’appellante ribadisce il carattere contraddittorio e illogico dell'iter procedimentale che ha condotto all'adozione dei due provvedimenti impugnati, avendo l’ASL dapprima prorogato la convenzione fino al 31.3.2014, poi, con delibera n. 271/2014 fino al 30.4.2014, quindi mensilmente con le deliberazioni n. 345 del 6.5.2014 e n. 438 del 6.6.2014.

Successivamente, senza che fossero intervenuti elementi istruttori nuovi o diversi rispetto a quelli precedentemente evidenziati, la ASL ha adottato l’atto di sospensione - con la nota prot. n. 32444 del 11.6.2014, e l’atto di " mancato rinnovo " - con la delibera n. 487 del 30.6.2014. E ciò nonostante che le deliberazioni richiamate avessero disposto la proroga " in attesa degli esiti delle verifiche dei competenti Servizi aziendali sul progetto di adeguamento e di fattibilità del cronoprogramma presentato dalla Casa di cura ", e tali verifiche non fossero mai state condotte, come testimoniato dal fatto che negli stessi provvedimenti impugnati non vi è alcun riferimento ad esse;

Ic) viene contestata anche l’affermazione contenuta in sentenza secondo cui sarebbero irrilevanti le " vicende successive alla fase cautelare ". L’appellante sostiene, al contrario, che tali vicende, per quanto inidonee a dimostrare l’illegittimità degli atti impugnati, dimostrerebbero la predeterminata volontà della ASL di non proseguire nel rapporto convenzionale con la Poggio Sereno;

II) viene censurata, infine, l’argomentazione con la quale il Tar ha ritenuto di superare la censura di carenza di motivazione della deliberazione n. 487/2014, sostenendo che gli atti in essa richiamati erano stati depositati in giudizio e che su di essi, pertanto, la parte ricorrente aveva avuto ampio modo di argomentare, senza risentire alcuna lesione del diritto di difesa.

Sostiene l’appellante, al contrario, che gli atti richiamati nella delibera non sono stati portati a sua conoscenza, né le sono stati resi disponibili, avendo essa avanzato apposita istanza di accesso (in data 27.6.2014) rimasta, tuttavia, disattesa. Per contro, la conoscenza della documentazione ex post , solo in fase processuale, non può dirsi equivalente alla preventiva messa a disposizione della stessa, ai sensi e nei limiti di cui all'art. 3 L. 241/1990.

9. La ASL n. 10 di Firenze si è ritualmente costituita in giudizio, contestando nel merito gli assunti avversari ed eccependone in via preliminare l’inammissibilità ai sensi dell’art. 101, comma 1, c.p.a., per assenza di specifiche censure avverso i capi della sentenza impugnati.

10. E’ altresì intervenuto ad adiuvandum il dott. M, in qualità di amministratore unico della società dichiarata fallita e titolare di diritti di credito per retribuzioni non percepite.

11. Espletato lo scambio di memorie ex art. 73 c.p.a., la causa è stata discussa e posta in decisione all’udienza pubblica del 5 aprile 2018.

DIRITTO

1. Il primo motivo non può essere accolto.

1.1. Nell’affermare che le carenze riscontrate nella struttura riguardavano non solo profili strutturali e impiantistici - ma anche carenze igienico-sanitarie - il Tar ha fatto richiamo ad una serie di documenti acquisiti agli atti del procedimento. Tra questi: la nota ASL 11.7.2013;
il verbale dei N.A.S. del 29.5.2014, il verbale della struttura Vigilanza e Controllo della ASL del 30.5.2014 nonché la nota 12.3.2014 della ASL che già preannunciava la sospensione alla luce degli esiti della relazione congiunta in data 6.3.2014.

1.2. Il Tar ha quindi ritenuto che tali dati istruttori forniscono rappresentazione di “ ..una struttura vecchia e largamente inadeguata allo svolgimento delle funzioni sanitarie ” ad essa affidate, sottolineando a tal fine il carattere particolarmente vistoso non solo delle carenze strutturali ed impiantistiche, ma anche di “ non meno preoccupanti carenze sotto i profili igienico-sanitaro, assistenziale e organizzativo, solo in parte connesse alle carenze strutturali e impiantistiche di cui sopra ”. A detta dei primi giudici, “ dalla documentazione acquisita al giudizio emerge un quadro in cui la scarsa pulizia e igiene degli ambienti e un’organizzazione non all’altezza delle esigenze di una struttura del genere pregiudicano la possibilità di garantire adeguati livelli assistenziali, come peraltro confermato dall’episodio del 27/5/2014 ”.

1.3. Da una più analitica lettura del contenuto degli atti istruttori richiamati a fondamento delle delibere impugnate, si trae conferma della fondatezza della valutazione espressa dal Tar, dovendo in tal senso osservarsi che:

- la sussistenza di carenze igienico-sanitarie ed organizzative era stata una prima volta segnalata dalla ASL con nota del 6.3.2014, in quanto “ ripetutamente rilevata anche da numerose segnalazioni inviate all’URP dell’Azienda da parte di utenti o loro familiari ” (dette segnalazioni sono allegate sub. doc.