Pubblicato il 02/03/2021

N. 01787/2021REG.PROV.COLL.

N. 01483/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1483 del 2020, proposto da
Energas s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati I L, A P e F M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio I L in Roma, via Ombrone n. 12 Pal. B;

contro

Ministero per i beni e le attività culturali e Ministero dello sviluppo economico, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Manfredonia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Di Donna, Domenico Damato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia 3 gennaio 2020 n. 5, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2021 il Cons. Diego Sabatino e uditi per le parti gli avvocati I L, A P, Michele Di Donna e Domenico Damato in collegamento da remoto, ai sensi dell’art. 4, comma 1, Decreto Legge 28 del 30 aprile 2020 e dell'art.25, comma 2, del Decreto Legge 137 del 28 ottobre 2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 1483 del 2020, Energas s.p.a. propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia 3 gennaio 2020 n. 5, con la quale è stato dichiarato inammissibile il ricorso dalla stessa proposto

contro

Ministero per i beni e le attività culturali e Ministero dello sviluppo economico nonché Comune di Manfredonia e Regione Puglia per l'annullamento

del provvedimento prot. 10410 del 6.12.2018 (comunicato alla ricorrente in data 10 dicembre 2018 con nota del MISE, Direzione Generale per la sicurezza dell'approvvigionamento e per le infrastrutture energetiche, Divisione IV) con cui la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Provincie di Barletta-Andria-Trani e Foggia del Ministero per i Beni e le Attività Culturali ha annullato in autotutela il proprio parere prot. n. 10288 del 4.12.2018 e ordinato incombenti istruttori;

di ogni altro atto presupposto, conseguente e, comunque, connesso, ancorché ignoto.

Il giudice di primo grado ha così riassunto i fatti di causa:

“Con ricorso notificato in data 8.02.2019 e depositato in Segreteria il 20.02.2019, la società Energas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, al fine di ottenere le pronunce meglio indicate in oggetto.

Esponeva di essere interessata alla realizzazione di un progetto di deposito costiero di G.P.L. - con annesso gasdotto di collegamento al molo alti fondali A5 del porto industriale di Manfredonia e raccordo ferroviario alla stazione di “Frattarolo” - nel territorio del Comune di Manfredonia (FG), presentato alle Amministrazioni competenti nell’anno 1999.

L’area dove si sarebbe dovuto realizzare l’impianto - rubricata D3E, ex DI49 - ricadeva in una zona industriale e, giusta delibera del Consiglio Comunale di Manfredonia del 6.12.2004, n. 125 era stata inserita nei cosiddetti “territori costruiti” di cui al Piano Urbanistico Territoriale Tematico “Paesaggio” - P.U.T.T./P., approvato dalla delibera della Giunta Regionale della Puglia n. 1748 del 15.12.2000.

Tuttavia, dal punto di vista ambientale, l’intervento in questione interessava la “zona di protezione speciale” (d’ora innanzi ZPS) “Valloni e steppe Pedegarganiche”, in quanto ricadente all’interno della perimetrazione della ZPS stessa, con conseguente riduzione della superficie di habitat naturale di cui alla Rete Natura 2000, essendo altresì interferente con le vicine zone del PSIC “Zone umide della Capitanata” e della ZPS “Palude di Frattarolo”, per gli impatti indiretti causati dalla realizzazione del progetto.

Invero, in relazione alla complessiva situazione dell’area, la Commissione Europea avviava la procedura di infrazione n. 2001/4156 nei confronti dello Stato italiano, in quanto l’attività di pianificazione e trasformazione delle zone con destinazione produttiva non era stata preceduta da alcuna valutazione di impatto ambientale;
tale procedura si concludeva nell’anno 2012 con l’archiviazione, a seguito di una convenzione stipulata tra le Amministrazioni locali volta all’introduzione di idonee misure di compensazione del danno apportato.

La realizzazione di tale imponente opera destava non poche perplessità negli abitanti del Comune di Manfredonia, i quali, nel corso degli anni, manifestavano in più occasioni il proprio dissenso, da ultimo in sede di un apposito referendum consultivo, indetto in data 13.11.2016, il quale otteneva il 95% di voti sfavorevoli all’iniziativa in questione.

Ciò premesso, il progetto de quo, sottoposto in un primo momento a valutazione di impatto ambientale presso l’allora Ministero dell’Ambiente, di concerto con il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, riceveva un giudizio negativo di compatibilità, il quale veniva annullato da questo Tribunale, con la sentenza n. 3456/2001, in ragione della “intima contraddittorietà, illogicità e inadeguatezza” della motivazione con cui il medesimo era stato adottato.

Tale pronuncia veniva portata al vaglio del Consiglio di Stato, il quale confermava le conclusioni cui era pervenuto il giudice di prime cure con sentenza Sez. VI, n. 3975/2002, successivamente sottoposta, per iniziativa della Regione Puglia, a giudizio di revocazione, in ragione del ritenuto errore di fatto in cui erano, in tesi, incorsi i giudici di appello.

Tuttavia, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 5499/2003, rigettava il ricorso proposto dall’Amministrazione regionale, rilevando come la propria precedente pronuncia non avesse inteso “sostenere l’integrale edificazione dell’area, ma, al contrario la sua profonda alterazione ambientale dovuta alla realizzazione, compiuta o in corso, di numerosi insediamenti produttivi”.

A conclusione del descritto iter giudiziario, la società Energas S.p.A. provvedeva ad intraprendere nuovamente il procedimento di V.I.A. presso i competenti organi ministeriali, ricevendo, tuttavia, una nuova valutazione ambientale di incidenza negativa, fondata sull’asserita difformità di disciplina all’interno della medesima zona industriale, posta l’esistenza di una parte “nord”, il cui pieno sfruttamento era consentito grazie all’adozione di misure di mitigazione introdotte a seguito della stipula della sopracitata convenzione, ed una parte “sud” - dove avrebbe dovuto essere realizzato il progetto de quo - per la quale, invece, in assenza di attuazione di misure analoghe, veniva di fatto negato un analogo utilizzo.

Anche avverso tale provvedimento insorgeva la ricorrente dinanzi a questo Tribunale, il quale provvedeva all’annullamento del medesimo con la sentenza n. 3750/2004, per violazione del giudicato formatosi sulla precedente pronuncia, decisione successivamente confermata anche in grado di appello.

Ciò premesso, l’iter procedimentale in argomento proseguiva con l’acquisizione dei pareri favorevoli della Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale V.I.A. e V.A.S. presso il Ministero dell’Ambiente n. 1614 del 19.09.2014, nonché della Direzione Generale per il Paesaggio presso il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo prot. n. 31093 del 10.11.2014.

A seguito dell’emanazione del Decreto di V.I.A. statale prot. n. 295/2015 veniva attivato dalla Energas S.p.A., presso il Ministero dello Sviluppo Economico, il procedimento di autorizzazione unica di cui agli artt. 57 e 57 bis, D.L. n. 5/2012, convertito in Legge n. 35/2012 e, pertanto, con nota prot. n. 13212 del 21.05.2018, la Direzione Generale per la Sicurezza dell’Approvvigionamento e per le Infrastrutture Energetiche del M.I.S.E., richiedeva all’Amministrazione del M.I.B.A.C. di esprimere il parere di competenza in materia paesaggistica.

Per l’effetto, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, di concerto con il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, adottava il decreto n. 295 del 22.12.2015 di compatibilità ambientale del progetto, successivamente impugnato dal Comune di Manfredonia con ricorso dinanzi a questo Tribunale.

Al contrario, nel corso del ridetto procedimento, il Comune odierno controinteressato rendeva parere sfavorevole al rilascio dell’autorizzazione unica, in virtù delle asserite interferenze dell’impianto in questione con i vincoli ambientali nelle more introdotti dal nuovo P.P.T.R. approvato dalla Regione Puglia;
viceversa, la Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per le Province di B.A.T. e Foggia, giusta missiva prot. n. 10288 del 4.12.2018, pur dando atto dell’omessa trasmissione, ad opera della società ricorrente, della relazione paesaggistica, di cui alla richiesta istruttoria del 30.08.2018, rendeva parere favorevole di compatibilità paesaggistica, integrato da prescrizioni relativamente alla "fascia di pineta litoranea lambita dal gasdotto” e all’eventuale “caso di interferenze” con la “fascia boschiva” e con “rinvenimenti archeologici”.

A distanza di pochi giorni, tuttavia, la Direzione Generale del M.I.B.A.C. provvedeva all’annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21-octies e 21-nonies della L. n. 241/1990 del citato parere, giusta nota prot. n. 10410 del 6.12.2018, sollecitando la società in epigrafe alla produzione di “puntuali integrazioni documentali di dettaglio esecutivo in ordine alle opere in progetto, prevedendo in particolar modo la realizzazione di prospezioni geofisiche riguardanti la fascia di territorio interessata dal paesaggio del gasdotto al fine di valutare la presenza di eventuali interferenze”.

Avverso tale mutamento di impostazione provvedimentale sulla vicenda in esame insorgeva la ricorrente, sollevando plurimi motivi di doglianza, come di seguito riassunti:

1) Violazione di legge – Violazione degli artt. 7 e 10-bis della L. n. 241/1990 (mancata comunicazione di avvio del procedimento) – Eccesso di potere – Carenza di istruttoria e difetto di motivazione.

In estrema sintesi, in tesi di parte ricorrente l’impugnato provvedimento sarebbe stato illegittimo, in quanto emanato senza alcun coinvolgimento della Società istante, in virtù dell’omessa formale comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 10-bis della L. n. 241/1990.

Per tale ragione, parte attrice lamentava di non aver potuto fornire il proprio contributo mediante la produzione e il deposito di memorie e documenti idonei a determinare un differente esito procedimentale.

2) Violazione degli artt. 21-octies e 21-nonies della Legge n. 241 del 1990 – Violazione del combinato disposto dei principi in materia di autotutela e del principio di ragionevolezza e di proporzionalità.

Secondo la prospettazione della Energas S.p.A., il gravato provvedimento emesso dell’Amministrazione resistente sarebbe, altresì, illegittimo, in quanto carente dei presupposti prescritti dall’art. 21-octies onde procedere all’annullamento d’ufficio e, in particolare: a) di qualsivoglia profilo di effettiva illegittimità del parere originariamente reso;
b) dell’indicazione dell’interesse pubblico sotteso alla decisione;
c) del necessario bilanciamento fra interesse pubblico e interesse privato del destinatario del provvedimento;
d) del necessario bilanciamento con altri interessi pubblici parimenti rilevanti.

3) Illegittimità per eccesso di potere – Contraddittorietà con atti precedenti – Violazione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 3753/2004 del Tar Puglia.

Parte attrice censurava, altresì, la richiesta dell’Amministrazione convenuta di puntuali integrazioni documentali di dettaglio in ordine alle opere del progetto, ai fini della verifica di compatibilità ambientale dello stesso con i sopravvenuti vincoli paesaggistici cristallizzati nel nuovo P.P.T.R. approvato dalla Regione Puglia.

Ciò in quanto il M.I.B.A.C. avrebbe espresso parere favorevole alla realizzazione dell’impianto proprio a seguito di una puntuale analisi del “progetto di massima”, presentato a tal fine da parte ricorrente nel settembre 2018.

Pertanto, la società in epigrafe evidenziava la contraddittorietà intrinseca della menzionata richiesta della Soprintendenza, sottesa al disposto annullamento, con i precedenti atti emanati dalla medesima Amministrazione.

4) Illegittimità per eccesso di potere – Sviamento di potere.

Da ultimo, la società Energas S.p.A. sosteneva la contrarietà a legge dell’operato dell’Amministrazione resistente per sviamento di potere, non avendo la stessa agito nell’ottica della tutela degli interessi paesaggistici e archeologici in gioco, bensì esclusivamente allo scopo di provocare un’illegittima sospensione della ventennale attività istruttoria di cui la ricorrente era stata protagonista. Ciò avrebbe comportato, altresì, il rischio della perdita di efficacia dei pareri favorevoli resi dalle Amministrazioni competenti nel corso del menzionato procedimento, nonché delle pronunce giurisdizionali rese all’esito della complessa vicenda giudiziaria in questione.

Sulla scorta di tali doglianze, parte ricorrente avanzava istanza di sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato, alla luce della ritenuta fondatezza dei rilievi esposti e del grave ed irreparabile pregiudizio che sarebbe derivato alla società dal decorso del tempo necessario a pervenire alla decisione di merito, oltre che agli interessi pubblici coinvolti.

Chiedeva, altresì, la concessione di misure cautelari atipiche, quali la sospensione della decorrenza dei termini di efficacia degli atti, dei pareri e dei provvedimenti intervenuti nella presente vicenda.

Nel merito, essa insisteva per l’accoglimento del presente ricorso e, di conseguenza, per l’annullamento del provvedimento gravato, nonché per la condanna delle Amministrazioni resistenti al pagamento delle spese di lite.

Con atto di costituzione in data 1 marzo 2019, si costituivano in giudizio il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, la Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Puglia, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per Bari, Barletta - Andria - Trani e Foggia e il Ministero dello Sviluppo Economico, chiedendo l’integrale rigetto della domanda proposta, in quanto infondata in fatto e in diritto, nonché dell’avversa richiesta di concessione di misure cautelari.

In data 14 maggio 2019, si costituiva in giudizio il Comune di Manfredonia contestando, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse all’azione, avendo la società Energas impugnato un provvedimento a carattere meramente interlocutorio, privo di qualsivoglia effetto preclusivo del successivo sviluppo procedimentale e, come tale, inidoneo ad arrecare alla stessa nocumento alcuno.

Nel merito, insisteva nella reiezione della domanda di parte ricorrente, in quanto infondata e priva di qualsivoglia pregio giuridico.

Alla camera di consiglio del 12 giugno 2019, l’istanza cautelare di parte attrice era abbinata al merito.

Previo scambio di memorie conclusive, all’udienza pubblica del 20 novembre 2019, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.”

Il ricorso veniva deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R., evidenziando come il provvedimento di annullamento d’ufficio principalmente impugnato concretizzasse un mero atto endoprocedimentale ed escludendone così la natura provvedimentale e la sua idoneità ad incidere in modo definitivo sulla posizione soggettiva del ricorrente, dichiarava il ricorso inammissibile.

Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenzia l’errata ricostruzione in fatto e in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo come motivi di appello le proprie originarie censure.

Nel giudizio di appello, si sono costituiti il Ministero per i beni e le attività culturali, il Ministero dello sviluppo economico e il Comune di Manfredonia, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

All’udienza del 3 dicembre 2020, l’istanza cautelare veniva parzialmente accolta con ordinanza 9 dicembre 2020 n. 7040 dal seguente contenuto:

“Vista l’istanza prodotta da parte appellante con la quale si chiede la concessione delle seguenti misure cautelari atipiche:

1. il congelamento della decorrenza illegittima dell’efficacia della VIA nazionale rilasciata dal Ministero dell’ambiente a partire dal blocco procedimentale della conferenza di servizi presso il MISE avvenuto in data 6 dicembre 2018 a seguito dell’annullamento in autotutela del parere paesaggistico favorevole, con ripresa della decorrenza dell’efficacia della VIA dal giorno del rilascio nel parere paesaggistico favorevole confermativo avvenuto in data 2 novembre 2020 dalla Soprintendenza di Foggia;

2. l’ordine al MISE di riattivare immediatamente la procedura volta alla trasmissione degli atti di sua competenza per l’ottenimento dell’intesa da parte della Regione;

Considerato che l’istanza di cui al n. 1 può essere accolta al limitato fine di impedire la conclusione di altri procedimenti in corso che possano rendere inutiliter data l’emananda sentenza, restando esclusa, in questa sede, la valutazione dell’incidenza del parere richiamato del 2 novembre 2020;

Considerato che la richiesta di cui al n. 2 non può trovare applicazione perché la riattivazione del procedimento non può che conseguire da una sentenza pienamente satisfattiva delle ragioni dedotte in appello;