Pubblicato il 14/10/2019

N. 06953/2019REG.PROV.COLL.

N. 04409/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4409 del 2010, proposto da
C L, rappresentato e difeso dagli avvocati S C, E D V, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato C D V in Roma, via Gallia, 122;

contro

Comune di Salerno, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato R M, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Badoero, 63;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) 26 marzo 2009, n. 1191, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 giugno 2019 il consigliere Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati S C e Matera su delega dell’avvocato R M;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti con cui l’odierno appellante Lorenzo C, ingegnere dirigente del Settore Opere e Lavori Pubblici, ed altri cinquantasette dipendenti del Comune di Salerno - premesso di aver partecipato, a vario titolo e ciascuno in relazione alla professionalità posseduta, a procedure attinenti alla progettazione di opere pubbliche- avevano rispettivamente impugnato la delibera di Giunta comunale n. 445 del 12 aprile 2006 (pubblicata in data 19 aprile 2006) di modifica del “Regolamento Comunale per la costituzione e la ripartizione del fondo previsto dall’art. 18 della L.109/94 e s.m.i.” , e gli ulteriori atti che vi davano corso e con i quali era stato disposto il recupero coatto, con rate mensili e nei limiti del quinto dello stipendio, delle somme liquidate ai ricorrenti in eccedenza rispetto ai nuovi parametri stabiliti con la delibera gravata.

2. Il Comune di Salerno (di seguito “il Comune” ) aveva, infatti, costituito, in attuazione dell’art. 18, comma 1, legge 11 febbraio 1994, n. 109, come modificato dall’art. 13 della legge n. 144 del 1999, un fondo incentivante inerente alle attività di progettazione interna su iniziativa di lavori pubblici ed avente ad oggetto la ripartizione di una percentuale per ogni singola opera o lavoro, a valere sul relativo quadro economico di progetto.

2.1. Con delibera di giunta comunale n. 322 del 14 febbraio 2001 era stato, quindi, adottato apposito Regolamento relativo alla costituzione e ripartizione di detto fondo incentivante, previa negoziazione con le organizzazione sindacali in sede di contrattazione decentrata, secondo la specifica previsione del citato art. 18.

2.2. Per quanto rileva, il Regolamento comunale, nel determinare la misura massima dell’incentivo (entro i limiti fissati dalla legge), disponeva che fossero a carico dell’Amministrazione, oltre alle spese occorrenti per la redazione dei progetti e dei piani, anche “tutte le spese per l’IRAP e per tutti gli oneri riflessi” e che “tali spese dovranno essere previste in apposita voce del Quadro Economico dei progetti” (art. 5.1., comma 2).

2.3. In forza di tale disciplina, i dipendenti comunali (tra cui anche l’ingegnere C) percepivano dunque l’incentivo per gli incarichi di progettazione espletati, originariamente quantificato, ai sensi della previsione di cui al punto 5.1. - comma II- del Regolamento, al netto di tutti gli oneri accessori connessi (c.d. oneri riflessi) che venivano così posti a carico dell’amministrazione ed erogati ai dipendenti in aggiunta alla misura percentuale dell’incentivo.

2.4. Tuttavia, su verifica amministrativo-contabile, l’amministrazione comunale, anche alla luce dell’articolo unico, comma 207, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 di interpretazione autentica del citato articolo 18, comma 1, della legge n. 109 del 1994 (con il quale si era chiarito che la quota percentuale spettante per dette attività era comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali), adottava la delibera n. 445 del 2006, con cui modificava in parte qua il Regolamento (revocando in particolare il punto 5.1., comma 2) e disponeva di procedere al recupero degli oneri riflessi già erogati ai dipendenti a far data dal 1 gennaio 2000 fino alla data della delibera, incaricando il Settore Ragioneria di effettuare le dovute verifiche.

2.5. Il ricorso dei dipendenti interessati avverso tale deliberazione era affidato ai seguenti motivi di censura: “1) Violazione di legge (art. 18 l. 109/94 e s.m.i. in rel. artt. 4, 15 e 17 C.C.N.L. Comparto Regioni Autonomie Locali del 1 aprile 1999 e artt. 8 e 34 del vigente C.C.D.I. riguardante il personale del Comune di Salerno- art. 40 d.l.vo 165/200);
Violazione del giusto procedimento;
Violazione dei principi generali in tema di partecipazione sindacale;
violazione artt. 97 Cost.;
Violazione dei principi generali in tema di revoca di atti amministrativi e di contrarius actus ;
Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto e d’istruttoria, sviamento, arbitrarietà ed iniquità;
Incompetenza;
2) Violazione di legge (art. 49 d.l.vo 267/2000);
Violazione dei principi generali in tema di revoca di atti amministrativi e di contrarius actus ;
Violazione del giusto procedimento;
Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, arbitrarietà e sviamento;
Incompetenza;
3)Violazione di legge (artt. 7 e ss. L. n. 241/1990)- Violazione dei principi generali in tema di revoca di atti amministrativi- Violazione del giusto procedimento;
IV- Violazione di legge (art. 21/5 e 21/8 l. 241/1990);
Violazione dei principi generali in tema di revoca di irretroattività degli atti amministrativi;
Violazione del principio di successione degli atti nel tempo;
Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto ed erroneità della motivazione, illogicità, sviamento, arbitrarietà ed iniquità;
6) Violazione di legge (art. 3, co. 29, l. 350/2003;
art. unico co.207 l. 266/05);
Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto e di motivazione, sviamento);
VII- Violazione dei principi di ragionevolezza, di affidamento nella stabilità dell’ordinamento giuridico, di consolidamento delle posizioni giuridiche soggettive e di tutela dei diritti acquisiti- illegittimità costituzionale dell’art. unico co. 207 della L. 266/05 in riferimento agli artt. 3 e 36 Cost.;
VIII- Violazione di legge (D.Lgs. 335/1995 in relazione art. 18 L. 109/94 e s.m.i. – artt. 4, 15 e 17

CCNL

Comparto Regioni Autonomie Locali del 1.04.1999 e artt. 8 e 34 del vigente CCDI riguardante il personale dipendente del Comune di Salerno- art. 15 L. 379/55) - Eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto- di motivazione- illogicità- sviamento);
IX- Eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto- di motivazione- di istruttoria- contraddittorietà- illogicità- sviamento)”.

2.6. Con successivi motivi aggiunti i ricorrenti impugnavano la determina dirigenziale n. 2647 del 13 giugno 2008 con la quale il Comune, in seguito alla modifica regolamentare, aveva individuato le somme erogate in eccedenza rispetto ai nuovi parametri e stabilito le modalità di recupero degli importi lamentando, peraltro, che non era stata considerata la possibilità di procedere a compensazione con le somme eventualmente ancora dovute ai dipendenti per lo stesso titolo (come pure statuito espressamente dalla delibera giuntale): articolavano, dunque, censure analoghe (per violazione di legge, violazione del giusto procedimento, ed eccesso di potere sub specie di difetto di motivazione, carenza di istruttoria e sviamento) a quelle già formulate con il ricorso introduttivo.

3. Avverso la sentenza di prime cure che ha respinto le censure formulate viene qui proposto appello dall’ing. C per i seguenti motivi di diritto: “ Error in iudicando - Violazione art. 18 L.109/94 e s.m.i. in relazione artt. 4, 15 e 17

CCNL

Comparto regioni Autonomie Locali del 1 aprile 1999 e artt. 8 e 34 del vigente CCDI riguardante il personale dipendente del Comune di Salerno- art. 40 D.Lgs. 165/2001;
II. Error in iudicando - Violazione art. 49 D.Lgs. 267/2000;
III. Error in iudicando - Violazione art. 112 c.p.c.- art. 11 e 15 delle Preleggi al c.c.- Illegittimità costituzionale dell’art. unico co. 207 della L. 2666/2005 in riferimento agli artt. 3 e 36 Cost.;
IV. Error in iudicando - Violazione art. 3, co. 29 L.350/2003;
art. unico co. 207 L. 266/05;
V- Error in iudicando - Violazione D.Lgs. 335/1995 in relazione art. 18 L.109/94 e s.m.i.- artt. 4, 15 e 17

CCNL

Comparto Regioni Autonomie Locali del 1.04. 1999 e artt. 8 e 34 del vigente CCDI riguardante il personale dipendente del Comune di Salerno- art. 15 L. 379/55”.

3.1. Si è costituito in resistenza anche nel presente giudizio il Comune, sostenendo la legittimità del suo operato e l’infondatezza dell’appello proposto, del quale ha chiesto il rigetto.

3.2. All’udienza pubblica del 13 giugno 2019, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

4. L’appello verte essenzialmente sulla correttezza e legittimità del sistema di liquidazione delle competenze ex art. 18 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, relative all’incentivazione delle attività di progettazione interna su iniziative di lavori pubblici, adottato dal Comune di Salerno a seguito della modifica della normativa regolamentare di cui alla delibera di Giunta impugnata con il ricorso di primo grado.

4.1. L’appellante sostanzialmente ripropone le doglianze articolate in prime cure (ad eccezione dei motivi di censura inerenti il difetto di comunicazione di avvio del procedimento, la violazione dei principi generali e dell’efficacia ex nunc in tema di revoca di atti amministrativi, la mancata previsione di forme di indennizzo nei confronti dei soggetti interessati), contestando la sentenza che, a suo avviso erroneamente, le ha disattese.

5. In particolare, i motivi di appello possono essere così sintetizzati.

5.1. Con il primo motivo di censura, l’appellante assume l’erroneità della sentenza impugnata per avere respinto il primo motivo di ricorso, con cui lamentava che il Comune avesse modificato unilateralmente la disciplina del fondo incentivante senza la previa contrattazione, in sede decentrata, con le organizzazioni sindacali.

5.1.2. In tesi, la fase della contrattazione collettiva non avrebbe la portata limitata che le ha attribuito la sentenza, riguardando invece l’intera procedura di individuazione e corresponsione dei compensi incentivanti, come si evince dal combinato disposto degli artt. 4, 15 e 17 del