Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 2024-09-25, n. 202407776

Pubblicato il 25/09/2024

N. 07776/2024REG.PROV.COLL.

N. 03620/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3620 del 2024, proposto dal Comune di Arzachena, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato S F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per le politiche di coesione, il Ministero dell'economia e delle finanze ed il Ministero per il Sud e la coesione territoriale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;

nei confronti

del Comune di Napoli in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati A A ed E C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

dei Comuni di Castel Volturno, Campobello di Mazara e Piedimonte Etneo e della Agrorinasce S.c.a r.l.- Agenzia per l’innovazione, lo sviluppo e la sicurezza dei territori, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

della sentenza del T.a.r. Lazio, sede di Roma, sez. IV bis, 4 marzo 2024 n. 4385, che ha respinto il ricorso n. 612/2023 R.G. integrato da motivi aggiunti proposto per l’annullamento dei seguenti atti dell’Agenzia per la coesione territoriale, inerenti l’ “ Avviso pubblico per la presentazione di proposte d’intervento per la selezione di progetti di valorizzazione di beni confiscati da finanziare nell’ambito del PNRR, Missione 5 – Inclusione e coesione - Componente 3 - Interventi speciali per la coesione territoriale – Investimento 2 - Valorizzazione dei beni confiscati alle mafie finanziato dall’Unione europea – Next Generation EU ” approvato con decreto del Direttore generale 23 novembre 2021 n.264 e aperto lo stesso giorno, nella parte in cui esclude dai progetti selezionati quello del Comune di Arzachena:

(ricorso principale)

a) del decreto 19 dicembre 2022 n.473. pubblicato lo stesso giorno sul sito istituzionale, con il quale il Direttore generale ha approvato gli atti relativi ai lavori della commissione di selezione, con i relativi allegati;

b) dell’avviso di cui sopra;

c) della nota 5 agosto 2022 del Responsabile di procedimento;

(I motivi aggiunti, depositati il 2 febbraio 2023)

d) dell’elenco degli enti potenziali destinatari della preassegnazione;

(II motivi aggiunti, depositati il 13 aprile 2023)

e) del decreto 21 marzo 2023 n.55. pubblicato lo stesso giorno sul sito istituzionale, con il quale il Direttore generale ha sostituito il decreto 473/2022 di cui sopra, con i relativi allegati;

(III motivi aggiunti, depositati il 7 luglio 2023)

f) dell’elenco degli enti potenziali destinatari della preassegnazione relativo al II semestre;

(IV motivi aggiunti, depositati il 2 ottobre 2023)

g) del decreto 9 agosto 2023 n.508. pubblicato lo stesso giorno sul sito istituzionale, con il quale il Direttore generale ha approvato le richieste di anticipazione presentate dai soggetti attuatori;

e in ogni caso di ogni atto precedente, connesso ovvero conseguente;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti suindicate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 luglio 2024 il Cons. F G S e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Come è notorio, il Piano nazionale di ripresa e resilienza- PNRR elaborato dall’Unione Europea assegna ai Paesi membri, fra cui l’Italia, un certo ammontare di risorse, sotto forma di finanziamenti, anche a fondo perduto, per incentivare l’investimento in settori ritenuti strategici per la società.

2. Questi finanziamenti sono classificati per “missioni”, corrispondenti ad un’area di investimento;
ogni missione consta di uno o più “ componenti ”, ovvero di diversi settori di intervento nell’ambito di quell’area;
nell’ambito poi del singolo componente di ogni missione, si individuano puntuali “ riforme ” ovvero “ investimenti ” sui quali intervenire.

3. Si controverte di uno di questi finanziamenti, ovvero del finanziamento a fondo perduto da assegnare in base all’avviso dell’Agenzia per la coesione territoriale approvato con decreto del Direttore generale 23 novembre 2021 n.264 e aperto lo stesso giorno a favore di progetti inerenti la Missione 5 – Inclusione e coesione, Componente 3 - Interventi speciali per la coesione territoriale – Investimento 2 - Valorizzazione dei beni confiscati alle mafie, con il programma Next Generation EU (doc. 1 appellante, avviso).

4. Ai fini della decisione, rilevano i contenuti dell’avviso che ora si riassumono (cfr. sempre il doc. 1 appellante, cit.).

4.1 In base all’art. 1 di esso, lo scopo dell’avviso è “ individuare, mediante procedura valutativa selettiva con graduatoria, proposte progettuali finalizzate al recupero, ri-funzionalizzazione e valorizzazione di beni confiscati alla criminalità organizzata attraverso opere di demolizione e ricostruzione, di ristrutturazione e/o adeguamento per le finalità prescritte nel decreto di destinazione, ex art. 47, comma 2, del D. Lgs. n. 159/2011, per la restituzione alla collettività e reinserimento di tali beni nel circuito legale dei territori di appartenenza ”.

4.2 Per chiarezza, occorre dar conto di quanto dispongono la norma citata, art. 47 del d. lgs. 6 settembre 2011 n.159, nonché il successivo e collegato art. 48.

4.2.1 Ai sensi dell’art. 47 d. lgs. 159/2011, “ la destinazione dei beni immobili e dei beni aziendali ”, si intende sequestrati o confiscati alla criminalità organizzata “ è effettuata con delibera del Consiglio direttivo dell'Agenzia ” competente, sulla base di una stima.

4.2.2 Il riferimento è all’ANBSC- Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, istituita con decreto-legge 4 febbraio 2010, n. 4, poi trasfuso nel t.u. 159/2011 di cui si è detto, la quale è subentrata in queste funzioni, precedentemente attribuite all’Agenzia del demanio in base all’art. 65 del d. lgs. 30 luglio 1999 n.300.

4.2.3 L’Agenzia poi, ai sensi del successivo art. 48, è competente per l’utilizzo dei beni immobili in questione, che in linea di principio non vengono venduti sul mercato, ma sono mantenuti nel patrimonio dello Stato o degli enti locali per finalità di interesse pubblico. In particolare, ai sensi del comma 3 lettera c), questi immobili sono “ trasferiti per finalità istituzionali o sociali ovvero economiche, con vincolo di reimpiego dei proventi per finalita' sociali, in via prioritaria, al patrimonio indisponibile del comune ove l'immobile è sito, ovvero al patrimonio indisponibile della provincia, della città metropolitana o della regione ”.

4.2.4 Come si chiarisce subito, i beni confiscati in via definitiva acquisiscono già per effetto del provvedimento di confisca, un vincolo di destinazione al pubblico interesse, che “ determina l'assimilabilità del regime giuridico del bene confiscato a quello dei beni facenti parte del patrimonio indisponibile ”, così come si ricava dall’art. 47 ultima parte del d. lgs. 159/2011, per cui “ anche prima dell'adozione del provvedimento di destinazione, per la tutela dei beni confiscati si applica il secondo comma dell'art. 823 del codice civile ”, concernente appunto i beni patrimoniali di questo tipo: così la costante giurisprudenza, per tutte C.d.S. sez. III 7 giugno 2021 n.4342 e 16 giugno 2016 n.2682.

4.3 L’avviso poi è rivolto ai sensi dell’art. 3 comma 1 “ a tutti gli Enti territoriali … ex art. 114, comma 2 della Costituzione, anche in forma consortile o in associazione, individuati all'articolo 48, comma 3, lettera c) del D. Lgs n. 159/2011, e successive modifiche ed integrazioni, localizzati nelle Regioni di cui all'Ambito territoriale individuato al successivo paragrafo 4 ”, ovvero in sintesi a enti territoriali facenti parte delle Regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia, come è pacificamente per il Comune ricorrente appellante, compreso nel territorio della Regione Sardegna.

4.4 Ai sensi dell’art. 3 capoverso dell’avviso, poi “ Alla data di presentazione della domanda, i Soggetti proponenti devono essere destinatari del bene confiscato indicato nella proposta progettuale e dimostrarne l'avvenuta iscrizione nel proprio patrimonio indisponibile, ex articoli 47 e 48 del D. Lgs n. 159/2011 ”, e ciò a pena di inammissibilità della domanda, come previsto dall’ultimo comma dello stesso articolo.

4.5 Infine, per dimostrare quanto sopra, l’art. 6 prescrive a pena di esclusione al n. 3 lettere a) e b) di allegare alla domanda “ copia del provvedimento di destinazione dell'ANBSC, ex articolo 47 del D. Lgs n. 159/2011 ” nonché “ copia di trascrizione del bene rilasciata dalla competente Conservatoria dei registri immobiliari di iscrizione del bene nel patrimonio indisponibile del Soggetto proponente, ex articolo 48 del D. Lgs n. 159/2011 ”.

5. Ciò posto, il Comune di Arzachena, ricorrente appellante, ha partecipato alla selezione con domanda 24 marzo- 31 marzo 2022 per ottenere un finanziamento di 2 milioni e 500 mila euro, destinati a realizzare un progetto denominato “ Saloni- Parco dell’Inclusione ”, ovvero un parco pubblico attrezzato in prossimità della costa, localizzato in località Cannigione, e ricavato un complesso di immobili esteso per poco meno di otto ettari, a suo tempo confiscato alla nota “Banda della Magliana”, organizzazione di tipo mafioso attiva a Roma.

6. Alla domanda il Comune ha allegato, in dichiarata osservanza dell’art. 6 dell’avviso, come “ copia del provvedimento di destinazione dell'ANBSC, ex articolo 47 del D. Lgs n. 159/2011 ” il provvedimento 21 maggio 2004 n.5864 dell’Agenzia del demanio, come si è detto all’epoca competente ad adottarlo, e come “ iscrizione del bene nel patrimonio indisponibile ” la nota della Conservatoria (per tutto ciò, cfr. la domanda di partecipazione, doc. 4 appellante e doc. 2 in I grado Agenzia, nonché i doc. ti 3, 4 e 5 in I grado Agenzia, provvedimento 21 maggio 2002, nota di trascrizione e descrizione del progetto).

7. Con nota 5 agosto 2022 prot. n.47316, l’Agenzia ha però richiesto chiarimenti, qualificati in modo espresso come “ soccorso istruttorio ”, in merito alla “coerenza tra quanto riportato nel decreto di destinazione, nell'atto di trascrizione e le indicazioni catastali del bene oggetto dí intervento riportate nell'allegato ” (doc. 6 appellante).

8. A questa nota, il Comune ha risposto con propria nota 10 agosto 2022 (doc. 7 appellante), nella quale espone i fatti ora riassunti, non controversi come fatti storici.

8.1 I beni in questione erano stati colpiti da confisca, disposta nei confronti dei precedenti proprietari, certa -OMISSIS- ed una società -OMISSIS- S.r.l., come da decreto T. Roma 14 giugno 2000 n.78/98 Ruolo Misure di prevenzione, e successivamente destinati al patrimonio indisponibile del Comune di Arzachena con il decreto 21 maggio 2002 dell’Agenzia del demanio di cui si è detto (doc. 3 in I grado Agenzia, cit.),

8.2 Parallelamente, peraltro, il Banco di Sardegna, che su questi beni aveva iscritto in precedenza ipoteca a garanzia di un prestito concesso ai citati precedenti proprietari, li aveva sottoposti ad esecuzione forzata, aveva quindi convenuto in giudizio avanti il Giudice ordinario sia il Comune sia l’ANBSC, quale successore dell’Agenzia del demanio, per rivendicarne la proprietà e aveva visto accogliere le proprie domande rispettivamente con sentenze del Tribunale civile di Tempio Pausania 8 luglio 2015 n.420 (doc. 5 appellante) e della Corte di appello di Cagliari, sezione staccata di Sassari, 27 ottobre 2010 n.607 (doc. 3 appellante). Di conseguenza, il decreto di destinazione era rimasto senza effetto.

8.3 In epoca successiva, per evidenti ed apprezzabili ragioni, il Banco di Sardegna si era però determinato a cedere gratuitamente al Comune di Arzachena i beni così acquistati, e aveva poi adempiuto a questo proposito con un atto 9 agosto 2016, che a dire del Comune costituirebbe gli stessi vincoli di cui all’originario decreto di destinazione 21 maggio 2002 (cfr. doc. 7 appellante, cit. al punto D;
l’atto di trasferimento, prodotto come doc. 10 appellante, è in sostanza una bozza di data anteriore al 9 agosto 2016, ma il fatto della cessione gratuita è incontroverso).

9. Nonostante questi chiarimenti, l’Agenzia ha dichiarato inammissibile la domanda come da decreto 19 dicembre 2022 n.473, in quanto “ l’ente non ha fornito evidenza dell’effettiva destinazione e trascrizione di tutti i beni oggetto di intervento ” (doc. 2 appellante, p.24).

10. Il Comune ha impugnato questo provvedimento, che contestualmente assegna i finanziamenti ai progetti approvati, con il ricorso principale di I grado;
ha poi impugnato con i motivi aggiunti, che contengono identiche censure, i successivi provvedimenti dell’Agenzia che hanno rettificato a vario titolo l’elenco dei beneficiari, fermo però l’esito di inammissibilità nei suoi confronti, come indicato in epigrafe;
tutti questi atti sono stati ritualmente notificati per pubblici proclami ai Comuni beneficiari di finanziamento, come tali controinteressati (cfr. sentenza impugnata, pp. 7-8).

11. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha respinto il ricorso per intero, con la motivazione che ora si riassume.

11.1 Il T.a.r. ha premesso in fatto quanto è pacifico, ovvero che il bene immobile oggetto dell’intervento da finanziare non è pervenuto al patrimonio del Comune in base al decreto di destinazione conseguente alla confisca penale, ma in base al ricordato atto di cessione gratuita da parte del Banco di Sardegna, rispetto al quale il provvedimento di confisca era stato dichiarato inefficace.

11.2 Ciò posto, il T.a.r. ha osservato come la circostanza non abbia solo rilievo formale, ed ha evidenziato come la logica della disciplina di cui agli artt. 47 e 48 del d. lgs. 159/2011 sia quella “ di contrastare le associazioni criminali attraverso l'eliminazione dal mercato, ottenuta con il provvedimento ablatorio finale, di un bene di provenienza illecita, destinandolo ad iniziative di interesse pubblico;
il vincolo di destinazione impresso sulla base della citata normativa ai beni oggetto di confisca definitiva, che vengono devoluti al patrimonio indisponibile dell'ente pubblico, ne implica quindi l'automatico assoggettamento al relativo regime giuridico, come dettato dagli artt. 823 e seguenti del codice civile ” (motivazione, p. 10 in fine). Questo vincolo può essere costituito solo con il provvedimento dell’Agenzia in base alla norma che lo prevede, e quindi non con un qualunque atto di trasferimento fra privati come quello di cui al caso presente.

12. Contro questa sentenza, il Comune ha proposto impugnazione, con appello, anch’esso ritualmente notificato per pubblici proclami agli interessati, che contiene un unico motivo, di asserita violazione ovvero falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 6 dell’Avviso, del d. lgs. 159/2011 e degli artt. 823 e ss. c.c. nel quale sostiene, in sintesi, che il richiesto vincolo di destinazione esisterebbe anche nel caso di specie, sulla base dell’atto privatistico di acquisto di cui si è detto, e che ciò sarebbe stato ammesso dalle FAQ annesse all’avviso di gara.

13. Hanno resistito con atto 9 maggio e memoria 14 giugno 2024, ed hanno chiesto che l’appello sia respinto, le amministrazioni statali intimate, ovvero la Presidenza del Consiglio dei Ministri, quale successore a titolo universale dell’Agenzia, soppressa ai sensi dell’art. 50, comma 1, del d.l. 24 febbraio 2023, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla l. 21 aprile 2023, n. 41, con decorrenza dal 1 dicembre 2023, secondo quanto disposto dal d.P.C.M. 10 novembre 2023, G.U. Serie Generale del 30 novembre 2023, nonché i Ministeri dell’economia e degli affari europei e coesione territoriale. Tutte queste amministrazioni, in sintesi, si sono richiamate alla motivazione della sentenza impugnata.

14. Ha a sua volta resistito il Comune di Napoli, con atto 16 maggio e memoria 23 giugno 2024, e ha chiesto anch’esso che l’appello sia respinto, aderendo alle difese dell’amministrazione statale.

15. Con memoria 5 luglio e replica 13 luglio 2024 per il Comune appellante e con replica 9 luglio 2024 per l’amministrazione statale, queste parti hanno poi insistito sulle rispettive asserite ragioni come già riassunte.

16. Alla pubblica udienza del giorno 25 luglio 2024, la Sezione ha trattenuto la causa in decisione.

17. L’appello è fondato e va accolto, per le ragioni di seguito esposte.

18. La decisione del Giudice di I grado parte da un assunto sicuramente corretto, ovvero che il provvedimento di confisca ai sensi dell’art. 47 ultima parte del d. lgs. 159/2011 imprima sul bene che ne è oggetto un vincolo di tipo civilistico -dato che esso è pacificamente trascrivibile, ove riguardi beni immobili- vincolo che ne assimila il regime giuridico a quello dei beni del patrimonio pubblico indisponibile. È corretto anche ritenere che questo vincolo non ammetta equipollenti, nel senso che non possa essere costituito in altro modo, non previsto dalla legge, ovvero in particolare per atto privatistico, dato il noto principio della tassatività dei vincoli che si possono imprimere alla proprietà.

19. Tuttavia, non sono condivisibili le conseguenze che il Giudice di I grado ne ha tratto per il caso concreto, dato che il bando, ad attenta interpretazione, perché il finanziamento sia erogabile non richiede inderogabilmente il dato formale dell’esistenza di quello specifico vincolo. Si deve infatti ritenere necessario e sufficiente il solo dato teleologico, ovvero che il denaro da erogare vada effettivamente a servire alla destinazione prevista, quella di migliorare un bene che in fatto è stato sottratto al crimine organizzato ed ora è destinato al pubblico servizio. In proposito, infatti va valorizzato il dato obiettivo per cui l’erogazione di un finanziamento agevolato serve ad una finalità pubblicistica e non influenza direttamente lo status proprietario privatistico del bene cui il finanziamento si riferisce.

20. Nel caso di specie, non si può allora non notare che lo scopo, come si è detto pubblicistico, cui il finanziamento tende nel caso di specie può essere raggiunto, non essendo dubbio né che il bene appartenesse realmente ad un gruppo criminale, la citata Banda della Magliana né che esso sia stato confiscato e quindi che esso appartenga alla categoria di beni contemplata dall’art. 4 d. lgs. 159/2011.

21. Vero è che l’atto privatistico con cui il Banco ha ritrasferito al Comune il bene non era e non è di per sé idoneo a costituire il vincolo;
è però altrettanto vero che, a norma dell’art. 823 ultimo comma c.c. la destinazione a patrimonio indisponibile di un bene che, come nella specie, sia di proprietà del Comune può ben essere effettuata dall’ente stesso, con una delibera in tal senso, che lo destini a pubblico servizio e che venga tradotta in atto.

22. L’appello è quindi fondato;
per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, vanno annullati gli atti impugnati, meglio indicati in dispositivo;
nel riesaminare l’affare, l’amministrazione dovrà quindi valutare la domanda presentata dal Comune di Arzachena tenendo conto che il bene per il quale il finanziamento è richiesto appartiene, per le ragioni esposte, alla categoria dei beni oggetto di progetti astrattamente finanziabili in base al bando.

23. La novità e particolarità della questione, sulla quale non constano precedenti editi negli esatti termini, è giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese del giudizio.