Pubblicato il 13/05/2024

N. 04263/2024REG.PROV.COLL.

N. 02955/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2955 del 2020, proposto da
C.A.M. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato A L D, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Turi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato C T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia n. 106/2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Turi;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 8 maggio 2024 il Cons. G L e uditi per le parti gli avvocati A L D e C T in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams”;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – La società appellante ha proposto ricorso avanti il Tar per la Puglia, chiedendo l’accertamento della legittimità del suo recesso dal Protocollo di intesa e d’impegno sottoscritto in data 11.5.2007 e del conseguente diritto a vedersi riconosciuta la spettanza della somma di €.132.550, a titolo di risarcimento danni, rapportato all’entità della caparra confirmatoria che sarebbe stata prevista dall’art. 6 del Protocollo stesso.

2 - Tale protocollo d’intesa era stato stipulato dall’odierna appellante con il Comune di Turi all’esito della procedura concorsuale indetta dalla Regione Puglia in attuazione del “Piano Casa” (bando per la formazione dei P.I.R.P. – Programmi Integrati di Riqualificazione delle Periferie), cui il Comune stesso aveva partecipato, giusta deliberazione di C.C. n. 12 dell’1.3.2007.

2.1 – La società appellante provvedeva a far pervenire la manifestazione di interesse, proponendo il “ recupero e rifunzionalizzazione di fabbricato in costruzione (ex Ospedale), per la realizzazione di una residenza socio-sanitaria assistenziale (RSA) ai sensi della L.R. Puglia 10 luglio 2006 n. 19 ”. L’intervento proposto veniva ritenuto ammissibile dalla competente Commissione di gara “in quanto compatibile con gli obiettivi del PIRP ”, sicché, in data 11.5.2007, veniva sottoscritto il protocollo d’intesa, definendo i reciproci impegni di Comune e impresa in relazione all’attuazione del P.I.R.P. e subordinandone espressamente l’attuazione all’approvazione dell’Accordo di programma Regione - Comune per il finanziamento e la realizzazione del P.I.R.P.

3 - Con nota prot. 19297 del 15.12.2009, il Comune di Turi comunicava alla società interessata di non poter garantire il pieno rispetto delle previsioni del protocollo, poiché, dall’istruttoria curata dalla Regione Puglia, erano emersi elementi che avrebbero richiesto una necessaria rivisitazione dell’intero programma;
in particolare, si rappresentava l’inutilizzabilità dell’area ex-Ospedale in ragione di problemi idrogeologici. Su tale area era stata invero rilevata una dolina, confermata nel 2010 in sede di approvazione definitiva della Carta idrogeologica da parte dell’Autorità di Bacino.

4 – Con il ricorso, la società ha prospettato l’inadempimento del Comune agli obblighi nascenti dal protocollo d’intesa sottoscritto l’11.5.2007, allegando anche, in conseguenza di questo, la sussistenza di un danno ingiustamente subito, rapportandolo all’importo della garanzia fideiussoria prestata (riqualificata quale caparra confirmatoria).

5 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso, rilevando che:

- non consta agli atti alcuna prova dell’avvenuto esercizio del presunto diritto di recesso da parte di C.A.M.;

- non vi è traccia nel protocollo d’intesa dell’invocata caparra confirmatoria, riferendosi inequivocabilmente l’art. 6 a una polizza fideiussoria posta a carico della società C.A.M. a garanzia della sua prestazione e soltanto di questa;

- l’inadempimento non appare in alcun modo imputabile al Comune, essendo riconducibile alla verifica di emergenze idrogeologiche emerse dopo la stipulazione del protocollo di intesa, nel corso del tavolo tecnico avviato con l’Autorità di Bacino nel 2009.

6 – Avverso tale pronuncia ha proposto appello la società originariamente ricorrente, deducendo che:

- il Giudice di prime cure riterrebbe erroneamente che il recesso doveva essere esplicitato con una manifestazione in via stragiudiziale. La C.A.M., avvalendosi di una facoltà pacificamente ammessa ex art. 1385 co. 2 c.c., avrebbe invece esplicitato il recesso con la stessa proposizione dell’azione giudiziaria;

- dopo aver sottoscritto una polizza fideiussoria per €132.550, escutibile dal Comune di Turi in caso di mancata sottoscrizione della successiva convenzione, si sarebbe ritrovata a subire l’ingiustificato inadempimento dell’Ente civico;

- il TAR si sarebbe basato su una lettura riduttiva della pattuizione contrattuale, senza considerare il complessivo programma negoziale;

- l’assenso del Comune allo svincolo dalla polizza deporrebbe per una chiara ammissione dell’inadempimento contrattuale;

- l’obbligo di sottoscrivere la polizza fideiussoria sarebbe sovrapponibile al ventaglio di funzioni assolte dall’istituto della caparra confirmatoria, visto che la polizza fideiussoria: 1) garantiva l’esecuzione del contratto;
2) costituiva strumento di autotutela per il Comune, che poteva escuterla e incamerarla “senza instaurazione di procedimenti in contraddittorio”;
3) forfettizzava il danno da inadempimento parametrandolo al contributo aggiuntivo che la società deducente avrebbe versato al Comune;

- dovrebbe trovare applicazione il canone interpretativo di cui al primo comma dell’art. 1368 c.c. secondo cui “ Le clausole ambigue s'interpretano secondo ciò che si pratica generalmente nel luogo in cui il contratto è stato concluso ”;

- nella stipula di contratti preliminari per il trasferimento di beni immobili è prassi prevedere il contestuale versamento di una caparra confirmatoria;

- la presenza di una dolina carsica nel perimetro dell’area destinata alla C.A.M. sarebbe un elemento morfologico del territorio risalente nel tempo, rispetto alla stipula protocollo concluso tra le parti l’11.5.2007 e non una sopravvenienza, come apoditticamente ritenuto dal Giudice di primo grado;

- quanto ritenuto dal TAR a proposito di impossibilità sopravvenuta non è coerente con quella che è la connotazione dell’istituto secondo il diritto comune.

7 – L’appello è infondato.

L’accordo intercorso tra le parti non può essere assimilato ad un contratto preliminare di compravendita come prospettato da parte appellante.

Al riguardo è sufficiente osservare che, tra l’altro, dall’attuazione degli accordi del PIRP origina un accordo di partenariato pubblico privato assoggettato alle disposizioni speciali del d.lgs. n.163/2006;
pertanto, appare improprio il richiamo dell’appellante allo schema civilistico del preliminare di compravendita di un immobile.

A conferma di tale assunto possono richiamarsi alcune parti del protocollo stipulato fra l’appellante e il Comune in cui sono enunciati i rispettivi obblighi assunti in virtù della sottoscrizione dell’atto. Ad esempio, nell’art. 1 è previsto che le parti dell’accordo “ manifestano l’intento di collaborare per il raggiungimento degli obiettivi sopra indicati e di partecipare al concorso regionale con una proposta di PIRP finalizzata alla riqualificazione dell’area individuata dal perimetro del PIRP ”;
all’art. 2 del protocollo viene precisato che i seguenti impegni sono sospensivamente “condizionati” al buon esito della procedura concorsuale regionale ed all’approvazione dell’accordo di programma Regione- Comune per la realizzazione e il finanziamento del PIRP.

Alla luce della precisazione che precede non può essere condiviso il tentativo dell’appellante di assimilare l’obbligo di prestare la polizza fideiussoria prevista dall’accordo a quello di una caparra confirmatoria, dal momento che la clausola fatta valere dall’appellante si inserisce in un contesto in alcun modo paragonabile a quello di una compravendita.

7.1 – La lettura del testo dell’accordo conferma l’assunto che precede.

L’art. 6 dell’accordo prevede che la società assicura di avere la disponibilità delle risorse necessarie per la realizzazione dell’intervento e rilascia polizza fideiussoria di un istituto assicurativo in misura pari al 10% del contributo aggiuntivo offerto, impegnandosi ad elevare l’importo della polizza al 100% del contributo aggiuntivo offerto, che potrà essere escussa e incamerata dal Comune senza necessità di instaurare procedimenti in contraddittorio, in caso di suo non intervento alla firma della Convenzione, che sostituirà il presente Protocollo d’intesa, ed in caso di inadempienza nella realizzazione dell’intervento.

Come correttamente rilevato dal Tar nel protocollo d’intesa non vi è traccia dell’invocata caparra confirmatoria “ riferendosi inequivocabilmente l’art. 6 a una polizza fideiussoria posta a carico della società C.A.M., a garanzia della sua prestazione e soltanto di questa;
ne era stata infatti prevista l’escussione automatica in caso di inadempienza nella realizzazione dell’intervento, al netto di qualsiasi altra pattuizione ”.

Sul piano generale, giova ricordare che “ La caparra confirmatoria viene comunemente definita come negozio giuridico accessorio che le parti perfezionano versando l'una (il tradens) all'altra (l'accipiens) una somma di denaro o una determinata quantità di cose fungibili al momento della stipula del contratto principale al fine di perseguire gli scopi di cui all'art. 1385 c.c.. In particolare, il termine "caparra" riveste, già sotto il profilo strettamente semantico, la duplice funzione, da un canto, di qualificare, sotto il profilo causale, il negozio giuridico accessorio, dall'altro di indicare la somma di denaro o la qualità di cose fungibili che ne costituiscono l'oggetto (come si osserva correttamente in dottrina, è la stessa norma regolatrice dell'istituto che discorre, da un lato, di dazione a titolo di caparra, così indicando il negozio giuridico che dà fondamento alla datio, dall'altro di restituzione o imputazione della caparra, in tal modo riferendosi specificamente all'oggetto del negozio, il denaro o la res tradita). (..) Infatti la funzione della caparra è quella cioè di consentire una liquidazione anticipata e convenzionale del danno volta ad evitare l'instaurazione di un giudizio contenzioso ” (Cass. civ. sez. un., 14 gennaio 2009, n. 553).

La giurisprudenza ha precisato che la caparra confirmatoria comporta la dazione anticipata di una somma di denaro effettuata al momento della conclusione di un contratto dall’uno all’altro dei contraenti, qualora risulti che le parti abbiano inteso perseguire gli obiettivi indicati dall’art. 1385 cod. civ., attribuire, cioè, al versamento anticipato non solo la funzione di anticipazione della prestazione, ma anche quella di rafforzamento e garanzia dell’obbligazione ( cfr. in tal senso Cass. civ. sez. II, 23 agosto 1997, n. 7935). Inoltre occorre una formulazione espressa perché la dazione di una somma di denaro o di una quantità di altre cose fungibili valga quale caparra confirmatoria ( cfr. Cass. civ., sez. III 22 agosto 1977, n. 3833).

Tenuto conto delle peculiari caratteristiche della caparra confirmatoria - seppure per certi versi la funzione pratica della polizza fideiussoria, quale strumento a garanzia dell’obbligazione che scatta automaticamente a seguito dell’inadempimento, possa essere paragonabile a quella della caparra confirmatoria - deve concludersi che la clausola dell’accordo intercorso con il Comune di cui all’art. 6 cit. non può essere qualificata alla stregua di quest’ultimo istituto, contemplando pacificamente una garanzia che opera solo a favore del Comune e, stante la chiarezza del dettato letterale della clausola, non è possibile in via interpretativa estenderne gli effetti nel senso prospettato dall’appellante, tanto più che, come affermato dalla giurisprudenza, occorre una formulazione espressa perché la dazione di una somma di denaro o di una quantità di altre cose fungibili valga quale caparra confirmatoria.

7.2 - Il rigetto della prospettazione principale sulla quale ruota la domanda della società permette di soprassedere dall’esame delle ulteriori censure, concretamente inidonee a portare ad un diverso esito.

In ogni caso, si osserva come non pare ravvisabile alcun inadempimento del Comune, avuto riguardo al fatto che:

- l’efficacia dell’accordo era espressamente condizionato al buon esito della procedura concorsuale ed all’approvazione dell’accordo di programma Regione - Comune per la realizzazione e il finanziamento del PIRP (cfr. art. 2 protocollo d’intesa);

- la problematica idrogeologica è emersa solo dopo la stipulazione del protocollo di intesa, nel corso del tavolo tecnico avviato con l’Autorità di Bacino nel 2009 (quest’ultima ha individuato l’area in cui sorge l’ex ospedale quale area ad alta pericolosità idraulica con cartografia approvata dal Comitato istituzionale dell’Autorità di Bacino in data 18.12.2009).

8 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

9 - Le spese di lite, ad una valutazione complessiva della vicenda, possono essere compensate.