N. 02445/2014REG.PROV.COLL.

N. 08761/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8761 del 2013, proposto dai signori E T, F B e R V, rappresentati e difesi dall'avvocato S C, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, piazza G. Verdi n. 9;

contro

Regione Lazio, in persona del presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato G P, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, corso del Rinascimento n. 11;
Ufficio elettorale centrale regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito;

nei confronti di

S Blasi, rappresentata e difesa dall'avvocato Basilio Perugini, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, viale Angelico n. 301;
D S, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Galoppi, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via Sistina n. 42;
O T, rappresentata e difesa dagli avvocati Raffaele Bifulco e Paolo Pittori, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, Lungotevere dei Mellini n. 24;
Enrico Panunzi, Riccardo Agostini, Oscar Tortosa, Gianluca Quadrana, Piero Petrassi e D L, tutti non costituiti;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio – Roma - Sezione II bis, n. 9336 del 31 ottobre 2013.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione Lazio e dei signori S Blasi, D S e O T;

Viste le memorie difensive e di replica depositate dagli appellanti (in data 28 marzo e 3 aprile 2014), dalla regione Lazio (in data 28 marzo e 4 aprile 2014), dal signor D S (in data 28 marzo e 4 aprile 2014), nonché dalla signora O T (in data 27 marzo 2014);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2014 il consigliere Vito Poli e uditi per le parti gli avvocati Crisci, Cavaliere su delega dell’avvocato Perugini, Galoppi, Pellegrino e Bifulco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla mancata proclamazione del signor E T - candidato nella lista “Popolo della Libertà” primo dei non eletti della circoscrizione provinciale di Latina con una cifra individuale di 12.347 voti - alla carica di consigliere regionale in occasione delle elezioni del presidente della regione Lazio e del consiglio regionale, tenutesi il 24 e 25 febbraio 2013;
i seggi assegnati dall’Ufficio elettorale centrale regionale alla circoscrizione di Latina sono stati 3 (uno attribuito alla lista “Partito democratico”, uno alla lista “Popolo della Libertà” ed uno alla lista“Movimento 5 stelle”).

1.1. Avverso i provvedimenti e le operazioni dell’Ufficio elettorale centrale regionale e degli Uffici elettorali circoscrizionali di Latina, Viterbo e Roma, sono insorti davanti al T.a.r. per il Lazio, i signori E T (nella qualità di candidato), il signor F B (nella qualità di delegato alla presentazione della lista), e il signor R V (nella qualità di rappresentante di lista e di cittadino elettore).

2. L’impugnata sentenza – T.a.r. per il Lazio – Roma - Sezione II bis, n. 9336 del 31 ottobre 2013 - che si è diffusamente intrattenuta su tutte le censure e richieste formulate dai ricorrenti:

a) ha respinto la richiesta di estromissione dal giudizio delle parti resistenti formulata dalla difesa dei ricorrenti (tale capo non è stato impugnato ed è coperto dalla forza del giudicato interno);

b) ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’intervento ad opponendum del consigliere regionale D L (anche tale capo non è stato impugnato);

c) stante l’infondatezza, nel merito, del ricorso ha accantonato l’esame delle eccezioni di inammissibilità e improcedibilità sollevate dalle difese degli intimati costituiti;

d) ha respinto, con dovizia di argomenti, tutte le censure poste a sostegno del ricorso compensando fra le parti le spese di lite.

3. Con ricorso ritualmente notificato e depositato i signori T, B e V hanno interposto appello affidato ai seguenti motivi:

a) con il primo mezzo (pagine 8 - 12 dell’atto di appello), si lamenta l’erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 4, l.r. n. 2 del 2005, in relazione all’art. 2, co. 3, l. n. 108 del 1968;
la tesi di fondo da cui muovono i ricorrenti è che il rinvio operato dalla legge regionale alla disciplina nazionale non sia di carattere materiale ma dinamico;
conseguentemente la legge regionale n. 2 cit. avrebbe rimesso, in via esclusiva, ai decreti del presidente della regione emanati ai sensi dell’art. 3 della medesima legge (nella specie i decreti nn. T00412 del 1 dicembre 2012 e T00421 del 22 dicembre 2012), non solo la potestà di indire i comizi elettorali e di determinare la consistenza numerica del consiglio (passato da 70 a 50 membri), ma anche le modalità di distribuzione dei seggi in ragione del sistema elettorale misto prescelto (ovvero 40 seggi con il sistema proporzionale su base provinciale e 10 seggi con il sistema maggioritario su base regionale), nonché la puntuale preventiva ripartizione dei seggi relativi alla quota proporzionale fra le varie provincie (nella specie, in base alla Tabella A allegata al decreto del 1 dicembre 2012 modificata dal decreto del 22 dicembre, alla circoscrizione provinciale di Latina erano stati assegnati 4 seggi, successivamente ridotti a tre dall’Ufficio elettorale centrale regionale in sede di proclamazione degli eletti);

b) con il secondo mezzo (pagine 12 – 20 dell’atto di appello), si lamenta l’illogicità della sentenza nella parte in cui ha fatto cattiva applicazione dell’art. 2, della l. n. 108 del 1968 in relazione ai menzionati decreti nn. T00412 del 1 dicembre 2012 e T00421 del 22 dicembre 2012;
l’inapplicabilità dell’art. 15, l. n. 108 cit.;
l’omessa considerazione che ai sensi dell’art. 122 Cost., in materia elettorale regionale, la legge statale può introdurre solo principi fondamentali, rinvenibili oggi nell’art. 4, l. n. 165 del 2004 e che se anche si volesse continuare a fare applicazione della l. n. 108 cit., dovrebbero restare escluse le disposizioni di dettaglio (come quelle recate dall’art. 15 cit.), potendosi tutta al più recepire i soli principi fondamentali da essa desumibili;

c) con il terzo mezzo, infine (pagine 20 – 23 dell’atto di appello), è stata sollecitata una interpretazione costituzionalmente orientata, in relazione agli artt. 51 e 122 Cost., delle norme sancite dagli artt. 1, co. 5, e 2, co. 3, della l. n. 108 cit., nonché dall’art. 4, della l. n. 165 cit., dunque rispettosa di alcuni fondamentali principi, che innervano il diritto elettorale, fra i quali quello della salvaguardia della c.d. “rappresentanza territoriale” e quello della c.d. “proporzionalità politica” che non possono essere obliati dall’obbiettivo di garantire esecutivi stabili, finalità che permea il c.d. “principio della governabilità” da intendersi come recessivo rispetto ai primi due;
in subordine, è stata sollevata, senza alcuna argomentazione a sostegno, questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, l. n. 108 del 1968, in relazione agli artt. 1, co. 2, 3, co. 2, 48, 51 e 122, co. 1, Cost..

4. Il 13 gennaio 2014 si è costituita la regione Lazio eccependo, in rito, l’inammissibilità e l’improcedibilità del ricorso in appello, nel merito, l’infondatezza e la genericità delle tesi avverse.

5. Il 6 dicembre 2013, il 20 dicembre 2013, e 10 gennaio 2014 si sono rispettivamente costituiti i consiglieri regionali in carica Blasi, Sabatini e Tarzia, concludendo per l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame in fatto e diritto.

6. Tutte le parti hanno meglio illustrato le proprie difese con le memorie indicate in epigrafe.

7. All’udienza pubblica del 15 aprile 2014, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Può prescindersi dall’esame delle plurime eccezione di inammissibilità, sollevate dalle difese delle parti intimate, attesa l’evidente infondatezza del ricorso nel merito.

9. Prima di esaminare congiuntamente i mezzi di gravame – intimamente connessi in quanto rivolti a contestare l’applicazione, da parte dell’Ufficio elettorale centrale regionale, della disciplina legale che presiede, nella regione Lazio, alla composizione numerica del Consiglio, alla distribuzione dei seggi fra le varie circoscrizioni provinciali, all’assegnazione di questi ai gruppi di liste coalizzate o alle singole liste – giova ricostruire sinteticamente il quadro delle norme e dei principi elaborati dalla giurisprudenza nella materia per cui è causa (cfr. Cons. Stato, sez. V, 23 giugno 2011, n. 3806;
sez. V, 31 maggio 2011, n. 3254;
sez. V, 13 gennaio 2011, n. 165;
sez. V, 15 febbraio 2002, n. 915, cui si rinvia a mente dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a.):

a) prima della revisione del sistema elettorale regionale operata dalla legge costituzionale n. 1 del 1999, la disciplina per l’elezione dei consigli regionali, nelle regioni a statuto ordinario, era contenuta nella l. n. 108 del 1968 come modificata dalla l. n. 43 del 1995;

b) successivamente alla novella del 1999, il nuovo art. 122 Cost. ha previsto, nella parte che qui interessa (comma 1), che il sistema di elezione, unitamente ai casi di ineleggibilità e incompatibilità del presidente e dei membri della giunta nonché dei consiglieri regionali, sia disciplinato con legge regionale nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica;
l’art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999 ha dettato una complessa disciplina transitoria, da un lato, riproducendo nella sostanza i meccanismi elettorali escogitati dalla l. n. 43 del 1995, dall’altro, rinviando, con una previsione di chiusura, alle vigenti leggi statali in materia, fino alla modifica degli statuti ed alla conseguente approvazione delle leggi regionali di settore da parte di ciascuna regione;

c) i principi fondamentali sono stati divisati dalla legge statale n. 165 del 2004, che, nella parte di interesse (artt. 4 e 5), si è limitata a stabilire la durata quinquennale degli organi elettivi e la decorrenza del termine, gli obbiettivi della stabilità della maggioranza e della rappresentatività delle minoranze, la contestualità della elezione del presidente della giunta e del consiglio (per il caso di suffragio universale diretto) ovvero la certezza del contesto temporale della nomina del presidente e dei membri della giunta (per i casi diversi dal suffragio diretto);

d) la regione Lazio ha esercitato la propria autonomia normativa con la legge n. 2 del 2005;
per quanto di interesse, giova evidenziare che: I) non è stato mutato il sistema di elezione stabilito dalla disciplina nazionale;
II) non è stata modificata la formula di assegnazione dei seggi (in particolare il complesso meccanismo individuato dall’art. 15, l. n. 108 del 1968);
III) relativamente alla convocazione dei comizi elettorali, alla determinazione del numero massimo dei componenti del consiglio, ed all’assegnazione dei seggi alle circoscrizioni, al prefetto è stato sostituito il presidente della giunta regionale (cfr. art. 2, co. 3, l. n. 108 del 1968, come superato dall’art. 4, l.r. n. 2 del 2005);
IV) è stata prevista e disciplinata l’attribuzione necessaria del seggio al candidato presidente più votato fra i non eletti (art. 2, co. 5, l.r. n. 2 del 2005);
V) il rinvio all’art. 15, cit., deve ritenersi superato limitatamente alla parte in cui tale disposizione consentiva ]comma 13, nn. 6), 7) e 8], la variabilità del numero dei consiglieri regionali;
tanto sulla scorta della regola del contingente fisso introdotta dallo statuto secondo l’assetto ordinamentale all’epoca vigente (come stabilito da questa Sezione con la sentenza n. 165 del 2011 cit.);
VI) i consiglieri regionali rappresentano l’intero territorio regionale senza vincolo di mandato imperativo (art. 1, co. 5, l. n. 108 cit.);
VII) è stato confermato il riparto dei seggi totali del consiglio fra la quota proporzionale, pari a 4/5, e quella maggioritaria, pari a 1/5 (art. 3, co. 1, l.r. n. 2 del 2005 che rinvia all’art. 1, co. 2 e 3, l. n. 43 del 1995);
VIII) infine, con norme di chiusura ma di ampia portata sistematica, è stato dettato un rinvio materiale alla disciplina vigente al momento della entrata in vigore della legge regionale medesima, esplicitandosi che <<per quanto non espressamente previsto sono recepite la legge 17 febbraio 1968, n. 108 ….e la legge 23 febbraio 1995, n. 43…, e successive modifiche e integrazioni…Si applicano, inoltre, in quanto compatibili con la presente legge, le altre disposizioni vigenti nell’ordinamento in materia >> (art. 1, co. 2 e 3, l.r. n. 2 del 2005);

e) l’art. 1, co. 2, l. n. 108 cit. stabilisce che l’assegnazione dei seggi alle liste concorrenti è effettuato su base proporzionale mediante riparto nelle singole circoscrizioni e recupero dei voti residui nel collegio unico regionale;
l’art. 15, l. n. 108 cit., disciplina il complesso meccanismo di riparto dei seggi, articolandolo in due autonome fasi: la prima, su base proporzionale a livello di circoscrizioni provinciali, è incentrata sul quoziente elettorale circoscrizionale;
la seconda fase (eventuale), relativa ai voti residui ed ai seggi non assegnati, è sempre di stampo proporzionale ma è incentrata sul quoziente regionale e sul collegio unico regionale e può provocare la c.d. “trasmigrazione dei seggi” fra una circoscrizione e l’altra rispetto al riparto effettuato in sede di indizione dei comizi elettorali dal presidente della giunta;
conseguentemente, il riparto preventivo dei seggi effettuato dal presidente della giunta regionale al momento dell’indizione dei comizi, viene in rilievo e vincola l’Ufficio centrale circoscrizionale solo nella prima fase di assegnazione dei seggi “a quoziente pieno” da parte dello stesso Ufficio, ma non anche nella seconda eventuale fase del procedimento di assegnazione dei seggi residui nel collegio unico regionale da parte dell’Ufficio centrale regionale;

f) ulteriore fattore di possibile “trasmigrazione dei seggi” rispetto alla ripartizione effettuata in sede presidenziale, si rinviene nella richiamata norma regionale (art. 2, l.r. n. 2 del 2005), che impone di assegnare un seggio al c.d. “capo dell’opposizione” (ovvero a quello, fra i candidati presidente non eletti, che ha ottenuto il maggior numero dei voti), secondo un meccanismo complesso (anche qui con rinvio all’art. 15, l. n. 108 cit.), che allinea, in base agli esiti del voto, differenti criteri alternativi a seconda che la lista o coalizione vincente abbia o meno conseguito il 50% dei seggi totali con il sistema proporzionale;
qualora, come nel caso di specie, la coalizione vincente non abbia superato tale soglia, poiché alla stessa deve essere assicurata la maggioranza in consiglio, deve esserle attribuita l’intera quota di seggi maggioritaria (pari a 10), con la conseguenza che il seggio del “capo dell’opposizione” andrà a gravare sulla quota di seggi proporzionale che scenderà da 40 a 39 unità, attraverso l’utilizzo del seggio attribuito con il resto o con la cifra elettorale minore, tra quelli delle stesse liste, in sede di collegio unico regionale per la ripartizione dei seggi circoscrizionali residui (art. 2, l.r. n. 2 del 2005).

9.1. Facendo applicazione dei su esposti principi al caso di specie, è agevole rilevare l’infondatezza di tutti i mezzi di gravame atteso che:

a) la regione Lazio, nello specifico ambito sottoposto all’odierno vaglio giurisdizionale, ha deliberato univocamente nel senso di fare proprie le norme materiali elettorali stabilite dall’art. 15, l. n. 108 del 1968 come modificato dalla l. n. 43 del 1995, astenendosi dal dettare una disciplina autonoma puntuale;

b) il presidente della giunta regionale, con i richiamati decreti del dicembre 2012, in puntuale applicazione del micro ordinamento di settore (statuto, leggi statali, nn. 108 del 1968, 43 del 1995, legge regionale n. 2 del 2005), nella parte di interesse, ha fissato il numero massimo dei componenti il consiglio regionale (50 oltre il presidente della giunta regionale), il totale dei seggi (40) attribuibili alle circoscrizioni provinciali su base proporzionale e quello imputabile al collegio unico regionale su base maggioritaria (10), il riparto dei seggi fra le varie circoscrizioni provinciali (Tabella A allegata ai più volte menzionati decreti del dicembre del 2012), con l’indicazione del numero massimo dei seggi attribuibili a ciascuna di esse qualora - all’esito dell’assegnazione a ciascuna lista di tanti seggi quante volte il quoziente elettorale circoscrizionale risulti contenuto nella cifra elettorale di ciascuna lista (c.d. prima fase) - non residuino ulteriori seggi;
fermo restando che, in presenza di seggi residui, essi confluiranno in un ideale collegio unico regionale all’interno del quale i seggi sono assegnati sulla scorta dei voti residui (su base regionale e non più provinciale), con eventuale conseguente “trasmigrazione” da una all’altra circoscrizione provinciale;

c) la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, l. n. 108 del 1968, sollevata in relazione agli artt. 1, co. 2, 3, co. 2, 48, 51 e 122, co. 1, Cost. è manifestamente infondata in considerazione:

I) della assoluta genericità delle argomentazioni poste a sostegno della relativa questione;

II) dei principi elaborati dal giudice delle leggi (sia pure in relazione alle competizioni elettorali europee e nazionali, cfr. fra le tante Corte cost., 13 gennaio 2014, n. 1;
Corte cost. 22 luglio 2010, n. 271);
in particolare, è stato rilevato che la determinazione delle formule e dei sistemi elettorali costituisce un ambito nel quale si esprime con un massimo di evidenza la politicità delle scelte legislative;
il principio costituzionale di uguaglianza del voto esige che l’esercizio dell’elettorato attivo avvenga in condizioni di parità ma senza estendersi al risultato concreto della manifestazione di volontà dell’elettore che dipende esclusivamente dal sistema prescelto dal legislatore in relazione al contesto storico;
il limite che incontra il legislatore è quello della manifesta irragionevolezza che si traduce nella verifica, attraverso un test di proporzionalità, che gli obbiettivi avuti di mira dalla legge non comprimano in modo eccessivo tutti gli interessi coinvolti, culminando nella alterazione del circuito democratico;
tanto premesso, tutti i principi sopra riportati risultano ictu oculi rispettati nel caso di specie, attesa l’intrinseca modestia del numero di seggi assegnato alla quota regionale maggioritaria (1/5 del totale) e la marginale incisione, del meccanismo della c.d. “trasmigrazione dei seggi”, sul principio di rappresentanza globalmente considerato (politica e territoriale), in sede di riparto dei seggi fra le varie circoscrizioni provinciali, anche alla luce della norma sancita dal menzionato art. 1, co. 5, l. n. 108 cit. che ha messo in risalto come il consigliere regionale non rappresenti la circoscrizione all’interno della quale è stato eletto bensì l’intero territorio regionale.

10. Sulla scorta delle rassegnate conclusioni è giocoforza respingere l’appello.

11. Le spese di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55, e prendendo atto, altresì, dell’assenza della nota delle spese di cui all’art. 75 disp. att. c.p.c..