N. 08076/2009 REG.DEC.

N. 07267/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

sul ricorso numero di registro generale 7267 del 2004, proposto dall’ I.A.C.P. di Taranto, rappresentato e difeso dall'avv. G A O, con domicilio eletto presso Gian Marco Grez in Roma, Lungotevere Flaminio 46;

contro

Comune di Torricella, in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del TAR PUGLIA -

LECCE :

Sezione I n. 04801/2003, resa tra le parti, concernente LOCALIZZ. AREE INTERVENTI EDILIZIA SOVVENZ. (RIS. DANNI).

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Viste la memoria difensiva;

Visti tutti gli atti della causa;

Nell'udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2009, relatore, il Cons. D C, nessuno è comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. Con ricorso n 2914 del 2002 l’Istituto autonomo delle case popolari (Iacp) di Taranto adiva il T.a.r. della Puglia, Sezione di Lecce, chiedendo la condanna del Comune di Torricella al risarcimento dei danni subiti a causa dell’inadempimento da parte del detto ente all’obbligazione assunta nei confronti dell’istituto in occasione della localizzazione delle aree di cui alla deliberazione della Giunta regionale della Puglia 16.11.1993, n.4410, relativa agli interventi di edilizia sovvenzionata per il biennio 1990-1991;
e, in via subordinata, la condanna del Comune medesimo al versamento di un equo indennizzo per l’ingiustificato arricchimento conseguito per non avere esso sopportato direttamente i costi necessari a portare in quota e/o a rendere idonee le menzionate aree.

2. Con la sentenza n.4801/2003, in epigrafe specificata, l’adito T.a.r. respingeva sia la domanda risarcitoria, proposta in via principale, sia quella subordinata ex art.2041 c.c., ritenendo non sussistenti i presupposti per considerare avvenuto nella specie avvenuto l’asserito arricchimento privo di causa in favore del Comune di Torricella.

3. Ha interposto appello avverso la decisione predetta l’Iacp di Taranto che ha ribadito, con più ampie argomentazioni, i rilievi mossi nel giudizio di primo grado, criticando le statuizioni rese al riguardo dal T.a.r. e chiedendo, nelle conclusioni, che: a) il Comune di Torricella - accertato e dichiarato il suo inadempimento all’obbligazione assunta nei confronti dello Iacp di Taranto in occasione della disposta localizzazione delle aree per l’intervento in questione - sia condannato a risarcire e/o tenere indenne lo Iacp ricorrente da tutti i danni consequenziali e consistenti nei costi aggiuntivi sopportati per portare in quota e/o rendere idonee le aree stesse (costi quantificati nella somma di euro 21.174.,73, maggiorati degli interessi legali, rivalutazione monetaria dal 13.9.2001 fino al soddisfo);
b) il medesimo Comune sia condannato, in via gradata, a versare allo Iacp un equo indennizzo per l’ingiustificato arricchimento conseguito, a causa della mancata assunzione a proprio carico dei costi necessari per portare in quota e/o rendere idonee le aree sopra indicate, quantificando l’indennizzo dovuto nella somma spesa dallo Iacp (pari ad euro 21.174, 73), oltre interessi legali e rivalutazione monetaria dal 13.9.2001 fino al soddisfo;
c) che sia conseguentemente riformata la sentenza impugnata, con vittoria di spese del doppio grado di giudizio.

Nella presente fase processuale il Comune di Torricella non si è costituito in giudizio.

4. La causa, infine, è stata spedita in decisione nella pubblica udienza del 13 ottobre 2009.

DIRITTO

1. Forma oggetto dell’odierno appello la sentenza 16.7.2003 n.4801/03, con la quale la Sezione di Lecce del il T.a.r della Puglia ha respinto il ricorso proposto dallo Iacp di Taranto che aveva chiesto la declaratoria di inadempimento, da parte del Comune di Torricella, all’obbligazione assunta nei propri confronti in occasione della localizzazione provinciale (operata dalla Regione Puglia con delibera della Giunta 16.11.1993, n.4410) delle aree per interventi di edilizia sovvenzionata per il biennio 1990-1991 e, quindi, la condanna del Comune anzidetto (che aveva ottenuto un finanziamento di due miliardi di lire per costruzioni da realizzare nel suo territorio) a risarcire e/o a tenere comunque indenne l’Iacp da tutti i danni consequenziali, consistenti nei costi aggiuntivi sopportati per portare in quota e/o rendere idonee le aree stesse, nonché, in via subordinata, la condanna del medesimo Comune a versare in favore dell’Istituto ricorrente un equo indennizzo per l’ingiustificato arricchimento conseguito per non avere sopportato direttamente i costi necessari per portare in quota e/o rendere idonee le aree in parola.

2. Prima di procedere all’esame dei motivi di appello, giova far presente, secondo quanto emerge dagli atti di causa:

- che il Comune di Torricella - nell’ambito della localizzazione sul suo territorio degli interventi di edilizia sovvenzionata ex art.22 L n.67/1988 approvati dalla Regione Puglia con delibera di G.R.16.1.1993 n.4410 - aveva destinato a tal fine aree che presentavano una forte depressione rispetto alla viabilità circostante e al piano quotato e, quindi, non erano idonee alla realizzazione degli alloggi (“a schiera”) previsti;

- che il Comune medesimo, dopo avere assunto l’impegno con nota 19.9.1994 n.5411, confermata nella seduta della Commissione tecnica in data 2.12.1996, ad eseguire direttamente le opere necessarie per rendere idonee le aree predette mediante riempimento delle zone depresse per riportarle in quota, non aveva a ciò adempiuto;

- che lo Iacp ricorrente aveva espletato comunque regolare gara aggiudicando i lavori in favore della A.t.i. tra ICE s.r.l. e l’impresa Giuseppe Favia, che stipulava con il detto Comune apposita convenzione in data 18.10.1997;

- che, poiché l’impresa aggiudicataria non aveva iniziato i lavori (consegnati il 23.10.1997), lo Iacp aveva sollecitato il Comune di Torricella ad eseguire le opere che si era impegnato a compiere, ma tali solleciti rimanevano senza esito, atteso che il Comune anzidetto solo dopo circa un anno forniva il materiale in questione (comunque in misura insufficiente per il riempimento sopra accennato) senza procedere tuttavia alle necessarie operazioni di sistemazione e livellazione delle aree in suddette;
operazioni che venivano eseguite invece dall’A.t.i. appaltatrice, la quale, attesa la insufficienza del materiale offerto dal Comune, provvedeva anche alla necessaria integrazione, con conseguente iscrizione nella contabilità lavori di apposita riserva, data la mancanza di contabilizzazione di tali lavori;

- che veniva eseguita poi una perizia suppletiva e di variante per le opere di sistemazione esterna, che quantificava tali lavori in Euro 21.174.,73, perizia poi approvata, su conforme parere della Commissione tecnica, dallo Iacp con delibera 2.8.2000 n.94;

- che nella corrispondenza successivamente intercorsa tra Iacp e Comune di Torricella, quest’ultimo riconosceva l’impegno assunto, ritenendo anche di averlo adempiuto integralmente, cosa questa che invece veniva contestata dallo Iacp, che quindi proponeva ricorso innanzi al T.a.r. della Puglia, al fine di conseguire, in via principale, il risarcimento del danno subito, quale conseguenza dell’inadempimento e ammontante a Euro 21.174,73, ovvero al fine di conseguire, in via subordinata, a titolo di indennizzo per ingiustificato arricchimento da parte del Comune, il detto maggiore importo speso per la realizzazione del programma edilizio appaltato.

3. L’adito T.a.r ha tuttavia respinto, come accennato, sia la domanda principale di risarcimento del danno subito dallo Iacp, sia la domanda di liquidazione della somma maggiormente spesa, a titolo di arricchimento senza causa;
e ciò dopo avere ritenuto che il Comune intimato non fosse obbligato verso lo Iacp nel senso dallo stesso inteso, in quanto l’obbligazione sopra menzionata era stata assunta dal Comune s “in termini piuttosto generici”, mancando “un “puntuale riferimento” all’oggetto della stessa e ai termini previsti per il suo adempimento;
che la nota del Sindaco del Comune di Torricella, posta della inadempiuta obbligazione non poteva essere espressione “di un volontà amministrativa formatasi nei modi prescritti per le determinazioni degli enti locali” ed appariva al più “una preliminare dichiarazione di intenti, con una efficacia vincolante per l’ente quanto meno dubbia”;
che, in definitiva, aveva errato lo Iacp a non cautelarsi sul piano contrattuale nei propri rapporti con l’A.t.i. aggiudicataria dei lavori e che nella valutazione del danno il Comune era rimasto comunque estraneo, per cui la proposta domanda doveva considerarsi priva della necessaria prova.

4. Ciò premesso e passando all’esame delle specifiche censure formulate nell’appello interposto avverso la sentenza predetta, si osserva che con esso l’Istituto ricorrente, criticando le statuizioni rese al riguardo dai primi giudici, ripropone sostanzialmente i rilievi mossi nel ricorso originario e che possono così sintetizzarsi:

a) erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non ha ritenuto valido e efficace l’impegno assunto dal Comune appellato la con nota sindacale 19.9.1994 n.5411, confermata nella seduta della Commissione tecnica in data 2.12.1996, ad eseguire direttamente le opere necessarie per rendere idonee le aree predette mediante riempimento delle zone depresse per riportarle in quota, impegno poi non adempiuto;

b) erroneità della gravata pronuncia nella parte in cui ha disatteso anche la domanda posta in via subordinata ai sensi del disposto di cui all’art.2041 c.c., negando la sussistenza nella fattispecie delle condizioni per l’accoglimento della domanda di arricchimento senza causa, pur essendosi l’Amministrazione comunale avvantaggiata dell’opera di riempimento della depressione eseguita dall’A.t.i aggiudicataria dall’appalto in questione, opera che il Comune, in base alla suddetta dichiarazione, avrebbe dovuto invece eseguire direttamente e a proprie spese, essendo indiscussa la necessarietà e l’utilità delle opere stesse per i 18 alloggi poi messi a sua disposizione ai fini della formazione delle graduatorie degli aventi diritto e della loro conseguente assegnazione.

5. Le censure anzidette sono meritevoli di accoglimento per le ragioni e nei limiti di seguito precisati.

Ed invero, il Collegio - posto che il Sindaco del Comune di Torricella, sulla base di quanto sopra esposto, ha mostrato chiaramente di conoscere il problema sollevato dallo Iacp circa l’inidoneità delle aree nelle quali era prevista la realizzazione dei suddetti alloggi a causa della depressione delle medesime rispetto alla viabilità circostante e nello stesso tempo ha dichiarato che, non avendo la disponibilità di altre aree idonee per il “riempimento” della depressione dell’area oggetto dell’edificazione, vi era la propria disponibilità ad effettuare il “riempimento” stesso “direttamente a proprie spese” – deve ritenere che non sia corretta la statuizione dei primi giudici secondo cui sarebbe mancata nella specie l’assunzione da parte dell’ente locale di un obbligazione per via della sua “genericità”, sicché nessun obbligo di risarcimento del danno o di indennizzo per arricchimento senza causa sarebbe sorto in capo al Comune anzidetto..

Peraltro, in tale impegno comunale, pur privo di apposita indicazione dei tempi di esecuzione, questi ultimi erano comunque desumibili dall’oggetto della medesima nota sindacale, che si riferiva ai lavori di costruzione di n.18 alloggi di ERP ai sensi della legge 457/1978 e dell’art.22 L. n.67/1988, 7° biennio (ossia 1990-1991), oltre che dalla circostanza che il Comune aveva inviato sul luogo di realizzazione degli alloggi in questione il materiale per procedere al riempimento della depressione, anche se in modo insufficiente e senza la necessaria posa in opera.

Nell’atto comunale predetto, dunque, era insita una manifestazione di disponibilità da parte dell’ente - confermata poi in sede di riunione della Commissione tecnica in data 2.12.1996 - formulata adeguatamente, pur non essendo in essa presenti tutti i requisiti necessari che caratterizzano normalmente l’assunzione di obbligazioni da parte delle P.A..

Infatti, come noto, i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalle pubbliche amministrazioni, anche iure privatorum, attengono essenzialmente alla manifestazione della volontà ed alla forma (provenendo la prima dall’organo a tal fine competente, e rivestendo la seconda, a pena di nullità, la forma scritta, da manifestarsi con la forma scritta ad substantiam, rappresentando essa strumento insostituibile di garanzia del regolare svolgimento dell’attività negoziale della P.A. nell’interesse sia del soggetto privato sia della stessa P.A.), come può desumersi del resto anche dalle norme sulla contabilità di Stato, di cui agli art.93 e seg. del R.D. 23.5.1924 n.827 e dall’art.17 del R.D. 18 novembre 1923 n.2440, che prevedono la forma scritta ad substantiam, sia pure non in quella solenne di “forma pubblica amministrativa o notarile”, essendo sufficienti conformazioni (scritte) diverse, specificamente previste dal citato art.17 e come del resto stabilito anche dal D.L.vo 24 luglio 1992 n.358 (in materia di appalti pubblici di forniture), dove l’art.2 non prevede altro al di fuori del “contratto concluso per iscritto”.

Da ciò consegue che nel caso in esame non può ritenersi sussistente un diritto soggettivo da parte

dello Iacp - come tale Istituto sembra sostenere appunto, in via principale - ad ottenere il preteso risarcimento del danno nei termini sopra specificati.

Quanto precede non esclude tuttavia che all’Iacp ricorrente non possa essere riconosciuto

l’indennizzo per arricchimento senza causa richiesto, in via subordinata, con la sua domanda, a tutela dell’interesse legittimo a conseguire un ristoro indennitario alla lesione patrimoniale

arrecata nei suoi riguardi dal comportamento illegittimo della P.A., collegato al cattivo uso del potere esercitato nella specie.

In quest’ottica soccorre invero, essenzialmente, l’art.2041 del cod. civ., con la previsione

della azione generale di arricchimento senza causa, ammissibile anche nei confronti della P.A.

(cfr. in generale Corte costituzionale 24 ottobre 1995 n.446) sui presupposti della correlazione

tra “impoverimento” di una parte (nella specie: l’Istituto ricorrente) e l’“ingiustificato arricchimento” dell’altra (il Comune di Torricella), che ha beneficiato delle relative prestazioni.

La logica conseguenza è che l’arricchimento è senza causa (nella espressione dell’art.2041 cit.),

ossia “ingiustificato”, siccome conseguente al comportamento che l’Amministrazione avrebbe potuto riportare nell’ alveo della legittimità, rispettando quanto da essa promesso di eseguire.

Le considerazioni che precedono comportano, in conclusione, la parziale fondatezza del ricorso in appello in appello relativamente alla parte in cui censura la gravata pronuncia per avere disatteso la domanda dello Iacp proposta in via subordinata ai sensi del disposto di cui all’art.2041 c.c. e per avere ritenuto la non sussistenza nella specie delle condizioni per il riconoscimento dell’arricchimento senza causa;
e ciò nonostante che il Comune si fosse certamente avvantaggiato ell’opera di riempimento della depressione eseguita dall’A.t.i. aggiudicataria dall’appalto in questione, opera a che il Comune stesso, in base alla suddetta dichiarazione, avrebbe dovuto invece eseguire direttamente e a proprie spese, secondo l’impegno assunto.

6. L’appello va pertanto accolto per quanto di ragione ai fini del riconoscimento del preteso indennizzo, da accertarsi in contraddittorio tra le parti, ai sensi dell’art.35 del D.Lgs. n.80/1998, nei limiti in cui il Comune appellato non ha sopportato le spese per le opere a cui era tenuto per l ragioni sopra precisate, con conseguente obbligo a rispondere per il maggior costo dell’appalto aggiudicato verificatosi nella specie.

Quanto alle spese del giudizio ritiene il Collegio che esse debbano essere integralmente compensate

tra le parti, sussistendo nella specie giusti motivi in relazione alla specificità della controversia.