Pubblicato il 13/02/2020

N. 01169/2020REG.PROV.COLL.

N. 07182/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7182 del 2019, proposto dalla società Toscana Aeroporti S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A B e D M T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 8;

contro

il Comune di Prato, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M C, P T, E B e S L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato M C in Roma, viale Liegi, 32;

nei confronti

del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, dell’ENAC - Ente Nazionale Aviazione Civile, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domiciliano ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
della Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Lucia Bora e Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sergio Fidanzia in Roma, Piazzale delle Belle Arti 6;
del Comitato Si Aeroporto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Annoni e Andrea Zoppini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Udine 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana n. 791 del 2019.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Prato, del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, di ENAC, della Regione Toscana e del Comitato Si Aeroporto;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del giorno 28 novembre 2019 il cons. S M;

Uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, gli avvocati D M T, M C, Lucia Bora, Sergio Fidanzia (su delega dell’avvocato Barbara Mancino) e l’avvocato dello Stato Maria Letizia Guida;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al TAR per la Toscana, il Comune di Prato impugnava il decreto n. 377 del 28 dicembre 2017 con il quale è stata decretata “la compatibilità ambientale del “Master Plan 2014 - 2029” dell’Aeroporto “Vespucci” di Firenze, progetto quest’ultimo presentato dall’ENAC e diretto alla realizzazione di una nuova pista a orientamento monodirezionale, il tutto subordinatamente al rispetto delle condizioni ambientali di cui all’art. 1, sezioni A, B e C dello stesso decreto.

Il Comune di Prato evidenziava che la vicenda relativa all’ampliamento dell’aeroporto di Firenze era stata già esaminata dallo stesso TAR, laddove con la sentenza n. 1310 dell’8 Agosto 2016 era stata annullata, seppur in parte qua , la delibera regionale n. 61/2014 di integrazione al P.I.T., evidenziando peraltro l’esistenza di alcune lacune del procedimento VAS e nel relativo provvedimento.

Detta pronuncia è stata impugnata in appello dalla Regione Toscana e il relativo ricorso (R.G. 9414/2016) è attualmente pendente presso il Consiglio di Stato.

Nelle more della definizione di detto giudizio, il 24 marzo 2015, l’ENAC aveva presentato al Ministero dell’Ambiente e del Territorio una domanda di accertamento di compatibilità ambientale per il progetto denominato “Aeroporto di Firenze –Master Plan aeroportuale 2014 – 2029”, finalizzato alla riqualificazione dello scalo.

Nel dicembre del 2016 la Commissione di Valutazione di Impatto Ambientale aveva espresso il parere definitivo del 2 dicembre 2016 (prot. 2235) circa la compatibilità dell'opera.

A seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. n.104 del 2017 l’ENAC aveva poi presentato, ai sensi dell’articolo 23, comma 2 dello stesso provvedimento, un’istanza di applicazione, al procedimento in corso, della sopra citata disciplina sopravvenuta.

La Commissione Tecnica di VIA aveva successivamente emanato il parere n. 2570 del 5 dicembre 2017 con il quale aveva ritenuto adeguata la documentazione integrativa proposta dall’ENAC, confermando l’assenza di profili di incompatibilità ambientale e, ciò, in analogia a quanto contenuto nei precedenti pareri n. 2235, 2336 e 2422.

A conclusione del procedimento, con provvedimento del 28 dicembre 2017 (prot. 377), era stata sancita la compatibilità ambientale del “Master Plan 2014-2029” dell’aeroporto di Firenze, nello scenario 2029 corrispondente al cosiddetto “scenario B (crescita MEDIA)” e con utilizzo esclusivamente monodirezionale della pista a orientamento “12-30”, subordinatamente al rispetto delle prescrizioni contenute nelle sezioni A, B e C dell’art. 1 dello stesso decreto.

2. Avverso il decreto di valutazione di Impatto Ambientale n. 377 del 28 dicembre 2017, nonché gli atti presupposti in epigrafe indicati, il Comune ricorrente deduceva:

1. illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 104 del 2017, per superamento del termine massimo della delega legislativa, ed illegittimità derivata del provvedimento impugnato in quanto applicativo dell’art. 23, comma 2, del suddetto decreto, nella parte in cui elimina la necessità di presentare ai fini della V.I.A. un progetto con dettaglio pari al progetto definitivo;

2. l’illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati in quanto l’art 23 comma 2, secondo periodo del d.lgs. 104/2017 sarebbe in contrasto con l’art. 3 paragrafo 2 della direttiva 2014/52/UE, circostanza quest’ultima che imporrebbe procedere alla disapplicazione della normativa nazionale, disponendo comunque il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia;

3. la violazione della direttiva n. 2011/92/UE del 13.12.2011 come modificata dalla Direttiva 2014/52/UE del 16.4.2014 e, ancora, del d.lgs. n. 152 del 2006: il provvedimento in questione infatti, anziché compiere come previsto dalla legge un approfondito ed analitico esame delle conseguenze ambientali del Master Plan dell’aeroporto di Firenze e di concludere tale esame con una valutazione dei complessivi impatti sull’ambiente dell’opera, si sarebbe limitato a dettare un abnorme numero di prescrizioni, che, in realtà, altro non sono che tutti quegli adempimenti che il proponente avrebbe dovuto svolgere prima in termini di studi e progetti a valere come documentazione di accompagnamento al masterplan ;
il provvedimento positivo di VIA avrebbe quindi cercato di sopperire a delle evidenti lacune del masterplan , mal celando sotto forma di prescrizioni degli adempimenti di dettaglio e informativa su decisivi impatti ambientali che, invece, avrebbero dovuto necessariamente essere specifico oggetto di una preventiva valutazione. In tal senso, il Comune richiamava, a titolo esemplificativo, le prescrizioni nn. 7, 8, 15, 29, 35, 40, 46, 48, punto a) e 49 punto e);

4. la violazione degli artt. 5, 22 e 25 del d.lgs. n. 152 del 2006, come modificati dal d.lgs. n. 104 del 2017, con specifico riguardo alle prescrizioni n.3 e 4 del decreto (rischio incidente aereo);
in particolare, il provvedimento positivo di VIA, anche sotto il profilo del risk assessment risultava essere stato rilasciato sulla base di un’istruttoria evidentemente incompleta e che ha aveva cercato di sopperire ai dubbi e alle lacune emersi in sede istruttoria, trasformando in prescrizioni, a cui dovrà essere subordinata la realizzazione del Master Plan, adempimenti finalizzati a fornire solo in un secondo momento dettagli e informazioni su decisivi impatti ambientali che dovevano necessariamente essere invece specifico oggetto di preventiva valutazione;

5. la violazione dell’art. 28 del d.lgs. n. 152/06 e il venire in essere di un vizio di eccesso di potere per difetto di motivazione, irragionevolezza, contraddittorietà in relazione alla composizione e alle funzioni dell'Osservatorio Ambientale.

3. Nella resistenza del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, unitamente al Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e all’ENAC, della società Toscana Aeroporti, della Regione Toscana e del Comitato Sì Aeroporto (questi ultimi intervenuti ad opponendum ), il TAR accoglieva il ricorso ritenendo fondati, e assorbenti, il terzo e il quarto motivo.

Gli snodi logico – argomentativi della pronuncia possono essere così sintetizzati.

Secondo il TAR, il progetto sottoposto a VIA “ non conteneva quel grado di dettaglio minimo e sufficiente affinché il Ministero dell’Ambiente addivenisse ad una corretta valutazione di compatibilità ambientale, non essendosi individuate compiutamente le opere da realizzare ”.

Il primo giudice è partito dalla constatazione che trattasi “ di opere di considerevole impatto ambientale che implicano, tra l’altro, lo spostamento di un tratto del Fosso Reale, il sotto attraversamento dell’Autostrada A11;
la riorganizzazione dello svincolo della A11 per Sesto Fiorentino e Osmannoro e la ricollocazione del bacino denominato “Lago di Peretola” e di alcuni bacini del sito “La Querciola”, oltre alla delocalizzazione di parte dei “boschi della piana ”.

Ha poi soggiunto che “ L’incidenza della realizzazione di dette opere sul sistema ambientale risulta evidente laddove si consideri che l’area di compensazione di “Mollaia” consiste nella “creazione di un sistema di nuovi ambienti ad acquitrino e bosco idrofilo, mentre l’area di compensazione di Santa Croce concerne la sostituzione del Lago di Peretola, prevedendo l’interramento di quest’ultimo e la creazione ex novo di un’area umida di circa 9,7 ettari con trasferimento della fauna e della vegetazione ”.

Il TAR ha tratto ulteriori elementi di convincimento da “ una serie di variazioni e integrazioni rispetto agli atti in possesso del Ministero dell’Ambiente nel momento in cui è stato adottato il giudizio di compatibilità ambientale ”.

L’assenza dell’esperimento di una corretta fase istruttoria risulterebbe dimostrata dal fatto che il decreto impugnato contiene circa 70 prescrizioni che “ per le loro caratteristiche, hanno l’effetto di condizionare la valutazione di compatibilità ambientale contenuta nel provvedimento impugnato ”.

In particolare, sono stati rinviati alla fase esecutiva:

- lo studio riferito agli scenari probabilistici del rischio di incidente aereo (prescrizione n. 3) e la stima del rischio di incidente rilevante con strutture soggette alla Direttiva S, presenti sulle direttrici di atterraggio e decollo (prescrizione n. 4);

- la verifica della conformità delle nuove aree di laminazione previste dal SIA (prescrizione n. 28);

- l’individuazione di una soluzione progettuale che consenta di realizzare il sotto attraversamento dell’autostrada A11 da parte del nuovo corso del Fosso Reale (prescrizione n. 29);
è stata infatti posticipata l’individuazione delle soluzioni a tutte le interferenze della nuova pista con l’assetto idraulico e con le infrastrutture stradali della zona interessata dal progetto (prescrizione n. 33);

- l’individuazione delle soluzioni per risolvere l’interferenza tra la pista e la già programmata cassa di laminazione del PUE di Castello, nonché di quella già prevista dal Comune di Sesto Fiorentino sul Canale di Cinta Orientale per la messa in sicurezza del Polo Universitario di Sesto Fiorentino (prescrizione n. 34);

- non è stata posta in essere la progettazione esecutiva e l’analisi del rischio di bird strike (prescrizione n. 46), così come la redazione di un progetto di massima degli ambienti umidi previsti a compensazione della distruzione delle aree naturali, di cui al punto precedente (prescrizione n. 49).

II TAR ha poi ritenuto “particolarmente incidenti” le opere “ previste nelle prescrizioni n. 28, 29, 30 e 33, laddove si rinvia alla fase di progettazione esecutiva la verifica dell’adeguatezza delle nuove aree di laminazione e, ancora, l’individuazione della soluzione all’interferenza fra l’autostrada A11 e il nuovo tratto del Fosso Reale ”.

Inoltre, con la prescrizione n. 46, “ viene integralmente rimandata alla fase di progettazione esecutiva l’analisi del rischio di “bird strike ””.

Per tale profilo, il primo giudice ha rinviato alla propria sentenza n. 1310/2016 nella quale aveva avuto modo di chiarire la necessità di una preventiva realizzazione di detto studio, disponendo che “ la localizzazione della pista di volo può di per sé porre un problema di intercettazione dei volatili. Il rischio di bird strike attiene infatti all’ubicazione dell’aeroporto, e quindi la sua valutazione si rende necessaria già al momento della scelta di piano. Non si tratta, cioè, di impatto sull’ambiente evidenziabile solo in sede di predisposizione del progetto, ovvero in fase di VIA, essendo già evincibile al momento della localizzazione dell’opera la possibilità o meno di intercettazione di passaggi dell’avifauna, sia in relazione ai percorsi migratori, sia in relazione alla vicinanza di aree alberate o di corsi d’acqua, che notoriamente attraggono gli uccelli ”.

In questo senso è anche la prescrizione A3 “rischio di incidente aereo”, laddove si richiede la predisposizione di uno studio “ riferito agli scenari probabilistici sul rischio di incidenti aerei ”, finalizzato a “ descrivere e quantificare i rischi per la salute umana e l’ambiente derivanti dalla vulnerabilità aeroportuale a gravi incidenti ”.

Il TAR ha soggiunto che il progetto esecutivo non può costituire il momento in cui effettuare scelte progettuali o nuove valutazioni “ circa gli impatti dell’opera sulle componenti ambientali o in merito i rischi derivanti dall’esecuzione del progetto ”.

In tal senso ha sottolineato che l’art. 25, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006 riguarda esclusivamente le prescrizioni “ eventuali e accessorie, che si pongono a valle di un progetto comunque definito e compiuto, quanto meno in tutti quegli elementi indispensabili per effettuare un giudizio sull’impatto delle opere rispetto all’ambiente circostante ”.

Ha infine stigmatizzato il fatto che “ la verifica dell'ottemperanza a dette condizioni non è stata demandata ai due Ministeri che hanno emesso il provvedimento di VIA, bensì ad un organismo (l’Osservatorio Ambientale) a composizione mista dove è presente (con diritto di voto) lo stesso proponente ENAC e senza diritto di voto Toscana Aeroporti (e quindi il soggetto che gestisce l’aeroporto), mentre è stata esclusa dall’Osservatorio la presenza di ogni rappresentante dei Comuni [...]circostanza quest’ultima che di fatto ha impedito a dette amministrazioni di manifestare i rilievi sopra citati a seguito della presentazione dei progetti esecutivi ”.

In sostanza, “ le azioni da compiere non sono sufficientemente definite ” ed esse pertanto richiederanno “ inevitabilmente nuove valutazioni conseguenti all’esame istruttorio ancora da svolgere ” con la conseguenza che “ se le opere da realizzare non sono state compiutamente definite è la stessa valutazione di compatibilità ambientale a risultare parziale, non essendo stato possibile verificare in che misura l’ambiente ne risulterebbe modificato ”.

4. La sentenza è stata impugnata dalla società Toscana Aeroporti, con un unico complesso mezzo di gravame, sulla base delle deduzioni che possono essere così sintetizzate.

I) Erronea, insufficiente e/o carente motivazione. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 25, d.lgs. 152/2006 .

La società ha fatto anzitutto rilevare che il TAR ha trattato il terzo e il quarto motivo del ricorso introduttivo in modo sostanzialmente unitario. Tuttavia, il quarto motivo conteneva una censura che non risulterebbe essere stata esaminata dal TAR che, al riguardo, non avrebbe articolato alcuna motivazione.

Nel merito, ha comunque fatto rilevare quanto segue.

Nel primo parere della Commissione Tecnica VIA erano state inserite due prescrizioni (le nn. 3 e 4) relative alla redazione di “ uno studio riferito agli scenari probabilistici sul rischio di incidenti aerei ” (n. 3), “ che metta in evidenza la probabilità di accadimento di un impatto aereo sugli stabilimenti circostanti l’aeroporto ” (n. 4).

Si trattava di uno studio non previsto dalla normativa sulla VIA allora in vigore, ma che si sarebbe reso necessario a seguito del recepimento della direttiva VIA 2014/52/UE, poi avvenuta con il d.lgs. 104/2017.

Ed infatti, come risulta dal documento “ verifica dei contenuti del d.lgs. 104/2017 ” con cui si è dato avvio all’applicazione della nuova disciplina ai sensi dell’art. 23 del d.lgs. 104/2017, la verifica degli effetti derivanti dal rischio di incidenti (nel caso specifico, aerei) - che prima non era richiesta - è stata inserita nell’art. 5, lett. c) del d.lgs. 152/2016 fra gli impatti ambientali da verificare.

L’analisi del rischio, pertanto, è stata effettuata nella seconda fase della VIA, in totale aderenza a quanto indicato dalle prescrizioni nn. 3 e 4 del primo parere della CTVA, coinvolgendo nella predisposizione degli studi più Atenei nazionali di chiara e indiscussa competenza e di ciò si ha ampio riscontro nel parere