N. 09423/2010 REG.SEN.

N. 07302/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7302 del 2008, proposto da P S E, rappresentato e difeso dagli avv. L N e L S, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via Sicilia, n. 50;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

F F, rappresentato e difeso dagli avv. G T e L I, con domicilio eletto presso il primo in Roma, largo Arenula, n. 34;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE III TER n. 13366/2007, resa tra le parti, concernente DECADENZA DALL'INCARICO DI COMMISSARIO STRAORDINARIO DELLA SOC.ITTICA EUROPA

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico e di Fimmano' Francesco;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2010 il consigliere B R P e uditi per le parti gli avvocati Napolitano, Terracciano, Imparato e l’ avvocato dello Stato Barbieri, .;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1). Con ricorso proposto avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio il dott. Eolo P S - in proprio e nella qualità di commissario straordinario della S.I.E. - Società Ittica Europea - impugnava il provvedimento n. 20394 del 4 aprile 2007, con il quale il Ministero dello sviluppo economico, nel quadro applicativo dell’ art. 1, commi 498 – 501 della legge finanziaria n. 296 del 2006, disponeva la decadenza dall’incarico di commissario straordinario della predetta Società Ittica Europa in amministrazione straordinaria e la nomina in sua sostituzione del prof. avv. F F.

A sostegno dell’ illegittimità del provvedimento di decadenza il dott. P S deduceva motivi di violazione e falsa applicazione degli artt. 1, comma 498, della legge n. 296 del 2007 e 43 del d.lgs. n. 270 del 1999;
dell’ art. 3 della legge n. 241 del 1990 e di eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto e sviamento.

Sollevava, inoltre, questione di illegittimità costituzionale art. 1, comma 498, della legge n. 296 del 2006 per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.

Con la sentenza di estremi indicati in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale adito disattendeva i motivi di impugnativa e dichiarava manifestamente infondata la sollevata questione di costituzionalità.

Avverso detta sentenza il dr. P S ha proposto atto di appello ed ha confutato le conclusioni del Tribunale amministrativo insistendo, anche in sede di note conclusive, nei motivi articolati nel giudizio di primo grado e nella questione di costituzionalità delle disposizioni applicate.

Si è costituito in giudizio il controinteressato prof. avv. F F, che ha contrastato i motivi di impugnativa e concluso per la declaratori di inammissibilità e di infondatezza dell’ appello.

Si è altresì costituito in resistenza il Ministero dello sviluppo economico che ha diffusamente argomentato a sostegno della conferma della sentenza impugnata.

In sede di note conclusivo il dott. P S ha insistito nelle proprie tesi difensive.

All’udienza del 12 ottobre 2010 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

2). Il provvedimento impugnato è stato adottato in applicazione dell’art. 1, comma 498, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, il quale prevede che I commissari liquidatori, nominati a norma dell'articolo 7, comma 3, della legge 12 dicembre 2002, n. 273, nelle procedure di amministrazione straordinaria disciplinate dal decreto-legge 30 gennaio 1979, n. 26, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 aprile 1979, n. 95, e successive modificazioni, e i commissari straordinari nominati nelle procedure di amministrazione straordinaria disciplinate dal decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270, e dal decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39, decadono se non confermati entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. A tal fine, il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto, può disporre l'attribuzione al medesimo organo commissariale, se del caso con composizione collegiale, dell'incarico relativo a più procedure che si trovano nella fase liquidatoria, dando mandato ai commissari di realizzare una gestione unificata dei servizi generali e degli affari comuni, al fine di assicurare le massime sinergie organizzative e conseguenti economie gestionali. Con il medesimo decreto l'incarico di commissario può essere attribuito a studi professionali associati o a società tra professionisti, in conformità a quanto disposto all'articolo 28, primo comma, lettera b), del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, e successive modificazioni .

Come già posto in rilievo da questa Sezione con decisione n. 4730 del 29 luglio 2009 e dallo stesso Tribunale amministrativo regionale con la sentenza che si appella si versa a fronte di un intervento normativo che affronta l’ assetto ed il ruolo dei commissari straordinari deputati alla gestione delle procedure straordinarie delle grandi imprese in stato di insolvenza con un approccio riferito non ad ogni singola procedura di amministrazione straordinaria ed al connesso incarico ministeriale, ma al complesso unitario degli interventi finora posti in essere nei loro aspetti organizzativi e nei riflessi di spesa a carico dell’ erario.

In tale quadro è stato infatti previsto:

- un tetto massimo di commissari da adibire agli incarichi, che non può superare la metà del numero dei commissari in carica alla data di entrata in vigore della legge n. 296 del 2006;

- la decadenza dagli incarichi commissariali, salvi i casi di conferma, che deve intervenire entro novanta giorni dall’ entrata in vigore della nuova disciplina;

- la possibilità di accorpare più procedure di amministrazione straordinaria in capo ad un unico commissario, onde consentire una gestione unificata dei servizi generali e degli affari comuni, così assicurando sinergie organizzative e economie gestionali;

- la riduzione forfettaria del 30 % del compenso determinato in relazione al numero delle procedure assegnate.

2.1). Il ricorrente insiste, anche in sede di note conclusive, sui profili di incostituzionalità del su riferito quadro normativo per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione;
a tal fine richiama gli arresti della giurisprudenza della Corte Costituzionale (decisioni nn. 103 e 104 del 2007 e, da ultimo, n. 224 del 2010), che hanno sanzionato disposizioni di legge, fra cui l’ art. 43, comma settimo, della legge n. 145 del 2002, che prevedevano la decadenza da incarichi di livello dirigenziale con carattere di automatismo, in concomitanza con il mutamento degli organi di governo cui compete l’ indirizzo politico dell’ azione amministrativa (c.d. spoils system una tantum )

Per un corretto approccio ai denunciati profili di incostituzionalità deve premettersi che il conferimento delle funzioni commissariali per la gestione delle grandi imprese in stato di insolvenza non dà luogo alla costituzione di un rapporto che possa essere omologato a quello di pubblico impiego, segnatamente di tipo dirigenziale, con applicazione di tutte le previsioni e guarentigie peculiari a detta posizione di status . Si versa a fronte di un incarico che va, invece, qualificato come onorario. Con esso è conferito un munus straordinario che comprende specifici poteri gestori dell’ impresa e dei beni dell’ imprenditore insolvente, per il fine di interesse pubblico inerente alla conservazione del patrimonio produttivo, mediante prosecuzione, riattivazione o riconversione delle attività imprenditoriali.

Su questa base, il conferimento dell’ incarico implica una scelta ampiamente discrezionale da parte dell’ Autorità a ciò competente – salvo i limiti di legge e di regolamento sui requisiti di professionalità e di onorabilità di volta in volta in volta stabiliti - e non soggiace alla regola del concorso, che è peculiare alla costituzione impersonale e non intuitu personae del rapporto di pubblico impiego.

L’ ampia discrezionalità che caratterizza la scelta della persona del funzionario onorario si riflette, in via speculare, sul momento risolutivo del rapporto che, stante in suo carattere fiduciario, si sottrae alla necessità di un’ articolata motivazione. Quanto precede anche alla luce del principio che si desume dall’ art. 2237 Cod. civ., in tema di recesso da incarichi che si caratterizzano per il contenuto professionale della prestazione e per l’ intuitus personae che qualifica la scelta del professionista.

Un ulteriore elemento differenzia la posizione dei commissari straordinari nominati ai sensi degli artt. 39 e segg. del d.lgs. n. 270 del 1999 dalle posizioni dei dirigenti incisi dalle norme sul c.d. spoils system su cui è intervenuto il giudizio di incostituzionalità della Corte costituzionale.

In quel caso, invero, la decadenza opera ad personam , in base al solo dato obiettivo del mutamento degli organi politici di vertice. La decadenza degli organi commissariali, ai sensi dell’ art. 1, comma 498 della legge n. 296 del 2006 segue, invece, ad un’ organica revisione del numero complessivo dei funzionari adibiti a detti compiti;
alla riconosciuta possibilità di gestione unificata di più procedure liquidatorie;
all’ abbattimento degli oneri di spesa per i compensi professionali. L’ intervento del legislatore si indirizza, quindi, in via primaria verso il complessivo assetto organizzativo delle procedure di amministrazione straordinaria e solo in via mediata incide sugli incarichi conferiti, la cui prosecuzione resta condizionata all’ esito delle disposta ristrutturazione di dette procedure. Al riguardo la difesa erariale puntualmente pone in rilievo in sede di controricorso la riduzione dei commissari straordinari dal numero iniziale di 123 unità a 60 e l’ unificazione in 22 aggregazioni di tutte le procedure di amministrazione straordinaria in atto.

All’ assenza, quindi, di identità ed omogeneità fra le posizioni dei funzionari con qualifica dirigenziale e quelle dei commissari preposti alla gestione della grandi imprese in stato di insolvenza segue la valutazione di manifesta infondatezza della denunciata violazione dell’ art. 3 della Costituzione, non versandosi a fronte di un di un regime di cessazione dall’ incarico che possa qualificarsi come differenziato e discriminatorio.

2.2). Nemmeno appare che si possa sospettare una violazione dell’ art. 97 della Costituzione, perché l’ intervento legislativo è indirizzato, con misure di concentrazione della procedure e dei relativi incarichi commissariali, nonché di riduzione della spesa, proprio a realizzare un più organico e funzionale assetto del settore della gestione controllata delle grandi imprese in stato di insolvenza. La scelta effettuata dal legislatore pare, quindi, immune da ogni profilo di irragionevolezza e di manifesta inidoneità a perseguire gli scopi cui è indirizzata.

In tale quadro la comminatoria di decadenza ex lege di tutti in rapporti commissariali in atto, se non confermati entro novanta giorni dall’ entrata in vigore della nuova disciplina, si configura necessariamente prodromica e dovuta, onde poter procedere al generale riassetto prefigurato dall’ art. 1, commi 498/501, della legge finanziaria per il 2007.

2.3). Passando all’ esame dei motivi di legittimità articolati avverso il provvedimento di decadenza del 4 aprile 2007, va disattesa la censura di violazione delle regole procedimentali per la revoca dell’ incarico, stabilite dall’ art. 43 della legge n. 270 del 1999.

Nella specie non è stato adottato un provvedimento ad personam di revoca dell’ incarico, in base a specifici motivi ovvero per contestati addebiti. L’ effetto risolutivo discende ex lege dall’ entrata in vigore della legge n. 296 del 2006, che reca una disciplina innovativa quanto al titolo alla prosecuzione dei compiti commissariali ed è indistintamente riferita a tutti gli incarichi in atto, la cui decadenza – come in precedenza accennato – costituisce necessario presupposto per poter procedere a nuove nomine o ad eventuali conferme.

2.4). Non risultano, inoltre, violate le regole del giusto procedimento (avviso di inizio dello stesso ed adeguatezza e sufficienza della motivazione).

Quanto all’ assolvimento del primo incombente questa Sezione con decisione n. 4730 del 29 luglio 2009 - dalle cui conclusioni il collegio non ravvisa di doversi discostare – ha posto il rilievo che la comunicazione di avvio del procedimento deve ritenersi compiuta con l’invio a tutti i commissari straordinari della nota del Ministero dello sviluppo economico n. 7695 del 12 febbraio 2007, recante l’ invito, previo richiamo ai commi 498/501 della legge n. 296 del 2006, a trasmettere una relazione sull’evoluzione e sull’attuale stato delle procedure loro affidate, sui risultati raggiunti e sugli adempimenti ancora da eseguire, con la precisazione che, sulla base dello stato delle procedure e di ogni altra osservazione formulata, l’ Amministrazione avrebbe provveduto all’ adozione dei provvedimenti di competenza. Sono presenti in detta nota tutti gli elementi idonei a configurare la comunicazione di avvio del procedimento poiché - resa conoscibile l’Amministrazione competente e il relativo ufficio - si informa che si dà avvio l’attuazione della nuova disciplina introdotta con la legge finanziaria sulla decadenza ed eventuale conferma degli incarichi commissariali.

2.5). Quanto al dedotto difetto di motivazione in ordine alla mancata conferma del dott. P S nell’ incarico di commissario straordinario, nelle premesse dell’ impugnato provvedimento del 4 aprile 2007 sono ampiamente esternate - nel quadro della disciplina introdotta dall’ art. 1, commi 498/501, della legge n. 296 del 2006 - le ragioni funzionali ed organizzative che hanno indotto all’ unificazione delle procedure di amministrazione straordinaria di più imprese, comprendendo fra esse la Società Ittica Europea, già amministrata in via straordinaria dal ricorrente, con affidamento di incarico congiunto all’ avv. Fimmanò, del quale sono indicate le qualità professionali ed attitudinali che non formano oggetto di contestazione..

La natura prevalentemente fiduciaria ed intuitu personae che - come innanzi posto in rilievo - caratterizza il conferimento dell’ incarico in questione, esclude in capo al ricorrente, una volta intervenuta la comminatoria di decadenza ex lege , ogni diritto di insistenza nella prosecuzione nei compiti commissariali, per di più assorbiti per accorpamento in una gestione unitaria comprensiva di altre due imprese in stato di insolvenza. Non venendo in questione l’ idoneità professionale del nuovo commissario che è subentrato nella gestione della Società Ittica Europea, il provvedimento di nomina del prof. Fimmanò non doveva necessariamente essere corredato da puntuali notazioni, appartenendo alla più ampia valutazione di merito dell’ Amministrazione la scelta del professionista cui affidare la nuova gestione commissariale che, per diversità di contenuto e più ampio oggetto, si configura non omologa a quella in precedenza affidata all’ odierno appellante.

L’ appello va, quindi, respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in euro 3.000,00 (tremila), da corrispondersi nella misura della metà della predetta somma al Ministero convenuto ed al controinteressato avv. Fimmanò.