Pubblicato il 16/03/2020

N. 01874/2020REG.PROV.COLL.

N. 03472/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3472 del 2019, proposto da
Team Service s.c. a r.l., in proprio e nella qualità di capogruppo mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese con Geico Lender S.p.A., Combustibili Nuova Prenestina S.p.A., Gruppo E.F.C. S.p.A., Hitrac Enginnering Group S.p.A., Simalt S.r.l., Società Nazionale Appalti Manutenzioni Lazio Sud - Snam S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutte rappresentate e difese dall'avvocato A P, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, alla piazza San Salvatore in Lauro, n. 10;

contro

Consip S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. II, n. 2904/2019, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Consip S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2019 il Cons. Giovanni Grasso e uditi per le parti gli avvocati A P e l’avvocato dello Stato Federica Varrone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Con bando del 21 marzo 2014, modificato da successivi avvisi di rettifica, Consip S.p.A. indiceva, per conto del Ministero delle Finanze, una procedura aperta, ai sensi dell’art. 54 del d. lgs. n. 163/2006 e dell’art. 26 della l. n. 488/1999, per l'affidamento, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, “ di servizi integrati, gestionali ed operativi, da eseguirsi negli immobili, adibiti prevalentemente ad uso ufficio, in uso a qualsiasi titolo alle Pubbliche Amministrazioni, nonché negli immobili in uso a qualsiasi titolo alle Istituzioni Universitarie Pubbliche ed agli Enti ed Istituti di Ricerca ”, c.d. FM 4.

La gara era suddivisa in diciotto lotti geografici, di cui quattordici “ ordinari ” (per la durata di ventiquattro mesi) e quattro “ accessori ” (per la durata di dodici mesi).

Le odierne appellanti, in costituendo raggruppamento temporaneo, concorrevano, tra l’altro, per il lotto accessorio n. 3, ma venivano estromesse dalla gara in ragione del negativo esito della fase di valutazione della anomalia dell’offerta formulata, che induceva la stazione appaltante (cui la Commissione giudicatrice, a valle di articolata interlocuzione giustificativa, aveva rimesso ogni decisione) a ritenere, previa nuovo e definitivo confronto in contraddittorio, non affidabile la proposta contrattuale, in considerazione della non congruità dei dati economici forniti e della non plausibile rimodulazione ed integrazione in rettifica della complessiva struttura dei costi e dei ricavi.

Avverso la sancita esclusione, le appellanti formalizzavano rituale ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo per il Lazio – Roma, che, con la sentenza distinta in epigrafe, resa nel contraddittorio delle parti, respingeva integralmente ogni ragione di doglianza.

2.- Con atto di appello, notificato nei tempi e nelle forme di rito, le appellanti impugnano la ridetta statuizione, di cui argomentano le complessiva erroneità ed ingiustizia, auspicandone l’integrale riforma.

Nella resistenza di Consip S.p.a., alla pubblica udienza del 28 novembre 2019, sulle reiterate conclusioni dei difensori delle parti costituite, la causa è stata riservata per la decisione.

DIRITTO

1.- L’appello è fondato e merita di essere accolto.

2.- Importa premettere che il primo giudice ha fondato il proprio convincimento sul complessivo assunto:

a ) che le significative riduzioni (dal 10,98% medio al 2%), operate progressivamente in sede di articolata interlocuzione giustificativa, dei costi (relativi ai materiali, alle attrezzature, ai macchinari dei servizi accessori, al personale indiretto di produzione) concretassero, di fatto, delle compensazioni sopravvenute, per mezzo delle quali l’offerta originaria sarebbe stata “aggiustata” per renderla non incongrua in relazione alle plurime richieste di chiarimenti formulate dalla stazione appaltante;

b ) che i dati economici riformulati dovevano ritenersi qualificanti, sostanziando componenti essenziali e identitarie dell’offerta originaria: di tal che ogni rimodulazione o integrazione degli stessi dovesse considerarsi modifica dell’intera proposta contrattuale, che avrebbe mutato natura e consistenza della originaria prestazione;

c ) che, del resto, per consolidata opinione giurisprudenziale, non disconoscendosi che il giudizio sull’anomalia postula un apprezzamento globale e “ sintetico ” sull’affidabilità dell’offerta nel suo complesso e che, nel contraddittorio procedimentale, sono consentite compensazioni tra sottostime e sovrastime di talune voci dell’offerta economica, è anche vero che non può essere modificato il punctum individuationis dell’offerta, inteso quale nucleo progettuale essenziale della prestazione, in uno alla sua stimata redditività: dovendo, in effetti, valere il limite generale del divieto di radicale modificazione della composizione dell’offerta, che ne snaturi l’equilibrio economico, distribuendo diversamente essenziali voci di costo;

d ) che, in definitiva, la riscontrata modifica si sarebbe risolta in implausibile operazione di finanza creativa, priva di reali pezze d’appoggio e finalizzata semplicemente a “far quadrare i conti”, superando – a saldi invariati – le specifiche contestazioni sollevate dalla stazione appaltante su alcune voci di costo.

3.- Con tre motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, parte appellante si duole che la stazione appaltante, con l’avallo del primo giudice, avrebbe, in realtà, travisato il senso della complessiva dinamica giustificativa, in quanto:

a ) per un verso, alcuna “ modifica sostanziale ” sarebbe stata, di fatto, apportata al tenore dell’offerta (avendo le correzioni interessato, semmai, le sole giustificazioni);

b ) per altro verso – trattandosi di aggiudicazione di accordo-quadro (che non prevedeva una base d’asta su cui gli operatori economici fossero chiamati a fare un’offerta complessiva, bensì un massimale di spesa per la fornitura dei servizi, che poteva essere saturato o meno attraverso l’acquisto degli stessi da parte di Consip S.p.a.) – il concreto importo contrattuale non sarebbe stato ipotizzabile a monte (a fronte del ribasso sul prezzo complessivo), ma determinabile a posteriori in un secondo e distinto momento, a seguito della formulazione, da parte delle Amministrazioni aderenti alla convenzione Consip, dei singoli ordinativi di acquisto (con ciò imponendosi una logica di maggiore elasticità nell’apprezzamento delle giustificazioni);

c ) in ogni caso, la correzione, anche ripetuta, di errori nella indicazione di voci e sottovoci di costo doveva ritenersi prefettamente consentita, trattandosi di verificare la complessiva e globale serietà dell’offerta, ferma restando il contenuto dell’offerta;

d ) che tali premesse trovassero conferma nel dato che era stata la stessa stazione appaltante, contrariamente all’avviso del primo giudice, a prefigurare “ scenari ” alternativi, di per sé evocativi della possibilità di elaborare e prospettare – in dipendenza delle variabili premesse – strutture dei costi di impresa non omogenee, ma pur sempre attendibili, ragionevoli e sintomaticamente affidabili;

e ) comunque, si era trascurato di considerare che, nelle giustificazioni finali, l’appellante aveva allegato, ad ulteriore garanzia dell’affidabilità e serietà della propria offerta, di poter usufruire di economie derivanti dalla convenzione Consip scuole - lotto 12 in itinere (quindi derivanti da un appalto in corso di svolgimento per la medesima stazione appaltante), che avrebbero potuto (ove la stazione appaltante non le avesse inopinatamente considerate inammissibili) coprire determinati costi dell’affidamento per cui è causa e determinare, così, una migliore sostenibilità dell’offerta.

4.- I motivi sono fondati.

Importa rammentare che, per consolidato intendimento, nelle procedure di gara, il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta è finalizzato ad accertare l’ attendibilità e la serietà dell’offerta, nonché l’ effettiva possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni proposte (cfr. Cons. Stato, V, 16 aprile 2019, n. 2496;
Id., III, 29 marzo 2019, n. 2079;
Id., V, 5 marzo 2019, n. 1538): la relativa valutazione ha, peraltro, natura necessariamente globale e sintetica , non potendo risolversi in una parcellizzazione delle singole voci di costo ed in una “caccia all’errore” nella loro indicazione nel corpo dell’offerta, costituendo, in ogni caso, esercizio di apprezzamento schiettamente tecnico, non sindacabile in sede giurisdizionale, se non per illogicità, manifesta irragionevolezza, arbitrarietà (cfr. Cons. Stato, V, 3 gennaio 1019, n. 69;
Id., VI, 3 dicembre 2018, n. 6838).

Ne discende che deve ritenersi consentita la modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, rispetto alle giustificazioni già fornite, come pure l’ aggiustamento delle singole voci di costo , non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o normative, ma anche al fine di porre rimedio a originari e comprovati errori di calcolo , sempre che resti ferma l’entità originaria dell’offerta economica, nel rispetto del principio dell’immodificabilità, che presiede la logica della par condicio tra i competitori (cfr. Cons. Stato, V, 26 giugno 2019, n. 4400).

Occorre, in sostanza, tenere adeguatamente distinti il contenuto (immodificabile) della proposta contrattuale, affidata all’offerta economica, e le giustificazioni della struttura dei cosi (motivatamente e ragionevolmente rimodulabili in sede di verifica della anomalia): altro sono, invero, i dati economici indicati nella prima (nella specie, i prezzi unitari riferiti all’accordo quadro in via di aggiudicazione), che, nel caso in esame, risultano essere rimasti invariati;
altro le giustificazioni che, come tali, sono variamente sviluppate sulla scia delle richieste provenienti, in prospettiva interlocutoria e nella prospettiva di scenari alternativi di evoluzione della commessa contrattuale programmatica, dalla stazione appaltante, potendo anche operarsi la compensazione tra sovrastime e sottostime (cfr. Cons. Stato, V, 28 maggio 2019, n. 3502), ovvero la valorizzazione di economie sopravvenienti, in grado di refluire sull’affidamento del contratto.

Ai predetti principi non si è attenuta la sentenza impugnata, che ha, per contro, ritenuto che la progressiva riperimetrazione, nella dialettica della fase giustificativa, dei parametri di costo, con compensazione delle precedenti sottostime e sovrastime, finisse di per sé per rappresentare una alterazione del nucleo progettuale della prestazione e della sua stimata redditività: con ciò trascurando di considerare che, di nuovo, che i prezzi unitari indicati nell’offerta non erano stati in alcun modo modificati, trattandosi solo di verificare – di conseguenza – la effettiva affidabilità, sostenibilità e serietà della proposta.

5.- In definitiva, l’appello va accolto e con esso, in riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado.

Sussistono, peraltro, ad avviso del Collegio, in considerazione delle peculiarità della fattispecie, giustificate ragioni per disporre, tra le parti, l’integrale compensazione delle spese di lite.