Pubblicato il 21/08/2023

N. 07879/2023REG.PROV.COLL.

N. 01278/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1278 del 2023, proposto da
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati A A, D C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione prima) n. -OMISSIS-;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del signor -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 giugno 2023 il consigliere P M e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima, ha parzialmente accolto il ricorso di primo grado, proposto dal signor -OMISSIS-, avente ad oggetto la domanda di annullamento del provvedimento dirigenziale del 21 giugno 2022 (prot. -OMISSIS-) di rigetto della istanza di accesso agli atti relativi al servizio prestato dall’odierno appellato presso l’Agenzia Informazioni Sicurezza Esterna (A.I.S.E.), istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

1.2 Il signor -OMISSIS- ha prestato servizio presso la predetta Agenzia per alcuni mesi (dal 14 ottobre 2019 all’8 gennaio 2020);
il relativo rapporto di lavoro si è concluso per effetto delle dimissioni volontarie del 3 gennaio 2020, accettate dalla amministrazione in data 8 gennaio 2020.

1.3. In data 6 giugno 2022, il signor -OMISSIS-, per il tramite del suo legale, ha presentato, ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241/1990, al Dipartimento delle Informazioni per la Sicurezza (D.I.S.) una istanza di accesso, avente ad oggetto i seguenti documenti:

a) contratto di assunzione;

b) provvedimenti di assegnazione ad uffici, servizi e sedi;

c) decreto di assegnazione alla -OMISSIS-;

d) decreto di trasferimento presso la Divisione Personale di Roma e relativa notifica;

e) proposta di assunzione biennale del 12 dicembre 2019;

f) giudizi, valutazioni e provvedimenti inerenti al servizio prestato;

g) periodi di assenza per malattia e relativa certificazione medica del dipendente;

h) buste paga del dipendente;

i) atto di dimissioni e relativa protocollazione;

j) decreto di cessazione dal servizio datato 8 gennaio 2020 e relativa notifica;

k) ogni altro eventuale documento e/o atto presente nel fascicolo personale.

1.4. Alla base della richiesta di accesso documentale vi è il dichiarato interesse dell’appellato alla instaurazione di un giudizio avente ad oggetto il diniego di riammissione in servizio (di cui al provvedimento dirigenziale del 25 marzo 2022 prot. -OMISSIS-).

1.5. Con il provvedimento impugnato l’amministrazione ha respinto l’istanza di accesso, richiamando la particolare disciplina applicabile al caso di specie, di cui al combinato disposto dell’art. 24, comma 1, lett. a) della l. n. 241/1990 e dell’art. 42 della l. n. 124/2007.

1.6. Il giudice di primo grado ha accolto in parte il ricorso, consentendo l’accesso alla documentazione richiesta nella forma della presa visione (e, quindi, senza estrazione di copia).

Dopo aver evidenziato che gli atti oggetto della istanza di accesso non sono coperti da “segreto di Stato”, il giudice di prime cure ha ritenuto ostensibile la documentazione richiesta, ritenendo che detta ostensione (nelle forme sopra indicate) rappresenti “ un punto di equilibrio tra le esigenze di segretezza richiamate nel diniego impugnato e quelle ostensive invocate ” dal ricorrente;
il giudice di primo grado ha condannato la Presidenza del Consiglio dei Ministri al pagamento in favore del ricorrente delle spese di lite, liquidate in € 1.500,00, oltre accessori di legge.

1.7. La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha contestato la sentenza impugnata con due articolati motivi.

2. Si è costituito in giudizio l’appellato, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità, l’improcedibilità o l’irricevibilità del ricorso in appello, per violazione dell’obbligo di deposito telematico degli atti e dei documenti di causa.

2.1. Ha evidenziato inoltre che l’amministrazione ha depositato l’atto di dimissioni volontarie (in quanto non coperto da classifica), in questo modo confermando (implicitamente) la fondatezza della istanza di accesso, almeno relativamente a tale atto.

2.2. Ha chiesto che venga espletata apposita istruttoria, al fine di verificare gli atti assoggettati a classifica o comunque che vengano chiesti chiarimenti alla amministrazione in merito agli atti classificati.

2.3. Ha contestato le deduzioni formulate dalla amministrazione appellante nel primo motivo del ricorso in appello, chiedendo che venga sollevata questione di legittimità costituzionale degli artt. 22, 24 e 25 della l. n. 241/1990 e degli artt. 39 e 42 della l. n. 124/2007, per contrasto con l’art. 24 della Cost., in quanto lesivi del diritto di difesa costituzionalmente garantito.

2.4. Ha contestato anche le censure dedotte nel secondo motivo di appello, evidenziando di essere stato in qualche modo indotto alla sottoscrizione dell’atto di dimissioni volontarie, peraltro quando si trovava in precarie condizioni di salute.

2.5. In data 22 febbraio 2023 l’appellato ha depositato istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato, depositando la relativa documentazione.

3. Con ordinanza n. -OMISSIS-, questa sezione ha accolto l’istanza cautelare, presentata in via incidentale dalla amministrazione appellante.

4. Alla Camera di Consiglio del 15 giugno 2023, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. Preliminarmente, il Collegio è chiamato a valutare la fondatezza delle eccezioni di rito sollevate dalla parte appellata, in ragione del deposito degli atti di causa in formato cartaceo da parte della amministrazione appellante.

5.1. Le eccezioni sono infondate.

5.2. L’art. 136, comma 2, del c.p.a. dispone: “ I difensori, le parti nei casi in cui stiano in giudizio personalmente e gli ausiliari del giudice depositano tutti gli atti e i documenti con modalità telematiche. In casi eccezionali, anche in considerazione della ricorrenza di particolari ragioni di riservatezza legate alla posizione delle parti o alla natura della controversia il presidente del tribunale o del Consiglio di Stato, il presidente della sezione se il ricorso è già incardinato o il collegio se la questione sorge in udienza possono dispensare, previo provvedimento motivato, dall'impiego delle modalità di sottoscrizione e di deposito di cui al comma 2-bis ed al primo periodo del presente comma;
in tali casi e negli altri casi di esclusione dell'impiego di modalità telematiche previsti dal decreto di cui all'articolo 13, comma 1, delle norme di attuazione, si procede al deposito ed alla conservazione degli atti e dei documenti ”.

In attuazione dell’art. 13, rubricato “ Processo telematico ”, delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo (allegato 2), è stato emanato il d.P.C.S. 28/07/2021 (“ Regole tecniche-operative del processo amministrativo telematico ”) che, all’art. 9, commi 8 e 9, individua i casi in cui è consentito alle parti il deposito di atti e documenti in formato cartaceo.

5.3. Orbene, le esigenze di tutela della sicurezza della Repubblica, cui sono sottesi gli istituti del segreto di Stato e delle classifiche di segretezza, giustificano il deposito degli atti processuali in formato cartaceo, anziché con modalità telematiche.

6. Sempre in via preliminare, il Collegio prende atto di quanto dichiarato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri nel ricorso in appello, a pag. 12, ossia del deposito dell’atto di dimissioni volontarie in quanto “atto non coperto da classifica”.

7. Con il primo motivo, l’amministrazione appellante deduce: violazione e/o falsa applicazione degli artt. 22, 24 e 25 della l. n. 241/1990, degli artt. 39 e 42 della l. n. 124/2007 nonché del d.P.C.M. 6 novembre 2015, come modificato dal d.P.C.M. 2 ottobre 2017.

7.1. In estrema sintesi, l’amministrazione appellante evidenzia che i documenti oggetto della istanza di accesso, pur non essendo coperti da segreto di Stato, sono assistiti da “ classifica di segretezza ”, che comporta il divieto di divulgazione (nella specie “ riservato ”).

7.2. La disciplina dell’accesso documentale con riguardo a questa tipologia di documenti è da individuare nella l. n. 124/2007, nel d.P.C.M. del 12 giugno 2009 n. 7 e nel d.P.C.M. 6 novembre 2015 n. 5, come modificato e integrato dal d.P.C.M. 2 ottobre 2017 n. 3.

7.3. Rispetto ai documenti qualificati come “ classificati ” l’accesso è consentito “ esclusivamente alle persone che ne hanno necessità per lo svolgimento del proprio incarico ”.

7.4. Rispetto a questa categoria di atti, l’accesso documentale per finalità difensive, ossia per tutelare la propria posizione giuridica, potrebbe avvenire solo attraverso un ordine di esibizione disposto non dal giudice dell’accesso, ma dal giudice chiamato a valutare in via principale la lesione della posizione giuridica sostanziale.

Nel caso di specie, solo il giudice investito della questione relativa alla pretesa riammissione in servizio potrebbe, previa valutazione della pertinenza della documentazione richiesta, ordinare alla amministrazione il “versamento nel fascicolo processuale di documenti classificati e non coperti da segreto di Stato”.

8. Con il secondo motivo, formulato in subordine, l’amministrazione appellante deduce: violazione e/o falsa applicazione degli artt. 22, 24 e 25 della l. n. 241/1990, degli artt. 39 e 42 della l. n. 124/2007 nonché del d.P.C.M. 6 novembre 2015, come modificato dal d.P.C.M. 2 ottobre 2017;
mancata valutazione dell’interesse difensivo in concreto.

8.1. L’amministrazione appellante evidenzia, preliminarmente, che:

- l’odierno appellato è cessato volontariamente dal servizio, per effetto della presentazione di dimissioni volontarie;

- il rapporto di lavoro alle dipendenze degli Organismi di sicurezza istituiti presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri si connota per il carattere prettamente fiduciario;

- l’ordinamento giudico con contempla l’istituto della riammissione in servizio, con riguardo ai rapporti di lavoro alle dipendenze dei predetti Organismi.

8.2. Fatta questa premessa, l’amministrazione si duole del fatto che il giudice di prime cure non abbia valutato in concreto, ma solo in astratto, la rilevanza del richiesto accesso documentale rispetto alla tutela della posizione giuridica sostanziale alla cui tutela detto accesso è preordinato.

9. Le censure dedotte nel primo motivo di appello sono fondate.

9.1. L’art. 24 della l. n. 241/1990 e s.m.i., rubricato “ Esclusione dal diritto di accesso ” (per la parte di interesse) dispone:

- “ 1.  Il diritto di accesso è escluso:

a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo ” (comma 1, lett. a);

“ Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici ” (comma 7, primo periodo).

9.1.1. La legge 3 agosto 2007 n. 124 “ Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del segreto ”, all’art. 42, rubricato “ Classifiche di segretezza ”, dispone (per la parte di interesse) quanto segue:

“ 1. Le classifiche di segretezza sono attribuite per circoscrivere la conoscenza di informazioni, documenti, atti, attività o cose ai soli soggetti che abbiano necessità di accedervi in ragione delle proprie funzioni istituzionali.

1-bis. …

2. La classifica di segretezza è apposta, e può essere elevata, dall'autorità che forma il documento, l'atto o acquisisce per prima la notizia, ovvero è responsabile della cosa, o acquisisce dall'estero documenti, atti, notizie o cose.

3. Le classifiche attribuibili sono: segretissimo, segreto, riservatissimo, riservato. Le classifiche sono attribuite sulla base dei criteri ordinariamente seguiti nelle relazioni internazionali.

4. Chi appone la classifica di segretezza individua, all'interno di ogni atto o documento, le parti che devono essere classificate e fissa specificamente il grado di classifica corrispondente ad ogni singola parte.

5. La classifica di segretezza è automaticamente declassificata a livello inferiore quando sono trascorsi cinque anni dalla data di apposizione;
decorso un ulteriore periodo di cinque anni, cessa comunque ogni vincolo di classifica.

6. La declassificazione automatica non si applica quando, con provvedimento motivato, i termini di efficacia del vincolo sono prorogati dal soggetto che ha proceduto alla classifica o, nel caso di proroga oltre il termine di quindici anni, dal Presidente del Consiglio dei ministri.

7. Il Presidente del Consiglio dei ministri verifica il rispetto delle norme in materia di classifiche di segretezza. Con apposito regolamento sono determinati l'ambito dei singoli livelli di segretezza, i soggetti cui è conferito il potere di classifica e gli uffici che, nell'ambito della pubblica amministrazione, sono collegati all'esercizio delle funzioni di informazione per la sicurezza della Repubblica, nonché i criteri per l'individuazione delle materie oggetto di classifica e i modi di accesso nei luoghi militari o in quelli definiti di interesse per la sicurezza della Repubblica.

8. Qualora l'autorità giudiziaria ordini l'esibizione di documenti classificati per i quali non sia opposto il segreto di Stato, gli atti sono consegnati all'autorità giudiziaria richiedente, che ne cura la conservazione con modalità che ne tutelino la riservatezza, garantendo il diritto delle parti nel procedimento a prenderne visione senza estrarne copia.

9….. ”.

9.1.2. In attuazione di quanto disposto dall’art. 42, comma 7, della l. n. 124/2007, è stato adottato il d.P.C.M. del 12 giugno 2009 n. 7 (“ Determinazione dell'ambito dei singoli livelli di segretezza, dei soggetti con potere di classifica, dei criteri d'individuazione delle materie oggetto di classifica nonché dei modi di accesso nei luoghi militari o definiti di interesse per la sicurezza della Repubblica ”), che all’art. 4, rubricato “ Scopo e criteri relativi all'attribuzione delle classifiche ” dispone:

- “ Le classifiche assicurano la tutela amministrativa di informazioni, documenti, atti, attività o cose la cui diffusione non autorizzata sia idonea a recare un pregiudizio agli interessi fondamentali della Repubblica ” (comma 2);

- “ La classifica RISERVATO è attribuita a informazioni, documenti, atti, attività o cose la cui diffusione non autorizzata sia idonea ad arrecare un danno lieve agli interessi della Repubblica ” (comma 6).

9.1.3. L’art. 3 del d.P.C.M. del 6 novembre 2015 n. 5 prevede: “ L’accesso alle informazioni classificate è consentito soltanto alle persone che, fermo restando il possesso del NOS quando richiesto, hanno necessità di conoscerle in funzione del proprio incarico. La conoscenza delle informazioni coperte da segreto di Stato è regolata ai sensi dell’art. 39, comma 2, della legge ”.

9.2. Dalle disposizioni normative sopra richiamate (di rango legislativo o regolamentare) si deducono le seguenti coordinate ermeneutiche:

- Il diritto di accesso documentale non è assoluto e incondizionato, essendo espressamente escluso dal legislatore per gli atti coperti da segreto o nei casi espressamente previsti dalla legge;

- L’accesso ai documenti coperti da classifica di segretezza è consentito solo per ragioni di istituto, in ragione della necessità di non arrecare danni agli interessi della Repubblica;

- L’accesso deve essere comunque garantito nei confronti dei documenti la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere gli interessi giuridici dell’istante.

- Per gli atti coperti da classifica di segretezza, per i quali non sia stato opposto il segreto di Stato, l'autorità giudiziaria può ordinarne l’esibizione e la consegna (all'autorità giudiziaria richiedente) “ che ne cura la conservazione con modalità che ne tutelino la riservatezza, garantendo il diritto delle parti nel procedimento a prenderne visione senza estrarne copia ”.

9.3. Tanto premesso, il Collegio rileva che gli atti per i quali l’odierno appellato ha presentato domanda di accesso documentale sono coperti da classifica di segretezza (“riservato”), con esclusione dell’atto di dimissioni volontarie;
a tale riguardo, non si ravvisa la necessità di procedere ad una istruttoria al fine di verificare che gli atti oggetto della istanza di accesso siano assoggettati a classifica, essendo ciò espressamente dichiarato nel provvedimento dirigenziale impugnato di reiezione della istanza di accesso (del 21 giugno 2022 prot. -OMISSIS-), ossia in un atto pubblico, proveniente da pubblico ufficiale e fidefacente fino a querela di falso.

9.4. Sulla base delle coordinate ermeneutiche sopra richiamate, rispetto agli atti coperti da classifica di segretezza l’accesso documentale è consentito solo per ragioni di istituto (in relazione all’incarico istituzionale ricoperto dal richiedente) o, nella forma di presa visione, per ordine dell’autorità giudiziaria, per la tutela della posizione giuridica sostanziale del soggetto direttamente interessato all’accesso documentale.

9.5. Orbene, non è revocabile in dubbio che l’appellato sia titolare di una posizione giuridica soggettiva differenziata e qualificata e che l’accesso agli atti si presenti come funzionale alla possibilità di agire in giudizio a tutela della propria posizione giuridica sostanziale.

Tuttavia, il giudice amministrativo non può essere chiamato in sede di accesso a valutare la pertinenza e la rilevanza dei documenti per i quali è stata formulata istanza di accesso rispetto alle esigenze di tutela della posizione sostanziale dell’interessato, ritenendo il Collegio che il potere di cui all’art. 42, comma 8, della l. n. 124/2007 spetti al giudice legittimato a conoscere del rapporto giuridico sottostante (ossia del rapporto di impiego dell’appellato e della fondatezza della istanza da questi presentata ai fini della riammissione in servizio, respinta dalla amministrazione con provvedimento dirigenziale del 25 marzo 2022 prot. -OMISSIS-).

9.6. La possibilità di accedere alla documentazione per il tramite dell’ordine di esibizione del giudice competente a conoscere della lamentata lesione della posizione giuridica sostanziale non consente di ravvisare un vulnus nell’esercizio del diritto di difesa in giudizio, costituzionalmente garantito dall’art. 24 Cost., con la conseguenza che deve ritenersi manifestamente infondata anche la questione della legittimità costituzionale, prospettata dalla parte appellata nei confronti degli artt. 22, 24 e 25 della l. n. 241/1990 e degli artt. 39 e 42 della l. n. 124/2007, per contrasto con l’art. 24 della Cost.

La previsione normativa di cui all’art. 42, comma 8, della l. n. 124/2007 rappresenta un equo contemperamento di interessi, compatibile con i principi tutelati dalla Costituzione, tra l’interesse pubblico alla salvaguardia dei documenti coperti da segreto di Stato o comunque espressamente assoggettati a divieto di divulgazione (che trova il suo fondamento normativo nell’art. 24, comma 1, lett. a) della l. n. 241/1990) e l’interesse del privato ad accedere ai documenti amministrativi “la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”, ai sensi dell’art. 24, comma 7, primo periodo, della l. n. 241/1990.

9.7. La fondatezza del primo motivo di gravame esime il Collegio dall’esame del secondo motivo di appello, formulato in subordine (per l’ipotesi di mancato accoglimento dalla amministrazione appellante.

10. In conclusione, per le ragioni sopra richiamate:

- deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere con riguardo alla domanda di condanna della amministrazione alla ostensione dell’atto di dimissioni volontarie;
l’amministrazione appellante ha dato atto del deposito della domanda di dimissioni volontarie, presentata dall’odierno appellato, in quanto “atto non coperto da classifica” (ricorso in appello, pag. 12);

- per la parte residua (con riguardo alla domanda di ostensione degli altri atti indicati nella istanza di accesso documentale), l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere respinto, fatti salvi i successivi provvedimenti della amministrazione in caso di declassifica dei documenti oggetto della istanza di accesso.

11. In ragione della natura e della peculiarità della fattispecie dedotta in giudizio, ritiene il Collegio che le spese del doppio grado di giudizio debbano essere compensate.

12. Per quanto riguarda l’istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato, presentata dall’appellato, nella quale è indicato come difensore il solo avvocato A A, in mancanza di una pronuncia della Commissione istituita presso questo Consiglio, la decisione può essere assunta nella presente sentenza, in conformità al principio di economia dei mezzi processuali.

Ritiene il Collegio che detta istanza debba essere accolta, dovendo ritenersi sussistenti (sulla base della documentazione presentata dall’appellato) i relativi presupposti di legge.