Pubblicato il 09/04/2018

N. 02148/2018REG.PROV.COLL.

N. 07391/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7391 del 2017, proposto dal Ministero dell’interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

la sig.ra -OMISSIS-, non costituita in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tar Liguria, sez. II, -OMISSIS-, resa tra le parti, sulla revoca della misura dell’accoglienza presso una Comunità.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 aprile 2018 il Cons. Giulia Ferrari e udito altresì il difensore presente del Ministero dell’interno, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con decreto del 6 aprile 2017 il Prefetto di Savona ha disposto la revoca della misura dell’accoglienza, presso la Comunità “-OMISSIS-”, della cittadina nigeriana -OMISSIS-, per essersi la stessa resa protagonista di un atto di violenza (lesioni con trauma cranico) a danno di altra straniera ospite della stessa struttura.

Avverso detto provvedimento la sig.ra -OMISSIS-ha proposto ricorso al Tar Liguria, sez. II, che, con sentenza n. -OMISSIS-, lo ha accolto, per non essere stato il provvedimento preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, e ha condannato l’Amministrazione resistente alla rifusione delle spese, liquidate a favore dell’avvocato antistatario nella misura di € 1.000,00.

2. Con appello notificato il 17 ottobre 2017 e depositato il 20 ottobre 2017 il Ministero dell’interno ha chiesto la riforma della sentenza della sez. II del Tar Liguria.

Ha affermato l’appellante che una volta che sia discrezionalmente accertata la condotta e sia poi qualificata la stessa come grave o violenta (e tali caratteri in certe circostanze possono assumere anche profili di obiettività - come, nel caso di specie, un’aggressione perpetrata con un oggetto contundente - nel senso che un soggetto non può certo considerarle diversamente da un altro), deve ritenersi che la discrezionalità risulti esaurita, in quanto l’art. 23, d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142 prescrive espressamente che il Prefetto “dispone ... la revoca delle misure d’accoglienza”, senza alcuna valutazione di opportunità al riguardo. Trova dunque applicazione, sempre ad avviso del Ministero, l’art. 7, l. 7 agosto 1990, n. 241, il quale non impone all’Amministrazione un mero adempimento formale fine a se stesso, bensì costituisce un presidio per l’effettività di alcuni principi generali dell’attività amministrativa, quali il principio di trasparenza e di imparzialità dell’azione amministrativa, che a loro volta mirano a consacrare il canone fondamentale del giusto procedimento. Tale ratio risulta confermata dall’art. 21 octies, comma 2, secondo periodo, che esclude l’invalidità del provvedimento amministrativo adottato all’esito di un procedimento carente della comunicazione di avvio qualora “il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto esser diverso da quello in concreto adottato”. La norma, dunque, norma, da un lato elimina la necessità della comunicazione di avvio del procedimento in relazione ai provvedimenti di natura vincolata e, dall’altro, quando si tratti di porre in essere un’attività amministrativa discrezionale, impone di valutare le circostanze del caso concreto sia in relazione al contenuto del provvedimento sia in relazione alle esigenze di celerità.

3. La sig.ra -OMISSIS- non si è costituita in giudizio.

4. Alla pubblica udienza del 5 aprile 2018 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

L’appello è fondato.

Il Tar Liguria, con sentenza resa con motivazione succinta, ha accolto il ricorso proposto dalla sig.ra -OMISSIS-avverso la revoca della misura dell’accoglienza di richiedente protezione internazionale sul rilievo che la stessa “rivesta un carattere eminentemente discrezionale, e postuli pertanto una valutazione in concreto della singola fattispecie e della particolare situazione della persona interessata … da effettuarsi soltanto a seguito di un pieno ed effettivo contraddittorio procedimentale”.

E’ noto che la giurisprudenza ha individuato, quale deroga al principio dell’obbligo partecipativo ex art. 7, l. 7 agosto 1990, n, 241, quella della vincolatività dell’atto emanando. E’ stato, infatti, chiarito che l'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento amministrativo non deve essere osservato in maniera meccanicistica e la validità dell'azione amministrativa non è inficiata se la conoscenza dell'inizio del procedimento sia comunque intervenuta e si sia concretamente raggiunto lo scopo al quale in via generale la previa comunicazione tende. In particolare, la mancata comunicazione dell'avvio del procedimento non pregiudica il provvedimento conclusivo, qualora il contenuto di questo sia vincolato e non possa essere modificato sulla base di eventuali osservazioni del destinatario (Cons. St., sez. IV, 29 novembre 2017, n. 5600;
id., sez. V, 25 gennaio 2016, n. 233).

Sull’assunto che la revoca della misura di accoglienza non sia un atto vincolato bensì discrezionale il Tar Liguria ha affermato la necessità della fase partecipativa ed ha dunque annullato l’atto impugnato.

Rileva peraltro il Collegio che non è necessario accertare la natura di tale revoca, atteso che nel provvedimento impugnato in primo grado la Prefettura di Savona ha chiarito che l’omissione della previa comunicazione di avvio del procedimento si era resa necessaria per l’urgenza di allontanare immediatamente dalla struttura una persona responsabile di atti di violenza.

L’Amministrazione aveva dunque ritenuto sussistenti i presupposti per fare ricorso alla deroga alla fase partecipativa, prevista dallo stesso art. 7, che al comma 1 ha introdotto l’obbligo del previo avviso di avvio del procedimento “ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento”.

E’ stato, dunque, il legislatore della l. n. 241 a chiarire che nella comparazione di interessi - quello del privato a partecipare al procedimento e quello dell’Amministrazione a chiuderlo, ove sussistano ragioni di urgenza - prevalga quest’ultimo.

Come chiarito dalla giurisprudenza del giudice amministrativo, l’urgenza deve essere “qualificata” in relazione alle circostanze del caso concreto e non può essere rinvenuta in re ipsa. In altri termini, il grado di urgenza necessario, che consente di omettere le garanzie partecipative, va valutato, di volta in volta, in relazione alle circostanze e alla conoscenza da parte dell’autorità amministrativa dei fatti, che risultino obiettivamente di tale gravità ed evidenza da non consentire di procrastinare ulteriormente l’adozione del provvedimento. Pertanto l’Amministrazione, ove ritenga esistenti i presupposti di celerità che legittimano l’omissione della comunicazione dell’avvio del procedimento, deve dare contezza, nel provvedimento finale, dell’urgenza, atteso che le ragioni della speditezza devono essere poste a raffronto con le esigenze di tutela del contraddittorio, soprattutto nel caso in cui il provvedimento da adottare consista nel ritiro o nella modificazione di un atto favorevole per i destinatari con conseguente venir meno di un effetto positivo (Cons. St. n. 3581 del 2013;
n. 3048 del 2013).

Tanto è stato fatto nel caso concreto, atteso che la Prefettura ha chiarito che la permanenza della sig.ra -OMISSIS-nella struttura rappresentava un pericolo costante per gli altri ospiti, stante il grave episodio di violenza di cui si era resa protagonista, ai danni di altra ospite della struttura. Valutazione, quest’ultima, tutt’altro che peregrina ove si consideri che l’appellata era già incorsa in altro episodio, seppure di non pari gravità, il 13 gennaio 2017 (v. verbale della legione dei carabinieri Liguria).

La Prefettura ha dunque legittimamente operato valutando, nell’esercizio del potere normativamente conferitole, pericoloso per l’incolumità degli altri ospiti della comunità “-OMISSIS-”, la permanenza della sig.ra -OMISSIS-e ritenendo quindi urgente il suo allontanamento.

In conclusione, come affermato dall’appellante, il carattere indifferibile del provvedimento, a fronte di episodi di violenza, fa sì che il Prefetto debba disporre con urgenza la revoca delle misure di accoglienza senza l’obbligo di procedere alla comunicazione di avvio del procedimento.

L’appello deve pertanto essere accolto, con conseguente reiezione del ricorso di primo grado e annullamento della sentenza del Tar Liguria n. -OMISSIS-.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti in causa le spese e gli onorari di entrambi i giudizi.