Pubblicato il 15/03/2024

N. 02537/2024REG.PROV.COLL.

N. 07802/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7802 del 2023, proposto da
Capri Sightseeing s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato P K M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Capri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Paolo Leone in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 4109/2023, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Capri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 marzo 2024 il Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti gli avvocati Viste le conclusioni come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda l’attività di trasporto pubblico non di linea di persone, effettuata mediante servizi di noleggio di autobus con conducente di cui alla L. 11 agosto 2003 n. 218.

2. La Capri Sightseeing s.r.l. ha presentato in data 11 dicembre 2022 un’istanza per il rilascio di tre licenze NCC con autobus superiore a 9 posti, per attività di trasporto pubblico non di linea di persone, effettuata mediante servizi di noleggio di autobus con conducente.

3. Con provvedimento 26 gennaio 2023 n. 28 il Comune ha denegato l’istanza.

4. La società ha impugnato il provvedimento davanti al Tar Campania – Napoli, congiuntamente alla nota del 3 marzo 2023, con cui il Comune di Capri ha comunicato di non ravvisare elementi tali da considerare l'esercizio di annullamento in autotutela e il regolamento per il servizio di noleggio di autobus con conducente approvato con delibera di C.C. n. 9 del 14 marzo 2014 del Comune di Capri, come modificato con delibera CC n. 24 del 24 marzo 2017.

5. Il Tar, con sentenza 10 luglio 2023 n. 4109, ha respinto il ricorso.

6. La società ha appellato la sentenza con ricorso n. 7802 del 2023.

7. Nel corso del giudizio di appello si è costituito il Comune di Capri.

8. A seguito dell’udienza del 18 gennaio 2024 la Sezione ha disposto istruttoria con ordinanza n. 1254 del 7 febbraio 2024, fissando udienza di merito all’8 marzo 2024.

8.1. In particolare la Sezione ha chiesto alla Regione Campania di depositare, entro quindici giorni dalla comunicazione dell’ordinanza, di depositare “ la circolare prot. n. 2005.030291 dell’8 aprile 2005 e ogni altro atto regionale che sia intervenuto in materia ”.

8.2. In data 20 febbraio 2024 la Regione Campania ha depositato la circolare affermando di non avere adottato altri atti nel settore.

9. Il Comune di Capri, in data 5 marzo 2024, ha depositato istanza di rinvio.

10. All’udienza dell’8 marzo 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

11. Prima di scrutinare il merito dell’appello devono essere esaminate le questioni pregiudiziali.

12. In primo luogo deve essere scrutinata l’istanza di rinvio dell’udienza.

12.1. Il Comune di Capri ha presentato istanza di rinvio dell’udienza in quanto “ la segreteria della Sezione non ha comunicato alle parti l’avviso che l’istruttoria disposta era stata eseguita in data 20 febbraio u.s. ai sensi dell’art. 68 ult. comma c.p.a. ” e “ pertanto, non vi sono termini di cui all’art. 73 c.p.a. e che pertanto non risulta possibile produrre documenti e memorie atte a consentire la difesa dell’amministrazione appellata ”.

12.2. Ai sensi dell’art. 73 comma 1- bis c.p.a. “ Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza ”.

La domanda di rinvio deve fondarsi quindi su “ situazioni eccezionali ”.

La decisione spetta al giudice, che ha la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo, dovendo rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo, in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti.

In tale prospettiva le parti hanno la facoltà di illustrare e dimostrare le ragioni che potrebbero giustificare un eventuale differimento dell'udienza e i motivi che consentono di qualificare la situazione come eccezionale. Tali situazioni eccezionali possono essere integrate solo da gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite.

Nel caso di specie l’istruttoria svolta dal Collegio ha avuto ad oggetto una circolare regionale non depositata in giudizio, la n. 2005.030291 dell’8 aprile 2005, ma conosciuta dalle parti, come precisato nell’ordinanza istruttoria, e quindi anche dal Comune di Capri, come si evince dal fatto che le stesse l’hanno richiamata e utilizzata nell’ambito delle rispettive argomentazioni non solo riferendone il contenuto ma anche citandone fra virgolette la lettera.

Non si rinviene pertanto la ragione che giustifica il riconoscimento di termini per difendersi in relazione a un atto sul quale le parti hanno interloquito nel corso dell’intero processo, così mancando il presupposto di fatto per delibare in senso favorevole la domanda di rinvio. E ciò ancor prima di valutare l’eccezionalità della situazione che (in tesi) giustifica il rinvio.

12.3. L’istanza non può quindi essere accolta.

13. In via pregiudiziale si rileva l’inammissibilità in ragione del disposto dell’art. 104 comma 2 c.p.a., eccepita dall’appellante, dei documenti depositati in appello dal Comune in quanto la parte non ha provato di non averli potuti depositare prima e comunque non sono indispensabili. E ciò anche in ragione del fatto che le circostanze che il Comune ha allegato e ha inteso provare con il deposito di detti atti possono considerarsi acquisite (come evidente dalle considerazioni su cui infra ): come eccepito dal Comune di Capri, costituisce fatto notorio, ed evincibile in base alla visione di una cartina geografica, che l’Isola di Capri, per la conformazione naturale e per l’organizzazione stradale, presenti numerose problematiche di gestione della viabilità.

14. Lo scrutinio del ricorso in appello necessita di essere preceduto da alcune considerazioni di carattere generale, riguardanti i due profili (di diritto pubblico) interessati dagli atti qui impugnati.

14.1. Il primo profilo è quello dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività, che è disciplinata dal regolamento n. 1071/2009/CE e dalla legge n. 218 del 2003.

La disciplina italiana sulle autorizzazioni de quo si innesta sulla normativa europea, recata dal regolamento n. 1071/2009/CE, avente efficacia diretta (art. 288 TFUE) e connotato da quella supremazia riconosciuta al diritto dell’Unione a partire dalla sentenza Costa c. Enel del 1964 (CGUE, 15 luglio 1964, C-6/64).

Il regolamento n. 1071/2009/CE disciplina l'accesso alla professione di trasportatore su strada e l'esercizio della stessa (art. 1 par. 1).

La professione di trasportatore su strada comprende, oltre alla professione di trasportatore di merci su strada, la professione di trasportatore di persone su strada (art. 2 n. 3), cioè la “ professione di un'impresa che, mediante autoveicoli atti, per costruzione e per attrezzatura, a trasportare più di nove persone, conducente compreso, e destinati a tal fine, esegue trasporti di persone con offerta al pubblico o a talune categorie di utenti, dietro corrispettivo versato dalla persona trasportata o dall'organizzatore del trasporto ” (art. 2 n. 2).

In base all’art. 3 del regolamento n. 1071/2009/CE i requisiti per la professione di trasportatore su strada attengono alla presenza di “ una sede effettiva e stabile in uno Stato membro ”, all’onorabilità, all’adeguata idoneità finanziaria e all’idoneità professionale richiesta, che sono singolarmente disciplinati nel successivo art. 5 e ss. dello stesso regolamento. Fra essi è rilevante nella presente controversia il requisito di una sede effettiva e stabile in uno Stato membro che viene declinato nell’art. 5 nel senso che:

- deve disporre di locali in cui può avere accesso agli originali dei suoi documenti principali, in formato elettronico o in qualsiasi altro formato, in particolare i contratti di trasporto, i documenti relativi ai veicoli a disposizione dell’impresa, i documenti contabili, i documenti di gestione del personale, i contratti di lavoro, i documenti della previdenza sociale, i documenti contenenti dati relativi alla distribuzione e al distacco dei conducenti, i documenti contenenti dati relativi al cabotaggio, ai tempi di guida e ai periodi di riposo e qualsiasi altra documentazione cui l’autorità competente deve poter accedere per la verifica del rispetto da parte dell’impresa delle condizioni stabilite dal presente regolamento;

- deve organizzare l’attività della sua flotta di veicoli in modo da garantire che i veicoli a disposizione dell’impresa e utilizzati nel trasporto internazionale ritornino a una delle sedi di attività in tale Stato membro al più tardi entro otto settimane dalla partenza;

- deve essere iscritta nel registro delle società commerciali di tale Stato membro o in un registro analogo se richiesto dalla legislazione nazionale;

- deve essere soggetta all’imposta sui redditi e, se richiesto dalla legislazione nazionale, deve avere un numero di partita IVA valido;

- una volta concessa l’autorizzazione, deve disporre di uno o più veicoli immatricolati o messi in circolazione e di cui sia stato autorizzato l’utilizzo in conformità della normativa dello Stato membro in questione, indipendentemente dal fatto che tali veicoli siano posseduti a titolo di proprietà o detenuti ad altro titolo, per esempio in virtù di un contratto di vendita a rate, di un contratto di noleggio o di un contratto di leasing ;

- deve svolgere in modo efficace e continuativo, con l’ausilio delle attrezzature e strutture appropriate, le sue attività commerciali e amministrative nei locali della sede situata in tale Stato membro e gestire in modo efficace e continuativo le sue operazioni di trasporto utilizzando i suddetti veicoli con le attrezzature tecniche appropriate situate in tale Stato membro;

- deve disporre ordinariamente, su base continuativa, di un numero di veicoli e di conducenti che hanno normalmente come base una sede di attività in tale Stato membro che sia, in entrambi i casi, proporzionato al volume delle operazioni di trasporto da essa effettuate.

In relazione alla sede effettiva e stabile la Corte di giustizia ha ritenuto che la relativa nozione “ implica, in sostanza, sotto un primo profilo, che essa disponga di locali in cui conserva i suoi documenti principali, sotto un secondo profilo, che disponga di veicoli immatricolati e, sotto un terzo profilo, che svolga in modo efficace e continuativo, con l'ausilio delle attrezzature e delle strutture tecniche e amministrative appropriate, le sue attività concernenti tali veicoli presso una sede operativa ”, con la conseguenza che la nozione di sede effettiva e stabile “ si riferisce essenzialmente al luogo in cui sono conservati i documenti principali dell'impresa e in cui si trovano le sue attrezzature nonché le sue strutture tecniche e amministrative ” (CGUE, sez. II, 2 marzo 2023, C-410/21).

I requisiti necessari per ottenere il titolo necessario a svolgere la professione di trasportatore di persone su strada sono solo quelli previsti dal regolamento o ai quali il regolamento rimanda. In particolare è comunque riconosciuta in alcuni casi la possibilità, non l’obbligo, dello Stato membro di prevedere specifici requisiti supplementari, nel rispetto delle circostanziate indicazioni del legislatore europeo (a titolo esemplificativo il riferimento è all’art. 5 par. 2). Ciò in quanto la previsione contenuta nell’art. 3 par. 2 del regolamento n. 1071/2009/CE, in base alla quale “ gli Stati membri possono decidere di imporre requisiti supplementari, proporzionati e non discriminatori ”, è stata abrogata dall'art. 1 par. 1 punto 2 del regolamento n. 2020/1055/UE, a decorrere dal 20 agosto 2020, ai sensi di quanto disposto dall'art. 4 par. 1 del medesimo regolamento n. 2020/1055/UE.

Detta disciplina eurounitaria è stata completata, con riferimento specifico all’attività di noleggio di autobus con conducente, dalla legge n. 218 del 2003.

Ai sensi dell’art. 5 comma 1 della legge n. 218 del 2003 “ l'attività di noleggio di autobus con conducente è subordinata al rilascio, alle imprese in possesso dei requisiti relativi alla professione di trasportatore su strada di viaggiatori, di apposita autorizzazione da parte delle regioni o degli enti locali ”.

In base quindi a detta disposizione presupposto per lo svolgimento dell’attività di noleggio di autobus con conducente è il possesso dell’autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE.

Ai sensi dell’art. 4 comma 2 della stessa legge spetta alle regioni l'adozione di atti legislativi o regolamentari volti a stabilire le modalità per il rilascio delle autorizzazioni di cui all'art. 5.

Dalla legge si desumono alcuni elementi rilevanti per la disciplina di detta autorizzazione, vincolanti rispetto alla disciplina eventualmente dettata dalle regioni e dagli enti locali.

La legge n. 218 del 2003 costituisce infatti “ esercizio delle competenze esclusive statali in materia di tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.) e di sicurezza (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.) e concilia i due interessi, potenzialmente confliggenti, al libero esercizio dell'attività di NCC e alla sicurezza del trasporto ” (Corte cost. 11 gennaio 2019 n. 5).

La sintesi fra questi interessi viene definita in una disciplina uniforme in materia di sicurezza, finalizzata a garantire condizioni omogenee di mercato e l'assenza di distorsioni della concorrenza su base territoriale: tale disciplina statale uniforme, prescrivendo espressamente alle regioni di adottare atti normativi rispondenti ai criteri di tutela della libertà di concorrenza (art. 4 comma 1 della legge n. 218 del 2003), “ condiziona la competenza legislativa residuale regionale in materia di servizio pubblico di trasporto (nel caso di specie, non di linea) ” (Corte cost. 24 giugno 2021 n. 129).

In base alla legge n. 218 del 2003 l'esercizio dell'attività di trasporto di viaggiatori su strada rientra nella sfera della libertà di iniziativa economica ai sensi dell'art. 41 Cost., “ cui possono essere imposti esclusivamente vincoli per esigenze di carattere sociale o prescrizioni finalizzate alla tutela della concorrenza secondo quanto previsto dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287 ” (art. 1 comma 1). Al riguardo è precisato al successivo comma 4 che scopo della legge, nei limiti anzidetti, è garantire “ la trasparenza del mercato, la concorrenza, la libertà di accesso delle imprese al mercato, nonché il libero esercizio dell'attività in riferimento alla libera circolazione delle persone ” (lett. a) e “ la sicurezza dei viaggiatori trasportati, l'omogeneità dei requisiti professionali, la tutela delle condizioni di lavoro ” (lett. b).

Soggetta ad autorizzazione, in base alla legge n. 218 del 2003, è l’attività di noleggio di autobus con conducente. Ciò si desume dall’art. 5 comma 1, che la individua come oggetto dell’autorizzazione, e dall’art. 5 comma 2, laddove si precisa che “ l'autorizzazione di cui al comma 1 consente lo svolgimento professionale dell'attività di noleggio di autobus con conducente e l'immatricolazione degli autobus da destinare all'esercizio ”.

L’Ente pubblico competente per il rilascio di detta autorizzazione è la regione o l’ente locale allo scopo delegato, individuato in ragione del luogo in cui dette imprese hanno la sede legale o la principale organizzazione aziendale (art. 5 comma 1).

Circa gli effetti di detta autorizzazione nell’art. 5 comma 3 è specificato che l'autorizzazione non è soggetta a limiti territoriali (e ciò indipendentemente dall’Ente che l’ha rilasciata).

La Corte costituzionale ha ritenuto che con la legge n. 218 del 2003 il legislatore statale abbia inteso “ definire il punto di equilibrio fra il libero esercizio dell'attività di trasporto e gli interessi pubblici interferenti con tale libertà ” (Corte cost. 24 giugno 2021 n. 129). Il bilanciamento così operato - fra la libertà di iniziativa economica e gli altri interessi costituzionali -, costituisce espressione della potestà legislativa statale nella materia della tutela della concorrenza. In particolare la legge n. 218 del 2003 costituisce “ esercizio delle competenze esclusive statali in materia di tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.) e di sicurezza (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.) e concilia i due interessi, potenzialmente confliggenti, al libero esercizio dell'attività di NCC e alla sicurezza del trasporto ” (Corte cost. 11 gennaio 2019 n. 5).

In tale contesto il coinvolgimento del Comune di Capri, ai fini del rilascio di detta autorizzazione, si spiega in quanto la Regione Campania non ha approvato la disciplina richiamata dalla legge n. 218 del 2003, avendo piuttosto, con circolare prot. n. 2005.030291 dell’8 aprile 2005, stabilito, per quanto di interesse in questa sede, rispetto alle censure dedotte con il ricorso in appello, che, in attesa della disciplina regionale, restino nel frattempo applicabili le norme statali che prevedono la competenza dei Comuni in materia.

14.2. Il secondo profilo è quello delle potestà comunali in ordine alle prerogative di viabilità, sicurezza e incolumità pubblica, ordine pubblico e ambiente, che non trovano fonte nella legge n. 218 del 2003, ma comunque intestate al Comune in quanto si riverberino sul territorio di riferimento.

A tale ultimo riguardo rileva innanzitutto la previsione di cui all’art. 118 Cost. che conferisce in termini generali le funzioni amministrative ai Comuni, salvo diversa previsione, da adottarsi nel rispetto del principio di sussidiarietà: il livello di governo comunale rispetta detto criterio di allocazione delle funzioni con riferimento alle attività che hanno impatto nell’ambito del territorio di riferimento.

In tale contesto con l’art. 1 della legge n. 59 del 1997 il governo è stato delegato a emanare i decreti legislativi volti a conferire alle regioni e agli enti locali funzioni e compiti amministrativi nel rispetto dei princìpi e dei criteri direttivi contenuti nella presente legge (comma 1).

Con il successivo comma 2 dello stesso articolo sono conferite alle regioni e agli enti locali “ tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori ”.

Ai sensi del d. lgs. n. 112 del 1998, adottato in attuazione della delega “ la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative è attribuita ai comuni, alle province e alle comunità montane ” (art. 3 comma 2).

Nell’ambito della sez. II del d. lgs. n. 112 del 1998, dedicata alla “ Urbanistica, pianificazione territoriale e bellezze naturali ” le regioni e gli enti locali hanno una propria competenza complessiva, seppur residuale (“ Sono conferite alle regioni e agli enti locali, ai sensi dell'articolo 4, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59, tutte le funzioni amministrative non espressamente mantenute allo Stato dalle disposizioni della presente sezione ”). Sono altresì conferite alle regioni e agli enti locali i “ i compiti di protezione ed osservazione delle zone costiere ” (art. 70).

Ai sensi dell’art. 99 del d. lgs. n. 112 del 1998 sono conferite alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni amministrative relative alla viabilità non devolute ad altri livelli di governo e tra queste, in particolare, “ le funzioni di programmazione, progettazione, esecuzione, manutenzione e gestione delle strade non rientranti nella rete autostradale e stradale nazionale, compresa la nuova costruzione o il miglioramento di quelle esistenti, nonché la vigilanza sulle strade conferite ”.

Ai sensi del successivo art. 161 del d. lgs. n. 112 del 1998 nelle materie ad essi rispettivamente trasferite o attribuite sono conferiti alle regioni e agli enti locali “ tutte le funzioni ed i compiti di polizia amministrativa, salvo le riserve allo Stato ”.

Successivamente, con l’art. 14 comma 27 del d.l. n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010, sono state definite le funzioni fondamentali (il cui esercizio è obbligatorio ai sensi del precedente comma 26), fra le quali è compresa l’organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale e la polizia municipale e polizia amministrativa locale (art. 14 comma 27).

Con specifico riferimento alla disciplina della circolazione stradale lo Stato, nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva di cui, fra l’altro, all’art. 117 comma 2 lett. h Cost. (ordine pubblico e sicurezza, così Corte cost. 13 aprile 2023 n. 69), oltre che all’art. 117 comma 2 lett. l Cost. (ordinamento civile) e all’117 comma 2 lett. s) Cost. (tutela dell’ambiente e dell’ecosistema), ha disciplinato le competenze con il d. lgs. n. 285 del 1992, allocando le relative funzioni amministrative al più idoneo livello di governo, secondo i criteri di cui all’art. 118 Cost.

Con specifico riferimento alla viabilità nell’ambito del centro abitato, così come delimitato ai sensi dell’art. 4 del d. lgs.n. 285 del 1992 e al cui interno le strade urbane “ sono sempre comunali ”, “ eccettuati i tratti interni di strade statali, regionali o provinciali che attraversano centri abitati con popolazione non superiore a diecimila abitanti ” (art. 2 del d. lgs. n. 285 del 1992), la regolamentazione della circolazione è devoluta ai comuni (art. 7), che possono, fra l’altro (per quanto di interesse in questa sede) e alle specifiche condizioni ivi previste:

- disporre, per il tempo strettamente necessario, la sospensione della circolazione di tutte o di alcune categorie di utenti per motivi di incolumità pubblica ovvero per urgenti e improrogabili motivi attinenti alla tutela del patrimonio stradale o ad esigenze di carattere tecnico;

- stabilire obblighi, divieti e limitazioni di carattere temporaneo o permanente per ciascuna strada o tratto di essa, o per determinate categorie di utenti, in relazione alle esigenze della circolazione o alle caratteristiche strutturali delle strade;

- riservare corsie, anche protette, a determinate categorie di veicoli, anche con guida di rotaie, o a veicoli destinati a determinati usi;

- vietare o limitare o subordinare al pagamento di una somma il parcheggio o la sosta dei veicoli;

- limitare la circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale;

- stabilire la precedenza su determinate strade o tratti di strade, anche quando la intensità o la sicurezza del traffico lo richiedano;

- riservare limitati spazi alla sosta, a carattere permanente o temporaneo;

- stabilire aree nelle quali è autorizzato il parcheggio dei veicoli;

- riservare strade alla circolazione dei veicoli adibiti a servizi pubblici di trasporto, al fine di favorire la mobilità urbana.

A quanto sopra si aggiunge, con specifico alla sicurezza urbana, che al perseguimento del bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città concorrono anche gli enti locali, oltre allo Stato, le Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano, nel rispetto delle rispettive competenze e funzioni (art. 4 del d. lgs. n. 14 del 2017, convertito in legge n. 48 del 2017): la sicurezza urbana “ può venire esercitata a livello decentrato, se tale da potere essere collegata, nel rispetto della legge dello Stato, a funzioni di interesse regionale o locale ” (Corte cost. 13 aprile 2023 n. 69).

Laddove emergono, nell’ambito del territorio comunale, esigenze di regolazione del traffico veicolare, di contenere le ricadute negative sulla vivibilità del centro urbano, sull’ambiente e sulla sicurezza e incolumità pubblica, nonché sulla preservazione del patrimonio naturalistico dell’Isola di Capri, il Comune è dotato del potere di soddisfarli nei termini sopra esposti.

Né può ritenersi che le ragioni delle libertà economiche, di cui è espressione la disciplina sul noleggio con conducente degli autobus, come evidente dall’ incipit della legge n. 218 del 2003, soverchino le ragioni di pubblico interesse la cui tutela è affidata ai comuni.

Il sacrificio delle libertà economiche, di fronte all’esistenza delle suddette ragioni di interesse pubblico, costituisce anche in ambito europeo un principio di carattere generale ormai incontrastato, essendo sancito a livello dei trattati e in particolare dall’art. 52 TFUE, nel capo dedicato appunto alla libertà di stabilimento, richiamato per quanto concerne la libertà di prestazione dei servizi dall’art. 62.

Le contrapposte ragioni della libertà privata e dell’autorità pubblica debbano essere bilanciate in modo tale da non sacrificare ingiustificatamente le prime e che detto contemperamento debba avvenire secondo i consolidati canoni, enucleati dalla costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, della necessità e proporzionalità, nel senso cioè che le restrizioni trovino giustificazione nei limiti strettamente necessari a perseguire l’obiettivo di carattere generale e non vadano oltre questo limite.

Superata la questione della sussistenza del potere, da parte del Comune, di tutelare gli interessi generali allo stesso intestati, si pone la tematica delle modalità che il Comune può scegliere per il perseguimento di detti interessi.

In particolare spetta al Comune modulare, nel rispetto della legge, l’esercizio dell’attività nell’ambito territoriale di competenza, al fine di non sacrificare la tutela degli interessi sopra enumerati.

Il concreto esercizio dei relativi poteri può avvenire, nel rispetto del principio di proporzionalità e non discriminazione, attraverso prescrizioni conformative, divieti e controlli, e financo chiedendo, agli operatori interessati, di dichiarare e comunicare gli aspetti ritenuti rilevanti, scegliendo, a tal fine, gli strumenti giuridici idonei (si veda infra circa la dichiarazione sostitutiva richiesta dall’art. 9 comma 3 del regolamento comunale).

Il Comune può altresì ritenere che la tutela dei suddetti interessi generali intestati allo stesso avuto riguardo al territorio di riferimento di dover regolamentare il servizio nel territorio comunale, nell’esercizio del potere regolamentare riconosciuto agli enti locali dall’art. 114 comma 6 Cost. per l’esercizio delle proprie funzioni, e sempre nel rispetto del principio di necessità (che altrimenti si riespandono le pretese di libera iniziativa economica), proporzionalità e adeguatezza.

Se, in termini generali, rientra nel potere comunale l’imposizione di prescrizioni conformative, di divieti e di controlli, si pone la questione circa la sussistenza, o meno, del potere dello stesso di richiedere un (ulteriore) titolo che abiliti l’operatore interessato, autorizzato ai sensi della legge n. 218 del 2003, a esercitare il trasporto di persone su strada nel territorio comunale.

La Corte costituzionale si è pronunciata, con specifico riferimento al settore qui interessato, nel senso di ritenere che “ la richiesta di un'autorizzazione supplementare contrasta, infatti, con il divieto di porre limiti territoriali all'autorizzazione originaria, espressamente stabilito all'art. 5, comma 3, della L. n. 218 del 2003, norma, quest'ultima, che costituisce espressione della potestà legislativa statale nella materia della tutela della concorrenza, in quanto concorre a definire l'assetto di interessi inerenti al mercato del noleggio di autobus con conducente, che il legislatore regionale non è legittimato ad alterare ”.

Ha poi aggiunto che, anche in assenza di una previsione legislativa espressa la richiesta di un apposito titolo per poter svolgere l'attività in Regione “ rappresenterebbe comunque un ostacolo effettivo alla libera concorrenza, poiché, in applicazione della norma censurata, per gli imprenditori autorizzati altrove che intendano insediarsi nel territorio pugliese sono previsti maggiori oneri ”, chiosando che “ È stata così introdotta una barriera all'ingresso nel mercato pugliese dei noleggiatori di autobus con conducente ”, non deponendo in senso contrario il presupposto applicativo consistente nella condizione della stabile organizzazione in quanto “ Non solo infatti la circostanza dell'insediamento territoriale è, di per sé, inidonea a giustificare l'aggravio autorizzativo imposto dal legislatore regionale, ma la sua previsione rafforza l'effetto anticompetitivo della norma, in quanto discrimina le imprese già autorizzate in altre regioni o in altri Stati membri dell'Unione europea che intendono accedere al mercato pugliese non occasionalmente ma con un'organizzazione aziendale fissa ” (Corte cost. 24 giugno 2021 n. 129).

Infine, la disposizione impugnata si pone in contrasto anche con il più generale divieto per il legislatore regionale - costantemente affermato dalla Corte costituzionale in applicazione degli artt. 3, 41, 117, primo comma, e 120 Cost., ma derivante anche dalla riserva alla competenza statale esclusiva della tutela della concorrenza di cui all'art. 117 comma 2 lett. e), Cost. - di frapporre ostacoli di carattere protezionistico alla prestazione, nel proprio ambito territoriale, di servizi di carattere imprenditoriale da parte di soggetti ubicati in qualsiasi parte del territorio nazionale, nonché, in base ai principi europei sulla libertà di prestazione dei servizi, in qualsiasi paese dell'Unione europea. (Corte cost. 24 giugno 2021 n. 129).

“ Le disposizioni statali in materia di semplificazione, in quanto riferite ad attività economiche, costituiscono principi di liberalizzazione, e rientrano anzitutto nella competenza in tema di tutela della concorrenza ” (Corte cost. 11 novembre 2016 n. 239).

Del resto la disciplina statale dei titoli abilitanti costituisce norma di principio, riguardante i livelli essenziali delle prestazioni (art. 29 comma 2- ter della legge n. 241 del 1990), che rientra fra i livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117 comma 2 lett. m) Cost. I “ principi di semplificazione amministrativa sono espressione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ”, sicché, “ la loro violazione determina un vulnus all'art. 117, secondo comma, lettere e) e m), Cost. ”, che riserva in via esclusiva alla competenza dello Stato la legislazione in materia (Corte cost. 11 novembre 2016 n. 239).

La Corte costituzionale, con la pronuncia 11 novembre 2016 n. 239, ha infatti dichiarato costituzionalmente illegittime le disposizioni regionali che introducono la necessità di un'autorizzazione comunale finalizzata fra l'altro a consentire l'esercizio di attività commerciali. E ciò in quanto la previsione di un tale provvedimento autorizzatorio “ contraddice esplicitamente i principi di semplificazione e liberalizzazione stabiliti dalla legge n. 241 del 1990, […] che hanno affermato la libertà di apertura, accesso, organizzazione e svolgimento delle attività economiche, abolendo le autorizzazioni espresse e i controlli ex ante, con la sola esclusione degli atti amministrativi di assenso o autorizzazione o di controllo, posti a tutela di specifici interessi pubblici costituzionalmente rilevanti e compatibili con l'ordinamento dell'Unione Europea, secondo quanto stabilito dalla direttiva n. 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno, e comunque nel rispetto del principio di proporzionalità ” (Corte cost. 11 novembre 2016 n. 239).

Non è quindi ammissibile, in mancanza di una previsione legislativa, l’imposizione, da parte del Comune, della necessità dell’ottenimento di un provvedimento amministrativo, ulteriore rispetto all’autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE, richiamata dall’art. 5 della legge n. 218 del 2003, che abiliti all’esercizio dell’attività di trasporto persone con noleggio con conducente di autobus nel territorio comunale.

14.3. Le due prospettive sopra delineate si sovrappongono nel gravato regolamento comunale per il servizio di noleggio di autobus con conducente, oggetto di scrutinio da parte di questo Collegio (solo) con riferimento alle censure dedotte, nel rispetto del principio della domanda, e nel procedimento esitato nel provvedimento di diniego impugnato.

15. Possono quindi essere scrutinati i motivi di appello.

16. Con il primo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar, pur “ evidenziando il principio di piena liberalizzazione eurounitario operante in materia ”, “ ha di seguito, in maniera del tutto contraddittoria, ritenuto di attribuire rilevanza alla diversa e contrastante disciplina contenuta nel regolamento del Comune di Capri in materia di NCC con autobus, approvato con DCC n. 9 del 14 marzo 2014 ”, impugnato “ in particolare, nella parte in cui, all’art 9, comma 3 prevede che: “Il richiedente deve altresì dichiarare, ai sensi del D.P.R. 445/2000, che il servizio di noleggio di autobus con conducente non si svolge in sovrapposizione al servizio di trasporto pubblico locale né con esso interferisce” ove lesivo e ove intendesse come conditio sine qua non la detta dichiarazione ricordando all’uopo che l’autorizzazione NCC è esercitabile per l’intero territorio nazionale e internazionale ”.

16.1. Il motivo è fondato.

16.2. In via pregiudiziale è infondata l’eccezione di inammissibilità del motivo in quanto non ricompreso (in tesi) nel thema decidendum delineato con il ricorso introduttivo: nell’ambito del secondo motivo dedotto davanti al Tar è argomentata l’illegittimità dei provvedimenti impugnati e, in particolare, del regolamento comunale sul servizio di noleggio con conducente di autobus, specie in relazione al regolamento n. 1071/2009/CE.

16.3. Il gravato regolamento, volto a disciplinare “ le funzioni amministrative comunali relative all'attività di trasporto pubblico non di linea di persone effettuata mediante servizi di noleggio di autobus con conducente di cui alla L. 11 agosto 2003 n. 218 ” (art. 1), quindi le funzioni relative all’autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE, richiamata dall’art. 5 della legge n. 218 del 2003, di cui alla medesima legge, e non anche le funzioni di regolazione della viabilità, disciplinate aliunde , sovrappone le due prospettive sopra illustrate.

La sovrapposizione fra i piani pubblicistici coinvolti emerge in particolare dalle disposizioni del regolamento comunale interessate dalle censure dedotte con il ricorso in appello. Detto regolamento è quindi scrutinato con riferimento agli aspetti interessati dalle doglianze di parte.

In particolare, l’art. 6 del regolamento comunale contiene l’elenco dei requisiti richiesti per l’ottenimento dell’autorizzazione, fra i quali l’” avere la sede principale nonché la sede operativa — come definita dal Regolamento (1071 / 2009 - nel territorio del Comune di Capri ” (lett. C) e l’“ avere un'idonea rimessa ubicata nel territorio comunale di Capri intesa allo stazionamento del veicolo adibito al servizio di noleggio con conducente, nonché al suo ricovero fuori servizio ” (lett. D).

I suddetti presupposti non sono richiesti, nei termini nei quali sono declinati dal regolamento comunale, ai fini del rilascio dell’autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE, richiamata dall’art. 5 della legge n. 218 del 2003. Il regolamento n. 1071/2009/CE condiziona infatti lo svolgimento dell’attività di trasporto di persone su strada alla presenza della sede effettiva e stabile nel territorio di uno Stato membro (intesa nei termini anzidetti) e non la sede principale e la sede operativa nel Comune di Capri, e non richiede la presenza di rimesse.

Risultano pertanto illegittime dette disposizioni in quanto stabilite (dallo stesso regolamento comunale) al fine di ottenere l’autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE, richiamata dall’art. 5 della legge n. 218 del 2003, e ciò nonostante la previsione della necessità della sede operativa faccia correttamente riferimento alla nozione di cui al regolamento n. 1071/2009/CE (non così invece, come precisato infra , il preavviso di rigetto e quindi il diniego, che fanno riferimento a un’altra nozione di sede operativa), seppur declinata nel senso che debba insistere sul territorio comunale.

Detti requisiti sono funzionali a finalità estranee a detto regolamento, nei termini in cui il relativo articolo 1 ne definisce l’oggetto (disciplina delle “ funzioni amministrative comunali relative all'attività di trasporto pubblico non di linea di persone effettuata mediante servizi di noleggio di autobus con conducente di cui alla L. 11 agosto 2003 n. 218 ”), se non con riferimento alla sede, nei termini in cui è disciplinata nel regolamento n. 1071/2009/CE.

Piuttosto di essi, specie quello relativo alla rimessa, può essere indagata la pertinenza rispetto alla tutela dei sopra richiamati interessi pubblici che il Comune è chiamato a tutelare sul territorio di riferimento, da perseguire con gli strumenti a disposizione dell’Autorità comunale (così come sopra anticipato), ma che non possono condizionare il rilascio dell’autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE, richiamata dall’art. 5 della legge n. 218 del 2003, valevole su tutto il territorio nazionale: in altre parole le esigenze locali(zzate) non possono pregiudicare lo svolgimento dell’attività aliunde e quindi l’ottenimento dell’autorizzazione.

Altra disposizioni del regolamento comunale interessata dalle censure dedotte con il ricorso in appello è contenuta nell’art. 9 comma 3, ai sensi del quale “ Il richiedente deve altresì dichiarare, ai sensi del D.P.R. 445/2000, che il servizio di noleggio di autobus con conducente non si svolge in sovrapposizione al servizio di trasporto pubblico locale né con esso interferisce ”. Si è già detto che profili di criticità relativi allo svolgimento dell’attività sul territorio comunale non possono ostare al rilascio dell’autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE, richiamata dall’art. 5 della legge n. 218 del 2003.

La dichiarazione di cui all’art. 9 comma 3 del regolamento comunale, la cui mancanza spiega, nell’economia del gravato diniego, portata ostativa non risulta giustificata ai fini dell’ottenimento dell’autorizzazione, risultando quindi estranea alla competenza del regolamento comunale, nei termini in cui il relativo articolo 1 ne definisce l’oggetto.

È quindi illegittima detta previsione nei termini in cui condiziona l’ottenimento dell’autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE, richiamata dall’art. 5 della legge n. 218 del 2003.

Detta disposizione è piuttosto astrattamente giustificabile nella (diversa) ottica del governo della viabilità, della sicurezza urbana e della fruizione del territorio, cioè rispetto a finalità estranee all’oggetto del regolamento comunale, individuato, come già detto al punto 16.3, dal relativo art. 1 nel rilascio dell’autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE, richiamata dall’art. 5 della legge n. 218 del 2003.

Senonché, anche rispetto a dette finalità la disposizione di cui all’art. 9 comma 3 del regolamento comunale tradisce un uso improprio dell’istituto della dichiarazione sostitutiva di cui al d.P.R. n. 445 del 2000.

La dichiarazione sostitutiva, dalla cui sottoscrizione deriva una responsabilità penale, si basa infatti sull’attestazione della veridicità di un fatto e quindi presuppone che detto fatto si sia già verificato o sia in corso. Nel caso di specie è richiesta invece una dichiarazione sostitutiva che ha ad oggetto l’assicurazione che “ il servizio di noleggio di autobus con conducente non si svolge in sovrapposizione al servizio di trasporto pubblico locale né con esso interferisce ”. Atteso che l’autorizzazione non è ancora stata rilasciata al momento in cui viene resa la dichiarazione sostitutiva essa si connota per contenere l’impegno a non sovrapporre, dopo avere ottenuto l’autorizzazione, la propria attività rispetto al servizio di trasporto pubblico locale, impegno che, in quanto riguardante un’attività futura, non è sottoponibile allo scrutinio di falsità ideologica (applicabile alle dichiarazioni sostitutive in base all’art. 76 del d.P.R. n. 445 del 2000).

Ne deriva che lo strumento giuridico prescelto non solo non è compatibile con la decisione sul rilascio dell’autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE, richiamata dall’art. 5 della legge n. 218 del 2003, ma neppure risulta idoneo alla gestione, da parte del Comune, degli interessi pubblici relativi alla viabilità e alla sicurezza urbana, cioè ad assicurare la non sovrapposizione, per motivi di viabilità, del servizio di noleggio con conducente di autobus con il servizio di trasporto pubblico locale.

17. Con ulteriore motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto che l’istanza non attestasse la sussistenza dei presupposti per l’ottenimento dell’autorizzazione.

17.1. Con ulteriore motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar non ha accolto la censura di difetto di motivazione in relazione alla carenza documentale.

17.2. I motivi, che si esaminano congiuntamente in quanto connessi, sono fondati.

17.3. Si premette che lo scrutinio dei suddetti motivi di appello, che mirano a dimostrare l’illegittimità del provvedimento di diniego, presuppone quanto già deciso in riferimento alla censura già esaminata, riguardante il regolamento comunale.

17.4. Come già rilevato la sovrapposizione delle due prospettive pubblicistiche sopra illustrate riguarda non solo il regolamento comunale ma (di conseguenza) anche l’impugnato diniego e il presupposto procedimento (a partire dall’istanza presentata).

Né del provvedimento può essere salvato un qualche effetto in quanto entrambe le prospettive richiamate risultano non adeguatamente amministrate con il diniego gravato.

17.5. Il diniego è innanzitutto illegittimo rispetto alla disciplina dell’autorizzazione recata dal regolamento n. 1071/2009/CE e dalla legge n. 218 del 2003.

I motivi alla base del diniego del rilascio di tre licenze per l'attività di NCC di autobus superiore a nove posti reca le seguenti motivazioni:

- carenza documentale;

- incongruenza tra i dati dichiarati e quelli accertati dall’esame della documentazione fornita e da quella acquisita d’ufficio;

- gli autobus per i quali è stata richiesta la licenza di NCC hanno destinazione trasporto pubblico locale;

- manca la completa dichiarazione resa ai sensi del d.p.r. n. 445 del 2000, relativamente al possesso dei requisiti di cui all’art 9 comma 3 del regolamento comunale per il servizio di noleggio di autobus con conducente;

- l’istanza non rispetta le lettere c) e d) del comma 1 dell’art 6 del regolamento comunale.

L’accertata illegittimità del regolamento (nei limiti scrutinati sopra) rende innanzitutto illegittimi di per sé i motivi di reiezione dell’istanza fondati su detto regolamento, senza necessità di valutare gli ulteriori profili di censura dedotti al riguardo.

Non è quindi idoneo a giustificare il gravato diniego, per le considerazioni già sopra articolate, il profilo relativo all’ubicazione della sede operativa nel Comune di Capri, richiesta dall’art. 6 lett. c) del regolamento comunale (“ avere la sede prin nonché la sede operativa — come definita dal Regolamento (1071 / 2009 - nel territorio del Comune di Capri ”): ai fini dell’autorizzazione è necessario accertare che la sede, così come intesa dall’art. 5 del regolamento n. 1071/2009/CE, sia ubicata nello Stato membro.

Tanto basta per ritenere infondata la ragione di diniego, contenuta nel provvedimento gravato, riguardante la mancata prova dell’ubicazione della sede nel territorio comunale (così dal preavviso di rigetto e dal provvedimento impugnato). Risulta quindi non necessario vagliare la nozione di sede operativa contenuta nel provvedimento impugnato (e non nel regolamento comunale, come sopra illustrato) come “ luogo dove venga svolta in maniera efficace e continuativa la manutenzione dei veicoli ”, anche secondo quanto previsto dal decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 25 novembre 2011 rispetto all’attuale art. 5 del regolamento n. 1071/2009/CE (nei termini sopra riferiti).

D’altro canto la necessità, espressa dal Comune di Capri nel provvedimento impugnato, di verificare la presenza di una rimessa in loco , richiesta dall’art. 6 lett. d) del regolamento comunale (“ avere un'idonea rimessa ubicata nel territorio comunale di Capri intesa allo stazionamento del veicolo adibito al servizio di noleggio con conducente, nonché al suo ricovero fuori servizio ”), non rileva in sede di autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE, richiamata dall’art. 5 della legge n. 218 del 2003.

Neppure è evidente, in mancanza di idonea motivazione, la ragione per cui costituisca un motivo ostativo all’ottenimento dell’autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE, richiamata dall’art. 5 della legge n. 218 del 2003, l’asserita destinazione degli autobus a “ Trasporto Pubblico Locale ” (ulteriore ragione del diniego impugnato). E ciò anche considerando che oggetto dell’autorizzazione ai sensi del regolamento n. 1071/2009/CE e della legge n. 218 del 2003 è l’attività in sé considerata, non i singoli automezzi e che infatti, ai sensi dell’art. 5 par. 1 lett. e) del regolamento n. 1071/2009/CE, la disponibilità dei mezzi adeguati e autorizzati è necessaria in seguito all’ottenimento dell’autorizzazione (“ una volta concessa l'autorizzazione, dispone di uno o più veicoli immatricolati o messi in circolazione e di cui sia stato autorizzato l'utilizzo in conformità della normativa dello Stato membro in questione, indipendentemente dal fatto che tali veicoli siano posseduti a titolo di proprietà o detenuti ad altro titolo, per esempio in virtù di un contratto di vendita a rate, di un contratto di noleggio o di un contratto di leasing”).

Né osta a detta conclusione il contenuto della circolare regionale n. 2005.030291 dell’8 aprile 2005, laddove stabilisce che “ le funzioni amministrative di cui si tratta, facendo riferimento ai singoli veicoli in disponibilità dell’impresa interessata (rilasciando, quindi, licenze relative ai singoli veicoli e non autorizzazioni alle imprese come previsto dall’articolo 5, comma 1 della legge n. 218 del 2003, che si applicherà solo dopo l’intervento della regolazione regionale) ”.

Invero detta disposizione, avente un contenuto normativo, non può che essere interpretata in modo conforme al diritto UE.

Il regolamento n. 1071/2009/CE disciplina l'accesso alla professione di trasportatore su strada, non dei singoli veicoli. Invero, in base all’art. 2 n. 6 dello stesso, “ l’autorizzazione a esercitare la professione di trasportatore su strada ” è la decisione amministrativa che autorizza un soggetto “ in possesso dei requisiti stabiliti dal presente regolamento ad esercitare la professione di trasportatore su strada ” e l'esercizio della stessa. E, infatti, ai sensi del già richiamato art. 5 par. 1 lett. e) del regolamento n. 1071/2009/CE, la disponibilità dei mezzi adeguati e autorizzati è necessaria in seguito all’ottenimento dell’autorizzazione.

In funzione adesiva del disposto del regolamento UE anche con legge n. 218 del 2003 si stabilisce che è autorizzato il soggetto che svolge l’attività di noleggio di autobus con conducente. Ciò si desume dall’art. 5 comma 1 (“ L'attività di noleggio di autobus con conducente è subordinata al rilascio, alle imprese in possesso dei requisiti relativi alla professione di trasportatore su strada di viaggiatori, di apposita autorizzazione ”) e dall’art. 5 comma 2, laddove si precisa che “ l'autorizzazione di cui al comma 1 consente lo svolgimento professionale dell'attività di noleggio di autobus con conducente e l'immatricolazione degli autobus da destinare all'esercizio ”.

In tale contesto la Regione ha deciso di non applicare la legge n. 218 del 2003 “ rilasciando, quindi, licenze relative ai singoli veicoli e non autorizzazioni alle imprese come previsto dall’articolo 5, comma 1 della legge n. 218 del 2003, che si applicherà solo dopo l’intervento della regolazione regionale ”, facendo quindi riferimento a un regime transitorio destinato a concludersi a seguito dell’esercizio, non ancora avvenuto, da parte della Regione stessa, della delega contenuta nella legge n. 218 del 2003 (su cui infra ). E ciò attraverso, peraltro, una circolare avente un contenuto di tipo normativo, almeno nella parte in cui dispone di non applicare un atto legislativo.

In disparte ogni valutazione su detta disposizione recata dalla circolare, in ogni caso nulla la Regione ha disposto rispetto alla normativa recata dal regolamento n. 1071/2009/CE.

Nel contesto sopra descritto giammai questo Giudice potrebbe ritenere che la disposizione debba essere interpretata, in mancanza di una previsione espressa in tal senso, nel senso che la Regione intenda disapplicare (anche) la normativa UE.

Infatti una norma di disapplicazione del regolamento n. 1071/2009/CE adottata dalla Regione sarebbe nulla per difetto assoluto di attribuzione.

In un settore nel quale il regolamento UE, avente efficacia diretta, già stabilisce una determinata regola, che quindi gli Stati membri non sono autorizzati a non applicare, così che lo Stato italiano si è limitato a riprodurne il disposto con la legge n. 218 del 2003, una Regione giammai potrebbe intervenire dettando una regola diversa da quella prevista dal diritto UE direttamente efficace, peraltro in mancanza di delega sul punto. E ciò a maggior ragione se si considera che la legge n. 218 del 2003 reca una delega alla Regione all’adozione di atti legislativi o regolamentari ma non riguardante l’oggetto dell’autorizzazione, predefinito dall’Unione europea, ma volti a disciplinare alcuni aspetti dei contenuti e delle modalità delle prestazioni che le imprese professionali esercenti l'attività di noleggio di autobus con conducente sono tenute a fornire, a stabilire le modalità per il rilascio delle autorizzazioni e a fissare le modalità e le procedure per l'accertamento periodico della permanenza dei requisiti previsti dalle norme comunitarie e nazionali per lo svolgimento dell'attività di trasporto di viaggiatori su strada, oltre che all’istituzione del registro regionale delle imprese esercenti l'attività di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente.

Una simile decisione dell’ente regionale (di disapplicazione del regolamento n. 1071/2009/CE) sarebbe quindi nulla per difetto assoluto di attribuzione.

Ne deriva che, a maggior ragione, questo Giudice non può ritenere che la Regione, con la circolare, abbia inteso imporre la disapplicazione (anche) della disposizione UE in mancanza di un riferimento espresso in tal senso.

I profili relativi alle caratteristiche dei singoli automezzi non rilevano quindi in sede di rilascio dell’autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE, richiamata dall’art. 5 della legge n. 218 del 2003.

Ai fini dell’autorizzazione è altresì estranea la prerogativa sottesa alla necessità di non interferire con il tragitto compiuto dagli automezzi destinati al trasporto pubblico locale di cui all’art. 9 comma 3 del regolamento comunale, che pure costituisce una delle ragioni del diniego impugnato.

E’ altresì illegittima la motivazione del diniego basata sui profili, declinati in modo generico, di incompletezza documentale, se non per gli aspetti che incidono sulle ulteriori ragioni (sostanziali) alla base del diniego, comunque infondate in ragione di quanto sopra.

Neppure risulta fondata la (ulteriore) ragione di diniego consistente nell’incongruenza fra i dati dichiarati e quelli accertati, così come precisata nel preavviso di rigetto (“ incongruenza tra il firmatario dell’istanza in argomento indicato come A.U. e riportato nel certificato della CCIAA quale Mazzarella Roberta Ramona ed il gestore dell’azienda Capri Sightseeing srl indicata al numero REN n 55445, quale Peccia Emanuela ”), in quanto dalla visura camerale depositata la signora Mazzarella risulta essere amministratrice unica della società dal 2 dicembre 2022 e l’istanza è stata presentata l’11 dicembre 2022.

17.6. Esaurito lo scrutinio delle ragioni alla base del diniego impugnato, esso risulta quindi illegittimo rispetto alla disciplina dell’autorizzazione recata dal regolamento n. 1071/2009/CE e dalla legge n. 218 del 2003.

17.7. Il diniego è altresì illegittimo se scrutinato quale atto di amministrazione degli interessi pubblici alla viabilità, sicurezza e ambiente che il Comune è tenuto a tutelare nel territorio di riferimento: a tacer d’altro si è già argomentato sopra in ordine all’inammissibilità, in mancanza di una previsione legislativa, dell’imposizione, da parte del Comune, della necessità dell’ottenimento di un provvedimento amministrativo, ulteriore rispetto all’autorizzazione alla professione su strada di viaggiatori di cui al regolamento n. 1071/2009/CE, richiamata dall’art. 5 della legge n. 218 del 2003, che abiliti all’esercizio dell’attività di trasporto persone di noleggio con conducente di autobus nel territorio comunale.

In ogni caso manca l’atto che disciplini la fattispecie con i poteri e le modalità approfondite sopra, sulla base del quale amministrare una eventuale istanza in tal senso.

17.8. In conclusione il diniego impugnato merita di essere annullato in quanto, anche in ragione della sovrapposizione dei due profili pubblicistici sopra illustrati, le ragioni che sono poste a fondamento della decisione di respingere l’istanza dell’appellante non superano, per le considerazioni sopra svolte, il vaglio di legittimità.

18. In conclusione l’appello deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso introduttivo e annullati il regolamento comunale per il servizio di noleggio di autobus con conducente approvato con delibera consiliare 14 marzo 2014 n. 9, come modificato con delibera consiliare 24 marzo 2017 n. 24, quanto all’art. 6 comma 1 lett. c) e lett. d) e all’art. 9 comma 3, e il provvedimento 26 gennaio 2023 n. 28, con il quale il Comune di Capri ha denegato l’istanza.

Non è invece autonomamente impugnabile la nota 3 marzo 2023, pure qui gravata, con cui il Comune di Capri ha comunicato di non ravvisare elementi tali da considerare l'esercizio di annullamento in autotutela con riferimento al provvedimento n. 28 del 2023, quanto meno a seguito dell’annullamento di quest’ultimo.

E’ assorbita ogni altra censura.

Sono fatti salvi i poteri del Comune di rideterminarsi sulla base di regole che distinguano i due profili pubblicistici rappresentati sopra e attraverso un procedimento che dia conto della sussistenza dei relativi (e diversi) presupposti, anche eventualmente chiedendo chiarimenti alla parte privata in ordine all’oggetto dell’istanza.

La novità delle questioni giuridiche sottese alla presente controversia giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.