Pubblicato il 04/04/2022

N. 02441/2022REG.PROV.COLL.

N. 06297/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6297 del 2014, proposto da
Playa di Valverde s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati R L, E R e G C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Robecchetto con Induno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato A T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio Parco Lombardo della Valle del Ticino, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 00191/2014, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Robecchetto con Induno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2021 il Cons. F D L;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Ricorrendo dinnanzi a questo Consiglio, la società Playa di Valverde s.r.l. appella la sentenza n. 191 del 2014, con cui il Tar Lombardia, Milano, in parte, ha dichiarato improcedibile, in altra parte, ha rigettato i motivi di ricorso proposti avverso: a) l’ordinanza di sospensione lavori n. 5/12 e l’ordinanza di demolizione lavori n. 6/2012 emesse in data 7.3.2012 dal Comune di Robecchetto con Induno;
b) la dichiarazione di improcedibilità n. 8429/2012 in data 30 agosto 2012 assunta dal Parco Lombardo della Valle del Ticino e avente ad oggetto la richiesta di accertamento della compatibilità paesaggistica presentata dalla ricorrente;
nonché c) il diniego della richiesta di permesso di costruire in sanatoria (n. 6338 del 2013) pronunciato dal Comune di Robecchetto con Induno.

In particolare, secondo quanto dedotto dall’appellante:

- la società ricorrente gestisce una struttura ricreativa all’aperto (camping) sul terreno condotto in affitto di proprietà del Comune di Galliate, in parte ricadente nel territorio del Comune di Robecchetto con Induno e, quindi, nell’ambito periferico del Parco del Ticino;

- sotto la vigenza dell’art. 3, comma 9, legge n. 99 del 2009 la società ha allocato all’interno della struttura ricettiva n. 3 case mobili, per le quali aveva ottenuto l’ammissione a finanziamento agevolato da parte di una società finanziaria in house della Regione Piemonte;

- il Comune di Robecchetto con Induno, ritenendo necessario il previo rilascio del titolo edilizio ex DPR n. 380/01 e L.R. n. 12/05 e ravvisando la presenza sull’area del vincolo paesaggistico e del vincolo idrogeologico, ha disposto la sospensione dei lavori (ordinanza n. 5/12) e la loro demolizione con ripristino dello stato dei luoghi (ordinanza n. 6/12);

- la società ha impugnato i provvedimenti comunali con ricorso dinnanzi al Tar Lombardia, Milano, iscritto al n.r.g. 1320/12;
nonché ha presentato, in relazione alle opere in contestazione, una domanda di permesso di costruire in sanatoria e di nulla osta paesaggistico;

- il Parco del Ticino con provvedimento n. 8429 del 30.8.2012 ha dichiarato l’improcedibilità della istanza, ritenendo che si facesse questione di manufatti non riconducibili alle tipologie di cui agli artt. 167, comma 4, e 181, comma 1 ter D. Lgs. n. 42/04;

- il Comune di Robecchetto con Induno, dato atto dell’intervenuta dichiarazione di improcedibilità della richiesta di compatibilità paesaggistica, ha negato il rilascio del permesso di costruire in sanatoria (provvedimento n. 6338 del 2013);

- la società odierna appellante ha proposto autonomo ricorso dinnanzi al medesimo Tar, iscritto al n.r.g. 2166 del 2012, avverso la determinazione dell’Ente Parco, mentre ha proposto motivi aggiunti - nell’ambito dei giudizi già pendenti - avverso il diniego comunale di sanatoria;

- il Tar ha dichiarato l’improcedibilità dei motivi di ricorso avverso gli ordini di sospensione e di demolizione dei lavori, mentre ha rigettato le doglianze indirizzate contro il diniego di sanatoria e la dichiarazione di improcedibilità della richiesta di nulla osta paesaggistico.

2. In particolare, alla stregua di quanto emergente dalla sentenza appellata, il Tar ha rilevato che:

- i motivi di ricorso avverso i provvedimenti che ingiungevano la sospensione lavori e la demolizione delle opere realizzate, a seguito della presentazione dell’istanza di accertamento di conformità, erano divenuti improcedibili, tenuto conto che la presentazione di un'istanza di sanatoria secondo l’art. 36 del Testo Unico dell'edilizia avrebbe privato di ogni efficacia il provvedimento demolitorio, con conseguente obbligo per il Comune di pronunciarsi sull’istanza stessa mediante un nuovo provvedimento;

- i manufatti oggetto dei provvedimenti impugnati non potevano essere considerati quali mezzi mobili di pernottamento, facendosi questione, alla stregua di quanto emergente dal provvedimento dichiarativo dell’improcedibilità della richiesta di nulla osta paesaggistico, di case prefabbricate aventi lunghezza pari a mt. 8, larghezza pari a mt. 5 ed altezza variabile da mt. 3,2 a mt. 4,9 al colmo, appoggiate su blocchi di cemento, con applicazione nella zona centrale del basamento di due ruote aventi effetto esclusivamente estetico. Tutte le case risultavano fornite di allacciamento alla rete idrica ed elettrica e agli scarichi fognari in maniera stabile;

- considerata la mole delle strutture e il loro collegamento stabile alle reti ed ai servizi tecnologici, le opere de quibus non potevano essere considerate mezzi mobili, tali essendo esclusivamente quelli che possono essere spostati mediante interventi di facile realizzazione che chiunque può effettuare;
con la conseguente inapplicabilità dell’art. 3, comma 9, della legge n. 99/2009;

- nessuna norma escludeva che, per la realizzazione di interventi edilizi all’interno di campeggi (ancorché autorizzati), fosse necessario munirsi delle autorizzazioni edilizie e paesaggistiche previste dalle vigenti disposizioni;
né a tali fini avrebbe potuto invocarsi l’art. 51, comma 6, L.R. n. 15 del 2007, considerato, altresì, quanto previsto dall’art. 55, comma 1, L.R. n. 15/2007 circa la necessità del previo rilascio del permesso di costruire per le strutture fisse all’interno dei campeggi;

- essendosi in presenza di opere rilevanti sotto i profili urbanistico e paesaggistico, la loro realizzazione necessitava del previo rilascio delle prescritte autorizzazioni;
sicché le stesse, creando superficie utile e volume, in base all’art. 167, comma 4, lett. b), del d.lgs. n. 42/2004, non potevano essere soggette ad accertamento di compatibilità paesaggistica;

- le rimanenti censure, indirizzate contro le ulteriori rationes decidendi a sostegno del provvedimento gravato, potevano essere assorbite, trattandosi di atto plurimotivato, con la conseguenza che anche soltanto la legittimità di una delle ragioni prese in esame risultava idonea a fondare la determinazione amministrativa;

- il provvedimento non poteva essere annullato neanche per violazione dell’art. 10 bis L. n. 241/90, trovando applicazione il disposto dell’art. 21 octies, comma 2, L. n. 241 del 1990;

- i vizi di legittimità invocati in relazione agli ordini di sospensione e demolizione dei lavori non potevano produrre l’invalidità derivata del diniego di sanatoria, non emergendo un rapporto di presupposizione tra i relativi atti;
in ogni caso, tali vizi non sussistevano;

- l’art. 41, comma 4, d.l. n. 69/13 conv. in L. n. 98/13, nel modificare l’art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. n. 380/01, consentiva di espungere dalla nozione di nuova costruzione solo quelle strutture che, proprio in quanto dirette a soddisfare esigenze temporanee, potessero essere facilmente rimosse da chiunque senza l’effettuazione di interventi particolarmente complicati;

- nella specie, invece, le case realizzate dalla ricorrente, in ragione delle loro dimensioni ed in ragione del loro collegamento alle reti ed ai servizi tecnologici, non erano facilmente amovibili, necessitando allo scopo di un intervento qualificato e dell’impiego di macchinari di uso non comune;
sicché, il loro ancoraggio al suolo non aveva natura meramente temporanea (quantunque prive di fondamenta) e, pertanto, esse dovevano qualificarsi quali “nuove costruzioni” per la realizzazione delle quali era necessario munirsi di titolo edilizio.

3. La ricorrente in primo grado ha appellato la sentenza di prime cure, denunciandone l’erroneità con l’articolazione di tre motivi di impugnazione.

4. Il Comune di Robecchetto con Induno si è costituito in giudizio, resistendo al ricorso.

5. Le parti, in vista dell’udienza di discussione fissata per il giorno 25 febbraio 2021, hanno argomentato le rispettive conclusioni mediante il deposito di memorie conclusionali e repliche.

6. Con ordinanza n. 1878 del 5 marzo 2021 la Sezione ha ritenuto necessario disporre una verificazione sui fatti di causa, al fine di accertare se le strutture in contestazione nell’odierno giudizio presentassero gli elementi propri di una casa mobile.

In particolare, ai sensi dell'art. 66 cod. proc. amm. il Collegio ha disposto che:

1) alla verificazione provvedesse il Direttore della Direzione Generale Territorio e Protezione Civile della Regione Lombardia, con facoltà di subdelega ad un funzionario appartenente alla medesima Direzione in possesso di specifiche competenze per il tipo di attività da svolgere;

2) il verificatore rispondesse ai seguenti quesiti:

“- dica il verificatore se le strutture per cui è controversia - oggetto della dichiarazione di improcedibilità n. 8429/2012 del 30 agosto 2012 assunta dal Parco Lombardo della Valle del Ticino e del diniego di permesso di costruire in sanatoria n. 6338 del 3.7.2013 pronunciato dal Comune di Robecchetto con Induno -:

a) siano collegate permanentemente al terreno ovvero siano costruite su appositi carrelli, che ne consentono una rapida installazione e movimentazione su qualsiasi terreno privato, camping o villaggio turistico, in quanto montate su di un pianale omologato che ne consente il trasporto, o, pur ideate per stare ferme, aventi caratteristiche tali che ne consentano il facile spostamento;

b) conservino i meccanismi di rotazione in funzione;

c) presentino allacciamenti alla rete idrica, elettrica e fognaria rimovibili in qualsiasi momento ”.

7. Con deposito del 13 aprile 2021 il verificatore incaricato ha prodotto la relazione istruttoria in riscontro ai quesiti formulati dal Collegio;
in data 26 aprile 2021 il verificatore ha chiesto la liquidazione del compenso per l’opera prestata.

8. In vista dell’udienza di discussione del 21 dicembre 2021 le parti hanno insistito nelle rispettive conclusioni - prendendo posizione anche sulle risultanze dell’istruttoria disposta in appello - attraverso il deposito di memorie conclusionali e di repliche. La parte appellante ha pure prodotto osservazioni critiche alla relazione di verificazione. rassegnate dal proprio consulente tecnico.

9. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza del 21 dicembre 2021.

DIRITTO

1. L’atto di appello consta di tre motivi di impugnazione, esaminabili congiuntamente per ragioni di connessione.

1.1 Con il primo motivo di appello la sentenza di prime cure viene contestata per non avere rilevato che l’Amministrazione, con i provvedimenti impugnati, senza tenere conto del combinato disposto degli artt. 3, comma 9, L. n. 99/2009 e 55, comma 3, L.R. n. 15/2007, non aveva motivato la propria decisione in ragione della mancata configurazione delle opere de quibus quali case mobili: una tale contestazione era stata svolta dal Comune inammissibilmente soltanto nella sede giudiziale e, comunque, risultava infondata nel merito.

In punto di rito, l’appellante osserva che i provvedimenti impugnati in primo grado non prendevano in considerazione il profilo concernente il mancato appoggio delle ruote di gomma delle case mobili direttamente al suolo per essere pronte alla funzione veicolare, traducendosi una tale contestazione in sede giudiziale in un’inammissibile integrazione motivazionale del provvedimento impugnato.

La sentenza di prime cure avrebbe, dunque, pronunciato su un presupposto estraneo alla motivazione che li sorreggeva, non avendo l’Amministrazione valutato il “ presupposto considerato dalle norme della materia al fine di esonerare o meno la posa dei manufatti dall’obbligo della preventiva richiesta dei titoli abilitativi ” (pag. 8).

Nel merito, il ricorrente rileva che le tre case mobili erano dotate del richiesto meccanismo di rotazione e da ruote, venendo prodotte in serie da una ditta specializzata e propagandate per servire allo scopo della loro mobilità all’interno delle strutture ricettive all’aria aperta. Parimenti, la società in house della Regione Piemonte, ammettendo l’istante al finanziamento pubblico per l’acquisto delle case de quibus , evidentemente ne aveva accertato la legittimità.

1.2. Con il secondo motivo di appello viene censurata l’erroneità della sentenza di prime cure, per avere escluso la rilevanza del combinato disposto degli artt. 51, comma 6, e 55, comma 3, L.R. n. 15/07, al fine di esonerare le opere de quibus dall’obbligo di previo rilascio del titolo abilitativo edilizio.

Secondo quanto dedotto dall’appellante, l’evoluzione della normativa in materia di strutture turistiche deporrebbe nel senso di agevolarne la competitività e l’ampliamento dei servizi nell’interesse del turismo, con l’effetto di escludere le case mobili allocate all’interno delle relative strutture autorizzate dal novero delle nuove costruzioni subordinate al previo rilascio del permesso di costruire (cfr. diverse formulazioni dell’art. 3, comma 1, lett. e.5), DPR n. 380/01, come emergente dalle modifiche apportate dall’art. 41, comma 4, d.l. n. 69/12 e dal d.l. n. 47/2014).

Il primo giudice, pertanto, sarebbe incorso in errore nel ritenere che la posa di case mobili nei campeggi fosse soggetta al previo rilascio del titolo edilizio.

Le caratteristiche delle case mobili in parola, peraltro, sarebbero desumibili da un dépliant descrittivo dei beni allegato alla domanda di sanatoria presentata al Comune e dalla lettera della società in house della Regione Piemonte di ammissione al finanziamento pubblico dei manufatti.

Lo spostamento delle case de quibus e il distacco dalla rete dei servizi non avrebbero, inoltre, configurato operazioni impegnative, rientrando in ordinarie attività di gestione delle strutture ricettive: peraltro, la stessa disciplina di riferimento avrebbe previsto un ancoraggio che, seppure non permanente, dovrebbe comunque garantire la stabilità delle case mobili, nonché l’allacciamento ai servizi con tecniche di sicura funzionalità.

1.3 Con il terzo motivo di appello viene censurata la sentenza di prime cure nella parte in cui non ha valorizzato l’ammissione al finanziamento pubblico, circostanza asseritamente idonea a fondare un affidamento sulla conformità delle opere de quibus al disposto dell’art. 9, comma 3, L. n. 99/09.

Con il medesimo motivo viene riproposta la doglianza riferita all’illegittimità del provvedimento del Parco Ticino nella parte in cui ha ravvisato il contrasto con il regolamento Abaco del Parco del Ticino, sebbene il regolamento de quo risultasse inconferente, riguardando le architetture rurali e non i beni per cui è causa.

Per l’effetto, i provvedimenti impugnati in prime cure avrebbero dovuto essere annullati, in quanto non si farebbe questione di opere soggette al previo rilascio del titolo edilizio abilitativo, essendo possibile accordare la sanatoria ex artt. 167 e 181 D. Lgs. n. 42/04, in quanto non costituenti superficie utile e volumetria in senso urbanistico-edilizio.

2. I motivi di appello sono infondati.

3. In primo luogo, deve negarsi che nella specie l’Amministrazione intimata abbia provveduto, in sede giurisdizionale, all’integrazione della motivazione alla base degli atti impugnati.

3.1 Nel processo amministrativo l'integrazione in sede giudiziale della motivazione dell'atto amministrativo è ammissibile soltanto se effettuata mediante gli atti del procedimento - nella misura in cui i documenti dell'istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta - oppure attraverso l'emanazione di un autonomo provvedimento di convalida (art. 21-nonies, secondo comma, della legge n. 241 del 1990). È invece inammissibile un'integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi.

La motivazione costituisce, infatti, il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti (Consiglio di Stato, sez. VI, 19 ottobre 2018, n. 5984).

3.2 Tali principi giuridici non sono stati violati nel caso di specie, tenuto conto che gli atti impugnati in prime cure sono sorretti da un’adeguata motivazione, che non risulta essere stata integrata in giudizio mediante atti processuali o scritti difensivi.

3.2.1 In particolare, come emerge dal provvedimento n. 8429/12, il Parco Lombardo della Valle del Ticino, nel dichiarare l’improcedibilità dell’istanza presentata dall’odierna appellante, avente ad oggetto l’accertamento della compatibilità paesaggistica delle opere per cui è controversia:

- ha richiamato il rapporto informativo n. 565 dell’8.9.2010 e il processo verbale di accertamento di trasgressione n. 1057/2010 del 21.9.2010 redatti dal Settore Vigilanza – Polizia Giudiziaria del Parco, dal quale emergeva che “ nello specifico 3 strutture (oggetto del presente verbale) risultano completamente terminate ed occupate da fruitori del campeggio …. Le strutture hanno le seguenti misure: lunghezza 8m, larghezza 5m, altezza variabile da 3,2 a 4,9m al colmo. Le medesime sono rialzate dal piano di campagna di circa 0,9 m, sono appoggiate su blocchi di cemento e nella zona centrale del basamento sono applicate 2 ruote (tali ruote assumono un effetto esclusivamente estetico ed a parere degli scriventi le stesse non potrebbero in nessun caso sostenere il peso della struttura). Le abitazioni sono realizzate quasi completamente in legno con finiture di colorazione vistosa (arancio, rosa, azzurro, bianco). La copertura delle medesime è realizzata con guaina catramata di colore rosso. Tutte le case sono fornite di allacciamento alla rete idrica ed elettrica ed agli scarichi fognari in maniera stabile …”;

- ha riportato la definizione di intervento di nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.5 del DPR n. 380/01 e dell’art. 27, comma 1, lett. e), punto 5), della L.R. 12/2005, nonché ha individuato gli elementi ostativi all’accertamento della compatibilità paesaggistica ex artt. 167, comma 4, e 181, comma 1 ter, D. Lgs. n. 42/04, dati dalla realizzazione di superfici utili o volumi ovvero dall’ampliamento di quelli legittimamente realizzati in assenza o difformità dell’autorizzazione paesaggistica;

- ha ritenuto che le opere de quibus integrassero gli estremi della nuova costruzione comportante la creazione di superficie utile e di volume, non potendo, pertanto, rientrare nella portata applicativa degli artt. 167, comma 4, e 181, comma 1 ter, D. Lgs. n. 42/04;

- ha, inoltre, rilevato la violazione del regolamento Abaco del Parco del Ticino in relazione alla tipologia edilizia, ai materiali e ai colori utilizzati, nonché la violazione dell’art.