Pubblicato il 09/10/2020

N. 06014/2020REG.PROV.COLL.

N. 04499/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4499 del 2011, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato L G, elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Panama n. 77, presso lo studio dell’avv. L B;

contro

- Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore;
- Direzione Generale per il Personale Militare, in persona del legale rappresentante;
rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono domiciliati in Roma, alla Via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 settembre 2020 il Cons. Roberto Politi;
nessuno presente per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Espone l’appellante di essersi arruolato nella Marina Militare il 30 settembre 1994 e di aver frequentato per quattro anni l’Accademia navale di Livorno.

Il 13 ottobre 1997, l’interessato sottoscriveva atto di impegno alla ferma di sei anni a decorrere dalla data della nomina a Sottufficiale del Corpo del Genio navale in s.p.e. della Marina Militare.

Successivamente, il sig. -OMISSIS- rappresentava ai propri superiori di non essere in grado di conseguire il diploma di laurea in Ingegneria navale.

Sostenuto in data -OMISSIS-(su sollecitazione di questi ultimi), l’esame di laurea aveva esito negativo.

Sottoposto quindi a procedimento disciplinare, al sig. -OMISSIS- veniva addebitata della violazione della disposizione di cui all’art. 27 del D.Lgs. 30 dicembre 1997, n. 490.

Giudicato non meritevole di conservare il grado dal Consiglio di disciplina, all’odierno appellante veniva, poi, irrogata la meno grave sanzione della sospensione dall’impiego per mesi dodici.

2. Con ricorso N.R.G. -OMISSIS-, proposto innanzi al T.A.R. della Liguria, il signor -OMISSIS- chiedeva l’annullamento del provvedimento disciplinare anzidetto.

3. Costituitasi l’Amministrazione intimata, il Tribunale ha respinto il ricorso, compensando fra le parti le spese di lite.

4. Avverso tale pronuncia il signor -OMISSIS- ha interposto appello, notificato il 12 maggio 2011 e depositato il successivo 31 maggio, affidato ai motivi di seguito sintetizzati:

4.1) Erroneità ed illogicità della sentenza impugnata per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 27 del D.Lgs. 30 dicembre 1997, n. 490, degli artt. 9, 10 e 14 del Regolamento di disciplina militare, nonché sotto il profilo dell’eccesso di potere per errore sui presupposti, falso supposto in fatto ed in diritto.

Avrebbe errato il Tribunale nell’interpretazione dell’epigrafata disposizione di cui al D.Lgs. 490 del 1997, relativamente all’obbligo per i sottufficiali della Marina Militare di conseguire il diploma di laurea: in proposito, sostenendosi che l’unico obbligo incombente sull’odierno appellante fosse quello di completare la fera sottoscritta, per un periodo di anni sei.

Tale assunto troverebbe conferma nella previsione di cui al comma 4 del citato art. 27, laddove si stabilisce che, in caso di mancato conseguimento del diploma di laurea, il militare viene trasferito, anche in soprannumero, nel ruolo speciale del rispettivo Corpo;
con collocamento, in caso di mancata richiesta in tal senso da parte del militare interessato, nella categoria del complemento, con obbligo di ultimazione della ferma contratta.

Conseguentemente, il conseguimento del diploma di laurea non verrebbe ad integrare un obbligo per l’ufficiale della Marina Militare, bensì un onere per la conservazione dello status di ufficiale del ruolo normale: per l’effetto, non potendo venire in considerazione alcuna mancanza avente rilevanza disciplinare.

4.2) Erroneità ed illogicità della sentenza impugnata, in quanto il provvedimento avversato in primo grado risultava viziato per eccesso di potere per errore sui presupposti, per difetto di istruttoria, per motivazione carente e contraddittoria, nonché per sviamento di potere.

Quand’anche fosse configurabile un vero e proprio “obbligo” di conseguire il diploma di laurea, assume parte ricorrente che sarebbe, comunque, mancata alcuna intenzionalità nella violazione di tale disposizione, atteso che il mancato conseguimento della laurea avrebbe fatto seguito non già ad un atteggiamento negligente, ma ad un grave stato di stress psico-fisico che avrebbe afflitto il sig. -OMISSIS- nel 2001.

4.3) Erroneità ed illogicità della sentenza impugnata in quanto il provvedimento impugnato in primo grado risultava, sotto altro profilo, viziato per eccesso di potere per errore sui presupposti, per difetto di istruttoria, motivazione carente e contraddittoria.

Viene, da ultimo, lamentata la mancata conclusione del procedimento disciplinare nel termine previsto dal Comandante in Capo del Dipartimento della Marina Militare Alto Tirreno (15 giugno 2001).

Conclude, pertanto, l’appellante per l’accoglimento dell’appello;
e, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado, con ogni statuizione conseguenziale anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.

5. In data 22 giugno 2011, l’Amministrazione appellata si è costituita in giudizio.

6. In vista della trattazione nel merito del ricorso, parte appellante ha depositato in atti (alla data del 27 luglio 2020), conclusiva memoria, con la quale, ribadite le argomentazioni già esposte con l’atto introduttivo, ha insistito per l’accoglimento del proposto mezzo di tutela.

7. L’appello viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 29 settembre 2020.

DIRITTO

1. Giova riportare i contenuti motivazionali della determinazione dall’odierno appellante in prime cure avversata, con la quale è stata al medesimo inflitta, in ragione del mancato conseguimento del diploma di laurea, la sanzione della sospensione disciplinare dall’impiego per dodici mesi.

Dato atto che il sig. -OMISSIS- rivestiva il grado di Ufficiale subalterno della Marina Militare del Corpo del Genio Navale, con l'obbligo di conseguire il diploma di laurea in Ingegneria Navale presso l'Ateneo di Genova, l’Autorità rilevava come l’interessato “notificava al Direttore di Navalgenarmi Genova l'intenzione di non conseguire il titolo di studio”.

Invitato “a completare la tesi di laurea assegnatagli ed a presentare la relativa domanda d'ammissione affinché la discutesse”, in sede di esame di laurea “emergeva chiaramente che, nonostante l'ampio arco di tempo avuto a disposizione, la documentazione presentata dall'Ufficiale era carente”.

L'interessato giustificava tale condotta “adducendo problematiche personali e dichiarava alla Commissione Accademica di essersi presentato solo a seguito di ordine scritto”; e, pertanto, non conseguiva il diploma di laurea.

Da ciò, la ritenuta violazione dell’articolo 27 del D.Lgs. 30 dicembre 1997, n. 490.

Nel decreto recante irrogazione della suindicata sanzione, viene sostenuto che il militare sia venuto meno, “intenzionalmente ed in modo grave, agli obblighi assunti ed ai doveri di Ufficiale”; e si dà ulteriormente atto che, “nel corso del procedimento disciplinare di stato le giustificazioni prodotte dall'interessato erano generiche e irrilevanti”.

Da qui, la valutazione della presenza di un “consapevole comportamento, sleale, eticamente riprovevole, non consono alle funzioni del grado, contrario ai principi di dignità ed esemplarità che devono contraddistinguere un Ufficiale della Marina Militare”, suscettibile di ledere “il prestigio della Forza Armata di appartenenza e delle stesse Istituzioni Universitarie”.

2. Quanto sopra premesso, evidenzia il Collegio come l’art. 27 del D.Lgs. 30 dicembre 1997, n. 490 (abrogato dall'art. 2268, comma 1, n. 942, del D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66, con la decorrenza prevista dall'art. 2272, comma 1, del medesimo Decreto) prevedesse che:

- “Gli ufficiali subalterni dei ruoli normali debbono completare il ciclo formativo e conseguire il diploma di laurea secondo le modalità ed entro il periodo prescritto dagli ordinamenti di Forza Armata” (comma 1);

- “Gli ufficiali dei ruoli normali, per i quali sia previsto il completamento dell'iter di studi presso strutture universitarie che non abbiano conseguito il diploma di laurea entro il periodo prescritto possono avanzare circostanziata domanda intesa ad ottenere una proroga di durata non superiore a dodici mesi. L'Amministrazione ha facoltà di accogliere le domande, previo esame, da parte di una apposita commissione nominata con decreto ministeriale, del curriculum di studi e degli elementi desunti dalla documentazione valutativa. Gli ufficiali, qualora fruiscano di una proroga di durata superiore a tre mesi, transitano nel corso successivo e sono iscritti in ruolo dopo l'ultimo dei parigrado del corso cui sono aggregati, assumendone la stessa anzianità assoluta” (comma 2);

- “Gli ufficiali che conseguano il diploma di laurea con ritardo per motivi di servizio o per motivi di salute riconosciuti con determinazione ministeriale sono iscritti in ruolo al posto che ad essi sarebbe spettato se l'avessero conseguito nei tempi previsti” (comma 3);

- “Fermo restando quanto previsto dall'articolo 65, comma 5, gli ufficiali, che non conseguano la laurea nel periodo prescritto o che non siano stati ammessi al periodo di proroga, possono essere trasferiti, anche in soprannumero, con il proprio grado e con la propria anzianità, nel ruolo speciale dei rispettivi Corpi in applicazione di quanto previsto al comma 1, lettera b), dell'articolo 5. Essi sono iscritti in tali ruoli dopo i pari grado in possesso della stessa anzianità assoluta” (comma 4).

3. Il giudice di prime cure, disattesa la tesi di parte ricorrente in ordine alla inconfigurabilità di un vero e proprio dovere, incombente sull’Ufficiale, di conseguire il diploma di laurea (in quanto “tale requisito è, da un lato elemento indispensabile per permanere nel corpo e nel ruolo degli ufficiali in s.p.e., dall’altro è giustificato dall’investimento operato dalle Forze Armate, nel caso di specie dalla Marina Militare, per mantenere agli studi universitari il militare che ha accettato una ferma obbligatoria di sei anni, che si sarebbe prolungata per altri otto anni dal momento del conseguimento della laurea, periodo di ferma, altrimenti, quasi interamente consumato negli anni necessari a conseguire il titolo”), ha rilevato la sussistenza di un “potere discrezionale dell’amministrazione militare di valutare ragioni documentate di ritardo nella conclusione del ciclo di studi … e la facoltà, sempre discrezionale, in caso di incapacità del militare di ottenere il diploma di laurea, di trasferire il militare nel ruolo speciale del corpo di appartenenza”.

Ed ha, ulteriormente, ritenuto che, “assodato l’obbligo sottoscritto dal militare, che sia iscritto ad un corso di laurea, di concludere il ciclo di studi, ne deriva che la violazione degli obblighi relativi conducano alla legittimità di un provvedimento disciplinare”.

4. Sia pure a fronte di un percorso argomentativo correttamente inalveato, quanto alla configurazione dell’obbligo del conseguimento del diploma di laurea, ritiene il Collegio che le conclusioni alle quali è pervenuto il T.A.R. Liguria non siano meritevoli di conferma.

4.1 Va, in primo luogo osservato, come la normativa di riferimento (art. 27 del D.Lgs. 490 del 1997) sia chiara nel sancire, a carico del militare, un obbligo della specie.

Né, diversamente, merita condivisione la tesi, sul punto esposta dall’appellante, secondo la quale la dequotazione del carattere obbligatorio integrato dal conseguimento di tale titolo di studio, pure espressamente sancita dal comma 1 dell’articolo in rassegna, emergerebbe dalla previsione di cui al successivo comma 4, secondo la quale il militare che non consegua la laurea nel periodo prescritto, ovvero, che non sia stato ammesso al periodo di proroga, può essere trasferito, anche in soprannumero, con il proprio grado e con la propria anzianità, nel ruolo speciale del rispettivo Corpo.

Invero, la possibilità del trasferimento di che trattasi (evidentemente, veicolato da una richiesta di parte e subordinato all’assenso dell’Autorità militare) non è idonea ad infirmare la configurazione dell’obbligo di che trattasi;
né, ulteriormente, ad eliderne la valutabilità sotto il profilo disciplinare, in relazione al venir meno, da parte del militare, ad una condotta dal medesimo pretendibile.

4.2 È proprio la rilevanza disciplinare annessa alla condotta tenuta dal sig. -OMISSIS- – e, con essa, la ritenuta sussistenza dei presupposti per l’irrogazione di una sanzione di stato nei confronti del militare – a rivelare profili di illegittimità non adeguatamente apprezzati dal giudice di prime cure.

Nel provvedimento impugnato, come si è avuto modo di rilevare, il presupposto per l’applicazione della sanzione è stato ravvisato nel fatto che l’inosservanza dell’obbligo, connesso al grado rivestito dal sig. -OMISSIS-, di conseguire il diploma di laurea, abbia fatto seguito ad un “ consapevole comportamento, sleale, eticamente riprovevole, non consono alle funzioni del grado, contrario ai principi di dignità ed esemplarità che devono contraddistinguere un Ufficiale della Marina Militare”; comportamento, questo, suscettibile di ledere “il prestigio della Forza Armata di appartenenza e delle stesse Istituzioni Universitarie”.

Ritiene il Collegio che non sia sufficiente, ai fini della rilevanza disciplinare della condotta, la “mera” violazione dell’obbligo di laurearsi nel periodo prescritto (alla quale, come si è visto, accede il trasferimento degli ufficiali responsabili nel ruolo speciale dei rispettivi Corpi, ex art. 27, comma 4, del D.Lgs. 490 del 1997).

E’, diversamente, necessaria la consapevolezza, in capo al militare, del sottrarsi ad un obbligo, che fa parte dei doveri attinenti al giuramento prestato, al grado e alle funzioni del proprio stato;
consapevolezza che, sola, può integrare quel grave vulnus al prestigio o alla reputazione delle Forze armate o del corpo di appartenenza, tale da idoneamente integrare presupposto per l’irrogazione di una (grave) sanzione di stato, quale quella inflitta.

Ciò che ha indotto l’organo decidente del Ministero intimato a determinarsi per la sanzione anzidetta (peraltro, attenuata rispetto alle conclusioni alle quali era pervenuta la Commissione di disciplina), è l’intenzionalità, attribuita all’appellante, di porre in essere un comportamento connotato da slealtà ed eticamente riprovevole, consistente nel frequentare un corso universitario per il conseguimento di una laurea indispensabile per il servizio, senza alcuna reale volontà – almeno da un certo momento in poi – di conseguire il titolo, coprendo questo disegno con il pretesto della difficoltà nel superare gli esami.

Nell’osservare come il sig. -OMISSIS- abbia, nel corso del procedimento disciplinare, documentato con certificazioni mediche la presenza di uno stato di salute (sindrome ansiosa) suscettibile di compromettere l’osservanza della tempistica per il conseguimento del diploma di laurea, deve escludersi che tale obiettiva circostanza abbia formato oggetto di attenzione da parte dell’Autorità decidente, onde apprezzare la presenza di elementi fattuali suscettibili di escludere il carattere di “intenzionalità” della condotta tenuta dall’appellante, a fondamento della ritenuta responsabilità disciplinare del medesimo.

Né, altrimenti, persuadono le considerazioni sul punto esplicitate dal giudice di prime cure;
il quale:

- apoditticamente escluso che “le certificazioni mediche prodotte” siano “idonee a giustificare il rifiuto di completare la tesi assegnata, poiché non dimostrano l’esistenza di malattie acute, o invalidanti o di tale importanza da inibire l’attività di studio correlata al lavoro di compilazione della tesi di laurea”,

- ha sostenuto che “le certificazioni mediche prodotte dal militare per giustificare la sua impossibilità di attendere alle attività necessarie per completare la tesi assegnata, sono di tale tenuità da risultare del tutto indifferenti rispetto alla materiale compilazione della tesi che investe un arco temporale molto lungo”.

È convincimento del Collegio che, lungi dall’effondere convincimenti valutativi in ordine alla “gravità” delle patologie denunciate dal sig. -OMISSIS- al fine di precludere l’osservanza dei tempi per il conseguimento del diploma di laurea, il T.A.R. avrebbe, piuttosto, dovuto verificare:

- non soltanto la presenza di elementi suscettibili di consentire la configurazione della condotta tenuta dall’odierno appellante in termini di “intenzionalità”, quanto alla sottrazione all’osservanza di un obbligo sul medesimo incombente;

- ma anche, una volta apprezzata l’inescusabilità del comportamento del sig. -OMISSIS-, la presenza di un percorso logico volto a dare compiuta emersione alle ragioni sottese alla graduazione della sanzione applicabile alla fattispecie.

4.3 Né il provvedimento gravato in prime cure, né l’appellata sentenza, danno conto dei profili sopra evidenziati.

Ben è consapevole il Collegio della presenza di un consolidato orientamento di questo Consiglio ( ex multis, Sez. IV, 29 dicembre 2017, n. 6171 e Sez. VI, 16 aprile 2015, n. 1968), secondo cui “l'Amministrazione dispone di un ampio potere discrezionale nell'apprezzare in via autonoma la rilevanza disciplinare dei fatti, di talché, una volta valutati gli elementi suddetti, l'accertamento della proporzionalità della sanzione all'illecito disciplinare contestato e la graduazione della sanzione stessa, risolvendosi in giudizi di merito da parte dell'Amministrazione, sfuggono al sindacato del giudice amministrativo, salvo che non si riveli una loro manifesta illogicità o la contraddittorietà”.

Nondimeno, proprio la presenza di uno stretto rapporto di derivatività fra intenzionalità della condotta e rilevanza disciplinare della stessa, avrebbe dovuto imporre lo svolgimento (in sede di procedimento disciplinare) di più stringenti apprezzamenti volti ad appurare l’assenza di cause idoneamente giustificative, quanto all’inosservanza dell’obbligo di che trattasi.

Così come, il giudice di prime cure, apprezzata l’esaustività degli accertamenti istruttori e, conseguentemente, valutata l’inescusabilità del comportamento che ha condotto il sig. -OMISSIS- a non conseguire il diploma di laurea, pur non potendo accedere al merito della valutazione che ha condotto alla graduazione della sanzione al medesimo inflitta, nondimeno ben avrebbe potuto verificare la conseguenzialità logica intercorrente fra la “gravità” della mancanza addebitata al militare e la tipologia ed entità della sanzione nella fattispecie applicata nei confronti del medesimo.

5. Se, alla stregua di quanto precedentemente osservato, l’appello merita accoglimento con riveniente riforma della gravata pronunzia resa dal T.A.R. Liguria, intende il Collegio, a fini di completamento del sottoposto thema decidendum, esaminare l’ultimo argomento di doglianza sviluppato dal sig. -OMISSIS-, relativo alla denunciata violazione dei termini per la conclusione del procedimento disciplinare.

Viene, in proposito, evidenziato come il Comandante in Capo del Dipartimento della Marina Militare Alto Tirreno (foglio -OMISSIS-) abbia prescritto che il procedimento disciplinare dovesse trovare conclusione entro il 15 giugno successivo.

Invero, nella nota di che trattasi la predetta Autorità ha indicato la data anzidetta ai soli fini della conclusione dell’inchiesta;
e non già per la definizione del procedimento di che trattasi.

Ciò osservato, va – sul punto – integralmente confermata la pronunzia appellata, atteso che, come correttamente ritenuto in prime cure, non viene in considerazione la perentorietà del termine di novanta giorni, di cui agli artt. 9 e 10 della legge 7 febbraio 1990, n. 19, per la conclusione del procedimento disciplinare: e ciò in quanto le citate previsioni trovano applicazione solo nel caso di procedimento disciplinare che segua a processo penale (in tal caso, l'azione disciplinare va avviata entro 180 giorni e conclusa nei successivi 90 giorni);
e non anche quando, come nella specie, il procedimento disciplinare si svolga prescindendo completamente da questo (in tal caso, venendo in rilievo i termini dinamici di cui all'art. 120 del T.U. n. 3 del 1957, per il quale il procedimento disciplinare si estingue quando siano decorsi novanta giorni dall'ultimo atto senza che nessun ulteriore atto sia stato compiuto;
cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 1° marzo 2010, n. 1178 e Sez. VI, 24 aprile 2009, n. 2536).

Né, d’altro canto, la prospettata “autolimitazione” che caratterizzerebbe la fissazione del termine, come sopra indicato dalla procedente Autorità militare, può rivelare idoneità alcuna ai fini di escludere l’applicazione della richiamata disciplina di legge.

6. Nei limiti sopra indicati (cfr. sub 4.2 e 4.3) dato atto della fondatezza dell’appello, deve conseguentemente disporsi la riforma della gravata sentenza di prime cure, con riveniente annullamento della determinazione impugnata dinanzi al T.A.R. della Liguria.

La particolarità della controversia integra la presenza di idoneo fondamento giustificativo ai fini della compensazione inter partes delle spese del doppio grado di giudizio.