Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 2023-03-15, n. 202302703

Pubblicato il 15/03/2023

N. 02703/2023REG.PROV.COLL.

N. 01095/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1095 del 2020, proposto da:
Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata presso l’Avvocatura Generale dello Stato, i cui uffici sono ubicati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Chemical Express s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella, Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

- Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio;
- Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma:

- della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 01129/2019, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Chemical Express s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 marzo 2023 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Giorgio Santini e l’avvocato Flavio Iacovone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Autorità di regolazione dei Trasporti ha proposto appello avverso la sentenza n. 1129/2019 del T.A.R. per il Piemonte (Sezione Seconda) che, in accoglimento del ricorso di Chemical Express s.r.l., ha annullato:

i ) la nota dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti del 5 aprile 2019, prot. n. 3232, avente ad oggetto “ contributo per il funzionamento dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti - Imprese eroganti " servizi di trasporto di merci su strada connessi con porti, scali ferroviari merci, aeroporti, interporti ". Anno 2019 ”;

ii ) tutti gli atti presupposti, ivi compresi la delibera dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 141 del 19 dicembre 2018 concernente la “ Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all'Autorità di regolazione dei trasporti per l'anno 2019 ”, il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, del 17 gennaio 2019, recante l'approvazione ai fini della esecutività della delibera dell'A.R.T. n. 141/2018, la determina dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 21 del 26 febbraio 2019, avente ad oggetto la “ Definizione delle modalità operative relative al versamento e alla comunicazione del contributo per il funzionamento dell'autorità di regolazione dei trasporti per l'anno 2019 ”, nonché ogni atto presupposto, successivo, consequenziale o comunque connesso ai provvedimenti impugnati.

2. L’odierna appellata è un’impresa che presta servizi di trasporto su strada per conto terzi e ha impugnato i provvedimenti indicati al precedente punto deducendo che:

i ) anche dopo la modifica apportata dal d.l. n. 109/2018 all’art. 37, comma 6, del d.l. n. 201/2011 restavano validi i principi enunciati sia dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 69/2017, sia dal T.A.R. nelle numerose sentenze pronunciate in materia di autotrasporto merci su strada, che portavano ad escludere gli autotrasportatori dall’ambito dei soggetti tenuti a versare il contributo per il funzionamento dell’ART; inoltre, nessun atto di esercizio delle competenze dell’Autorità era specificamente riferibile al settore (liberalizzato) del trasporto merci su strada, mentre risultava irrilevante la circostanza che tali attività fossero svolte in connessione con porti, scali ferroviari merci, aeroporti, interporti;

ii ) il criterio presuntivo di individuazione dei soggetti tenuti alla contribuzione, previsto dall’art. 1 comma 2 della delibera impugnata (che fa riferimento alla disponibilità di veicoli dotati di capacità di carico con massa complessiva oltre i 26.000 kg) era da ritenersi illogico, di incerta applicazione e manifestamente ingiusto.

3. La sentenza di primo grado ha annullato i provvedimenti impugnati evidenziando come, alla luce del quadro normativo di riferimento, occorresse verificare se, nello specifico mercato dove l’impresa operava, l’Autorità avesse concretamente avviato, in epoca antecedente all’adozione degli atti determinativi del contributo, l’esercizio delle proprie competenze e delle proprie attività istituzionali, non solo quelle di carattere propriamente regolatorio, ma qualsiasi attività attribuita all’Autorità dalla legge. Operata tale premessa il T.A.R. ha evidenziato come nessuna delle delibere indicate dall’Autorità fosse riferita al settore trasporti, né potesse ritenersi che il mercato del trasporto fosse caratterizzato e qualificato dall’infrastruttura che l’operatore utilizza per la propria attività.

4. L’Autorità ha proposto appello osservando che:

i ) le modifiche normative apportate dalla L. n. 109/2018 avevano ampliato il perimetro dei soggetti obbligati al contributo inserendo tutti gli operatori economici operanti nel settore del trasporto;

ii ) le delibere relative “ ai servizi di manovra ferroviaria ” (Misura 11 della delibera n. 70/2014, delibere n. 30/2016, n. 133/2016 e n. 18/2017), alle infrastrutture portuali (delibera n. 57/2018), e alle infrastrutture autostradali (delibere n. 119/2017, n. 73/2018, n. 133/2018, n. 16/2019) dovevano ritenersi esercizio di competenze nel settore economico di riferimento;

iii ) doveva prendersi in considerazione l’interrelazione tra mercato e infrastrutture, essendo quest’ultime necessarie per l’esercizio dell’attività;

iv ) l’omesso richiamo delle infrastrutture stradali nella previsione di cui all’art. 1, comma 1, lett. j ) della delibera n. 141/2018 non poteva considerarsi decisivo essendo implicita la ricomprensione delle stesse (trattandosi delle infrastrutture utilizzate dalle imprese);

v ) la liberalizzazione del settore non incideva sulla debenza del contributo né costituiva un parametro per circoscrivere le attività dell’Autorità.

5. Si è costituita in giudizio Chemical Express s.r.l. chiedendo di respingere il ricorso in appello.

6. In vista dell’udienza pubblica del 2.3.2023 la sola Autorità ha depositato memoria conclusionale richiamando, a sostegno delle conclusioni rassegnate, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato medio tempore formatasi sulla questione oggetto di giudizio. All’udienza del 2.3.2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Entrando in medias res il Collegio osserva come i motivi di ricorso in appello dell’Autorità possano esaminarsi congiuntamente in quanto strettamente connessi e alla luce della giurisprudenza di questo Consiglio formatasi sulle questioni all’attenzione del Collegio. Prima di esaminare tali motivi va rilevato come sussista la giurisdizione di questo Giudice a decidere sulla controversia che occupa (giurisdizione invero implicitamente ritenuta anche in primo grado ed in relazione alla quale risulta formato giudicato implicito ex art. 9 c.p.a.), venendo qui in rilievo l’impugnazione di atti amministrativi generali in materia tributaria ai sensi degli artt. 7, comma 5, del d.lgs. n. 546 del 1992, e 7, comma 4, della l. n. 212 del 2000.

7.1. Procedendo, quindi, alla disamina del merito si evidenzia come la disciplina del finanziamento dell’Autorità di regolazione dei trasporti e l’individuazione dei presupposti oggettivi che ne regolano tale profilo si dipana in un arco temporale che vede il susseguirsi di più interventi normativi, giurisprudenziali e regolamentari.

7.2. Risulta, quindi, necessario procedere a una sintetica ricostruzione del quadro ordinamentale in cui si colloca l’A.R.T., ma ponendo a fuoco le due questioni qui rilevanti, ossia l’individuazione delle sue funzioni e delle modalità di finanziamento. Osserva, a tal fine, il Collegio come, già in sede di istituzione dell’A.R.T. (avvenuta con l’art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214), il legislatore ha provveduto a collocare il nuovo soggetto nell’ambito delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481 e a dare una definizione delle funzioni svolte. Nella sua versione originaria, il comma 1 dell’articolo 37 del decreto legge n. 201 del 2011 ha attribuito al Governo il compito di adottare uno o più regolamenti ex art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, al fine di emanare “ le disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione nel settore ferroviario, aereo e marittimo ”. Il successivo comma ha posto tra i criteri e i principi direttivi dei predetti regolamenti l’individuazione, tra le Autorità indipendenti esistenti, dell’Autorità svolgente competenze assimilabili a quelle contemplate dalla medesima norma, cui attribuire puntuali funzioni in materia di:

i ) accesso alle infrastrutture e alle reti ferroviarie, aeroportuali e portuali;

ii ) criteri tariffari, “ se ritenuto necessario in relazione alle condizioni di concorrenza effettivamente esistenti nei singoli mercati ”;

iii ) condizioni minime di qualità dei servizi di trasporto connotati da oneri di servizio pubblico;

iv ) gare per l’assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva.

7.3. In sede di conversione del d.l. n. 201 del 2011, il primo comma della norma in esame è stato modificato, spostandosi l’attenzione dei predetti regolamenti governativi dall’emanazione di “ disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione nel settore ferroviario, aereo e marittimo ” alla produzione di “ disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione e