Pubblicato il 18/09/2017

N. 04358/2017REG.PROV.COLL.

N. 10584/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10584 del 2015, proposto da:
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati M B, S D e U C, con domicilio eletto presso lo studio M B in Roma, via San Tommaso D’Aquino 47;

contro

Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
-OMISSIS- - -OMISSIS-, Università degli Studi Federico II di Napoli, Università degli Studi di Bologna, Università degli Studi di Ferrara, Università degli Studi di Genova, Università degli Studi Tor Vergata di Roma, Università degli Studi di Brescia, Università degli Studi di Parma, Università degli Studi di Roma La Sapienza, Università degli Studi di Torino, Università degli Studi di Pavia, Università degli Studi di Padova, Università degli Studi di Napoli, Università degli Studi di Padova, Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano non costituite in giudizio;
Università Vita-Salute San Raffaele di Milano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Andrea Bifulco e Andrea Manzi, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5;

nei confronti di

-OMISSIS- non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III bis n. 06539/2015, resa tra le parti, concernente la graduatoria unica nazionale del concorso per l’ammissione alle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia a.a. 2013/2014.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca e di Università Vita-Salute San Raffaele di Milano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del giorno 12 maggio 2016 il consigliere Andrea Pannone e uditi per le parti gli avvocati S D, U C, l’avvocato dello stato Tito Varrone e l’avvocato Andrea Manzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Gli appellanti sono laureati in medicina che hanno partecipato al concorso unico nazionale per l’ammissione alle scuole di specializzazione per l’anno accademico 2013/2014 e non si sono classificati in posizione utile nelle relative graduatorie di merito.

Con ricorso proposto davanti al T.A.R. per il Lazio hanno sostenuto l’illegittimità, sotto diversi profili, delle operazioni concorsuali, con la conseguente illegittimità delle valutazioni effettuate nei loro confronti e della graduatoria nazionale di merito pubblicata il 5 novembre 2014.

1.1.- In particolare era accaduto che, nel corso delle prove svoltesi nelle giornate del 29 ottobre 2014 (area medica) e del 31 ottobre 2014 (area dei servizi clinici), si era verificato un errore nella assegnazione ai candidati dei test.

Era risultato che ai candidati dell’area medica erano state consegnate le trenta domande predisposte per l’area dei servizi clinici e, viceversa, ai candidati dell’Area dei Servizi Clinici erano state consegnate le trenta domande predisposte per l’Area Medica.

1.2.- A seguito del clamoroso errore, commesso dal -OMISSIS-, il Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca, di seguito MIUR, aveva ritenuto in un primo momento necessaria la rinnovazione delle operazioni concorsuali, come risulta da un apposito comunicato stampa emanato in data 1 novembre 2014.

1.3.- Dopo qualche giorno tuttavia, anche a seguito di un parere reso dall’Avvocatura generale dello Stato, il MIUR ha deciso di procedere ad una neutralizzazione delle sole domande delle due prove che risultavano estranee alle materie di esame per le rispettive specializzazioni, con la conseguente salvezza della procedura e delle prove già effettuate.

In particolare, la Commissione nazionale del concorso ha deciso, il 3 novembre 2014, di neutralizzare le sole domande contenute nei test effettivamente caratterizzanti le specifiche aree (due quesiti su 30 per ciascuna delle aree) e di considerare valide le altre domande che, seppure erroneamente somministrate a causa dell’inversione, costituivano tuttavia espressione di un bagaglio culturale comune alle due aree e quindi potevano considerarsi tra loro sostanzialmente sovrapponibili.

Tale determinazione è stata resa pubblica con comunicato stampa nella stessa data del 3.11.2014.

2.- Gli appellanti hanno censurato davanti al T.A.R. per il Lazio le determinazioni assunte in tal senso dall’Amministrazione ed hanno sostenuto l’illegittimità della procedura anche per altri motivi riguardanti lo svolgimento delle prove.

3.- Il T.A.R. per il Lazio, Sezione III Bis, con sentenza 7 maggio 2015, n. 6539 ha respinto il ricorso.

In particolare, il T.A.R. ha ricordato che la controversia si inseriva nel massiccio contenzioso attinente al concorso di ammissione alle scuole di specializzazione in medicina per l’anno accademico 2013/2014, delle cui vicende la Sezione si era già ripetutamente occupata, ed ha ritenuto che non sussistevano «ragioni per discostarsi dai consolidati orientamenti della Sezione», con la conseguenza che il ricorso poteva essere definito con sentenza breve di rigetto, «ai sensi degli artt. 60 e 74 del c.p.a.» con «un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero … ad un precedente conforme».

4.- La decisione è stata appellata dai partecipanti al concorso indicati in epigrafe che ne hanno chiesto la riforma perché erronea sotto diversi profili.

5.- Al riguardo, si deve preliminarmente ricordare che anche questa Sezione ha già esaminato le vicende riguardanti lo svolgimento del concorso per l’ammissione alle scuole di specializzazione in medicina, per l’anno accademico 2013/2014, fra l’altro, con le sentenze da n. 4432 a n. 4438 del 22 settembre 2015, n. 4482 del 24 settembre 2015, n. 4930 del 28 ottobre 2015, n. 5110 del 10 novembre 2015, n. 506 del 18 febbraio 2016.

In tali sentenze sono state già affrontate gran parte delle censure che sono state proposte nel ricorso ora in esame.

6.- Ciò premesso la Sezione, tenuto conto che il gravame risulta comunque infondato nel merito, ritiene preliminarmente di poter prescindere dall’approfondire la questione riguardante la possibile inammissibilità del ricorso in esame che risulta proposto in modo collettivo da soggetti le cui posizioni sono solo in parte coincidenti.

7.- Nel merito, non vi sono innanzitutto ragioni per discostarsi dai precedenti della Sezione con i quali sono state ritenute infondati diversi motivi riguardanti lo svolgimento della procedura concorsuale in questione.

In particolare, per sinteticità, si può fare riferimento alle considerazioni, esposte ai punti 7.1. e seguenti della sentenza n. 4432 del 22 settembre 2015, con le quali la Sezione ha considerato legittima la sanatoria dell’inversione dei test e «sostenibile, nel complesso, l’azione ministeriale di validazione / neutralizzazione / abbuono e ricalcolo dei punteggi», ed ha confermato l’appellata sentenza del T.A.R. anche nelle parti in cui erano stati respinti, o comunque giudicati irrilevanti, «motivi ulteriori di natura procedimentale e/o formale attinenti a denunce di irregolarità diffuse nel corso delle prove, di violazioni dell’anonimato e di omesse verbalizzazioni, e altro ancora».

7.1.- Nella sentenza n. 4437 del 22 settembre 2015, questa Sezione ha poi precisato che «la scelta … di quali quesiti d’area sottoporre ai candidati e la decisione su validazione e neutralizzazioni, appartengono senz’altro a una sfera di discrezionalità dell’amministrazione estremamente ampia, e sindacabile in via esclusiva entro i limiti esterni, assai angusti, individuati dalla giurisprudenza in consimili giudizi».

Ed ha aggiunto che la censura riguardante la concreta individuazione delle domande ritenute non attinenti all’area di specializzazione (o, secondo la prospettiva dei ricorrenti, errate) «impinge nel merito di valutazioni tecniche, come tale inammissibile poiché sollecita il giudice amministrativo a esercitare un sindacato sostitutorio, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall’art. 134 del cod. proc. amm., fatto salvo il limite – qui non valicato - della abnormità della scelta tecnica».

7.2.- La Sezione ha quindi ritenuto che facendo applicazione di tale criterio guida e del principio di conservazione degli atti giuridici, «la Commissione, chiamata a pronunciarsi sulla pertinenza, o meno, dei quesiti d’area, ha, “dopo attenta valutazione”, spiegato in modo comprensibile le ragioni delle proprie scelte». Ed ha sostenuto che «la selezione compiuta non è risultata dunque diversa da quella prestabilita nel bando di ammissione di cui al DM n. 612/2014» e che «la neutralizzazione non ha alterato in modo illegittimo gli esiti del test».

7.3.- La Sezione ha poi anche osservato, da ultimo con la sentenza n. 506 del 2016, che le denunce di “irregolarità diffuse” nel corso delle prove risultano nel complesso generiche e indimostrate e soprattutto sono carenti dell’indicazione del nesso causale tra le irregolarità medesime e l’esito della prova.

8.- Ciò posto, la Sezione, dopo un ulteriore approfondimento della vicenda, ritiene che possano essere ora esaminati anche quei motivi per i quali si era ritenuto necessario, in alcune delle precedenti decisioni prima citate, disporre il rinvio della questione al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, ai sensi dell’art. 105, comma 1, del c.p.a., per consentire l’integrazione del contraddittorio.

9.- Con un primo motivo gli appellanti hanno lamentato l’illegittimità della procedura per l’avvenuta modifica, dopo lo svolgimento delle prove, dei criteri di selezione che erano stati stabiliti nel bando di concorso approvato con decreto ministeriale.

9.1.- Il motivo non è fondato.

Nella fattispecie, non vi è stata, infatti, una modifica dei criteri di selezione ma, nel rispetto dei criteri di selezione dettati dal bando di concorso, è stata disposto, per motivi del tutto eccezionali, che alcune delle risposte alle domande oggetto dei test non fossero considerate e quindi fossero neutralizzate per tutti, tenuto conto della loro accertata estraneità alle materie oggetto di esame determinata dall’errore nella assegnazione dei test dei quali si è già detto.

9.2.- Peraltro tutta l’operazione di conservazione delle operazioni concorsuali già svolte, nei limiti di quanto consentito dall’attinenza delle domande contenute nei test con le materie oggetto delle prove di esame, trova fondamento, come ha sottolineato l’Amministrazione resistente, nel generale principio della conservazione degli atti ed è stata presa dalla competente Commissione nazionale, organo incaricato dello validazione dei quesiti.

9.3.- Tale scelta, che ha consentito, la pubblicazione, in data 5 novembre 2014, della graduatoria nazionale del concorso, come previsto dall’art. 8, comma 5 del bando di concorso, di cui al D.M. n. 612 del 2014, è stata poi avallata anche dall’organo politico, come è provato dalle dichiarazioni pubbliche rese del Ministro, di cui al comunicato stampa in data 3 novembre 2014, e alle risposte date dallo stesso Ministro, in data 5 novembre 2014, al question time alla Camera dei Deputati che aveva ad oggetto quattro interrogazioni parlamentari riguardanti lo svolgimento del concorso in questione le cui vicende erano state oggetto dell’attenzione dei media e della classe politica a causa dell’errore compiuto dal -OMISSIS- con lo scambio dei test.

9.4.- Lo stesso Ministro ha poi firmato, evidentemente ratificando tutti gli atti in precedenza compiuti, anche il D.M. n. 892 del 5 dicembre 2014 con il quale è stato deciso lo scorrimento della graduatoria del concorso in questione, con le modalità indicate nello stesso decreto.

10.- La selezione compiuta non è risultata dunque sostanzialmente diversa da quella stabilita nel bando di ammissione di cui al D. M. n. 612 del 2014, non avendo la neutralizzazione alterato in modo illegittimo gli esiti del test.

10.1.- La scelta di neutralizzazione delle domande ritenute non pertinenti, operata dal MIUR, risulta peraltro operata nel rispetto dei princìpi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa ed è anche priva di evidenti vizi logici. Infatti, la soluzione individuata, resa possibile della pertinenza della gran parte delle domande dei due test alle rispettive aree concorsuali, ha consentito la conservazione degli atti della selezione già svolta nonostante il clamoroso errore compiuto dal -OMISSIS- nello scambio dei test.

Sarebbe stata altrimenti necessaria la ripetizione della prova, con costi altissimi, considerato anche il numero dei partecipanti alla procedura, per l’Amministrazione, che avrebbe dovuto organizzare una nuova prova nei necessari tempi tecnici, con tutte le relative spese a carattere organizzativo e per la sorveglianza, e avrebbe determinato anche il sicuro slittamento dell’inizio dell’anno accademico, con conseguente grave nocumento per l’interesse pubblico. Senza contare il danno che sarebbe stato arrecato anche ai laureati in medicina che avevano partecipato alla procedura e che avrebbero dovuto rinnovare la prova interrompendo le loro attività e recandosi nuovamente nelle diversi sedi previste, anche lontane dai luoghi di residenza.

10.2.- Questa Sezione, con la citata decisione n. 506 del 2016, ha in proposito evidenziato che la soluzione adottata non ha comportato «uno stravolgimento del modulo organizzativo inizialmente prescelto, ma soltanto una modifica assai circoscritta della (valutazione della) prova, avuto riguardo alla esiguità del numero dei quesiti neutralizzati rispetto al totale dei quesiti anche solo d’area», con la conseguente «scarsa incidenza delle domande neutralizzate se poste a raffronto col questionario considerato nel suo complesso».

11.- Con riferimento poi, in particolare, alla scelta di abbuonare due quesiti per ciascuna area, questa Sezione ha già osservato, ancora nella sentenza n. 506 del 2016, che il MIUR, dopo aver rilevato che solo due dei quesiti per ciascuna area risultavano obiettivamente non pertinenti, ha ritenuto ragionevolmente di “abbuonare” i due quesiti a tutti i candidati anziché “sottrarre” il corrispondente punteggio, sterilizzando gli effetti prodotti dalle risposte ai quesiti non pertinenti.

La Sezione ha poi aggiunto che se la neutralizzazione dei due quesiti (per area) doveva riguardare tutti i candidati, non possono essere considerati favorevolmente gli argomenti diretti ad una valutazione “virtuale” dei quesiti sterilizzati, basata sul fatto che alcuni avrebbero comunque fornito la risposta esatta a tali quesiti, posto che le risposte a tali quesiti semplicemente non potevano essere più considerate.

12.- Si deve aggiungere che la decisione di neutralizzare le sole domande contenute nei test certamente estranee alle materie oggetto di esame, non ha potuto determinare alcuna alterazione della par condicio dei concorrenti e quindi la violazione di un principio il cui rispetto è fondamentale nelle procedure concorsuali pubbliche.

13.- Non si ravvisano inoltre né contraddittorietà né profili d’irragionevolezza nell’azione ministeriale in relazione alla circostanza che il MIUR prima aveva riconosciuto l’errore, preannunciando, col comunicato stampa del 1° novembre 2014, l’intento di procedere all’annullamento e alla ripetizione delle prove oggetto dell’errore, e successivamente, due giorni dopo, aveva invece preso la determinazione di optare per l’operazione di convalida, neutralizzazione, abbuono e ricalcolo dei punteggi, tenuto conto che a tale decisione l’Amministrazione era giunta dopo aver condotto un approfondimento della questione con l’Avvocatura Generale dello Stato e sulla base delle valutazioni compiute dalla Commissione nazionale.

14.- Del tutto priva di fondamento è poi la tesi secondo la quale l’operazione di neutralizzazione delle domande non pertinenti inserite nei test erroneamente consegnati, essendo stata effettuata dopo lo svolgimento delle prove, e quindi a test già effettuati, sarebbe stata condotta in violazione delle regole di anonimato, determinando un illegittimo vantaggio per soggetti già determinati.

Le particolari modalità di svolgimento della prova non consentono, infatti, di ritenere possibile la lamentata violazione delle regole dell’anonimato.

Peraltro non risulta nemmeno indicato in che modo e in favore di quale candidato tale regola potrebbe essere stata violata, rendendo la censura anche inammissibile per la sua genericità.

15.- Con un ulteriore motivo gli appellanti hanno sostenuto l’illegittimità della procedura anche a causa della mancata partecipazione di alcuni dei componenti della Commissione nazionale del concorso alla riunione nella quale è stata decisa la neutralizzazione dei quesiti in questione.

16.- Anche tale censura non è fondata.

Si deve ricordare che la Commissione nazionale del concorso in questione era stata costituita con D.M. 23 luglio 2014, n. 584, ai sensi dell’art. 4 del D.M. 30 giugno 2014 n. 105.

La Commissione era costituita dal presidente e da 15 componenti: 5 per l’area medica, 5 per l’area chirurgica e 5 per l’area dei servizi clinici, sulla base delle diverse specializzazioni oggetto della prova, ed aveva il compito (art. 3 del D.M. n. 584 del 2014) di specificare i criteri per l’attribuzione del punteggio ai candidati al concorso unico nazionale, al fine di consentire al Ministero la definizione di una graduatoria unica nazionale per ciascuna tipologia di scuola, e di validare i quesiti predisposti dal soggetto cui il Ministero aveva affidato il servizio di predisposizione dei test per le scuole di specializzazione.

16.1.- Tenuto conto delle funzioni assegnate alla Commissione nazionale, considerata la sua articolata composizione e il numero dei componenti previsti per ogni area disciplinare e considerato che il citato D.M. n. 584 del 2014 non prevedeva la presenza di membri supplenti, si deve ritenere che la Commissione poteva legittimamente svolgere la funzione di validazione dei test anche in assenza di qualcuno dei suoi membri, non potendosi considerare un collegio perfetto.

Del resto proprio la presenza di ben cinque membri per ogni area rendeva inutile la previsione di membri supplenti risultando le competenze specifiche proprie di ogni area adeguatamente rappresentate da un consistente numero di professori appartenenti ad ogni area, in grado, con la loro presenza, di rappresentare le relative diverse competenze.

In conseguenza, non può considerarsi illegittima la contestata determinazione riguardante la neutralizzazione dei quesiti, assunta nella seduta del 3 novembre 2014, per effetto della mancata presenza alla riunione di alcuni dei componenti della Commissione (i professori -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-).

Infatti gli altri docenti presenti, sia per l’area medica che per l’area dei servizi clinici, erano perfettamente in grado di garantire quelle conoscenze specialistiche sulla base delle quali è stata poi decisa la neutralizzazione dei (soli) quesiti ritenuti non pertinenti.

16.2.- Né si può giungere a conclusione diversa in relazione alla circostanza che la Commissione nazionale aveva anche il compito di assegnare i punteggi ai titoli posseduti dai candidati (per il voto di laurea e per il curriculum degli studi), nel rispetto dei parametri dettati dall’art. 5 del D.M. n. 105 del 2014, riguardando tale previsione una attività a limitato carattere valutativo comunque sostanzialmente diversa da quella oggetto della censura in esame.

17.- Sulla base di tutte le considerazioni esposte, l’appello risulta infondato.

17.1.- Il rigetto dell’appello determina il conseguente rigetto anche della domanda che era stata sollevata dai ricorrenti di ottenere la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno in forma specifica mediante ammissione alle scuole in soprannumero. In conseguenza non può essere accolta la domanda di rimessione all’Adunanza Plenaria della quesito inerente la possibilità di accedere all’ammissione con riserva anche in sovrannumero in ipotesi di vizi generali della procedura concorsuale.

17.2.- Peraltro, come questa Sezione ha evidenziato nella già citata sentenza n. 506 del 2016, non vi è nemmeno compatibilità tra le censure dedotte (che sono volte a mettere in luce vizi essenzialmente di carattere procedimentale o formale il cui accoglimento determinerebbe l’annullamento dell’intera procedura) e il petitum formulato, ossia l’ammissione in soprannumero alla scuola di specializzazione.

Infatti gli appellanti hanno chiesto una statuizione integralmente satisfattiva a fronte dell’articolazione di motivi il cui accoglimento comporterebbe la radicale caducazione degli atti della procedura e la riedizione della prova, con la conseguente impossibilità di attribuire l’invocato soddisfacimento del bene finale auspicato, (ossia l’ammissione ai corsi).

essere confermata.

17.3.- Questo Collegio ritiene infine di dover osservare che l’equazione proposta da parte ricorrente (illegittimità del procedimento = ammissione al corso in soprannumero) comporta la cancellazione dall’ordinamento giuridico della nozione di controinteressato, perché nessuno degli ammessi potrebbe dolersi dell’ulteriore ammissione di altri candidati.

Una simile prospettiva legittimerebbe iniziative giudiziarie volutamente ritardatarie, intraprese quando non sarebbe più plausibile chiedere la rinnovazione sia pure parziale del procedimento e in violazione dei termini decadenziali fissati dalla normativa.

Una simile conseguenza può essere individuata (in maniera esplicita) solo dal Legislatore, e non affidata a qualsiasi corte di giustizia, suprema o europea.

18.- Vi sono sufficienti ragioni – avuto anche riguardo alla discutibile valutazione di opportunità di non far ripetere la prova, che, sebbene giuridicamente non rilevante ai fini dello scrutinio del presente gravame nei sensi testé enunciati, è quantomeno sintomatica dell’assoluta eccezionalità da cui deve considerarsi connotata la presente fattispecie – per disporre la compensazione integrale fra le parti delle spese e competenze del grado di appello.