N. 00316/2016REG.PROV.COLL.

N. 03066/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3066 del 2015, proposto da:
Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi 12;

contro

G T, A F B, A A, M R, Pasquale D'Arco, A S, M R, G S, G B, P M N, M R, G V, P M, S B, R B, M C, N D, M C, rappresentati e difesi dagli avv. M F, L A, con domicilio eletto presso L A in Roma, piazza Mazzini, 8;
Gianluca Pastore, Alessandro Piana, Sante Benedetti, Maurilio Matrascia, Antonio Squeo, Giambattista Cristofoli, Michele Murante, Davide Di Sciullo, Lucio De Clemente, Raffaele Guzzo, Nicola Cacucci, Fabio Basilisco, Antonio Brenna, Ezio Garolla, Mario Corbascio, Evans Pagani, Giovanni Gostoli, Alessandro Lato, Gennaro Compagnone, Simone Marini, Massimiliano Addonisio, Angelo Chironi, Alessandro Onorati, Filippo Maniglia, Carlo Innarella, Simone Zanon, Adriano Sarti, Enzo Davide Sciacovelli, Antonio Crerritelli, Nicola Scaramuzzo, Erminio Gregori, Fabrizio Venturi, Fabrizio Gatto, Alberto Lovison, B B, G M, Antonio Rossi, Marco Baccino, Andrea Bo, Leonardo Ciuffreda, Patrizio Manocchio, Gian Paolo Abbate, Luca Rizzello, Bruno Cosentino, Michele Barile, Carlo Malacalza, Stevens Bedin, Daniele Tirimagni, Fabiano Bisoffi, rappresentati e difesi dagli avv. L A, M F, con domicilio eletto presso L A in Roma, piazza Mazzini, 8;

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. Lazio - Roma: Sezione I bis n. 02480/2015, resa tra le parti, concernente del bando di concorso per l'avanzamento "a scelta per esami" per il conferimento di n.96 promozioni al grado di maresciallo aiutante sostituto ufficiale di pubblica sicurezza dell'Arma dei Carabinieri.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di G T e di A F B e di A A e di Gianluca Pastore e di Alessandro Piana e di Sante Benedetti e di Maurilio Matrascia e di Antonio Squeo e di Giambattista Cristofoli e di Michele Murante e di Davide Di Sciullo e di Lucio De Clemente e di Raffaele Guzzo e di Nicola Cacucci e di Fabio Basilisco e di Antonio Brenna e di Ezio Garolla e di Mario Corbascio e di Evans Pagani e di Giovanni Gostoli e di Alessandro Lato e di Gennaro Compagnone e di Simone Marini e di Massimiliano Addonisio e di Angelo Chironi e di Alessandro Onorati e di Filippo Maniglia e di Carlo Innarella e di Simone Zanon e di Adriano Sarti e di Enzo Davide Sciacovelli e di Antonio Crerritelli e di Nicola Scaramuzzo e di Erminio Gregori e di Fabrizio Venturi e di Fabrizio Gatto e di Alberto Lovison e di B B e di G M e di Antonio Rossi e di Marco Baccino e di Andrea Bo e di Leonardo Ciuffreda e di Patrizio Manocchio e di Gian Paolo Abbate e di Luca Rizzello e di Bruno Cosentino e di Michele Barile e di Carlo Malacalza e di Stevens Bedin e di Daniele Tirimagni e di Fabiano Bisoffi e di M R e di Pasquale D'Arco e di A S e di M R e di G S e di G B e di P M N e di M R e di G V e di P M e di S B e di R B e di M C e di N D e di M C;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2015 il Cons. N R e uditi per le parti gli avvocati Avvocato dello Stato F F e E R su delega dell'avvocato M F;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente gravame, il Ministero della Difesa impugna la sentenza del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, sezione I-bis, n. 2480 dell’11 febbraio 2015, con cui veniva annullato il bando di concorso interno (decreto n. 3034) del 19 settembre 2014 per l’avanzamento a scelta per esami per il conferimento di 96 promozioni al grado di Maresciallo Aiutante Sostituto Ufficiale di Pubblica Sicurezza dell’Arma dei Carabinieri.

Il contenzioso in esame trae origine dalla partecipazione dei ricorrenti in primo grado, tutti appartenenti al ruolo dei Marescialli Capi dell’Arma dei Carabinieri, alla procedura concorsuale di avanzamento a scelta per esami, per il conferimento del grado di Maresciallo Aiutante Sostituto Ufficiale di Pubblica Sicurezza, bandita con decreto n. 3349 del 1 agosto 2013. All’esito della procedura, tutti i ricorrenti in primo grado risultavano idonei non vincitori nell’ambito della graduatoria approvata in data 17 giugno 2014.

Successivamente, in data 19 settembre 2014, l’Amministrazione pubblicava il bando n. 3034, al fine di coprire ulteriori posti di Maresciallo Aiutante Sostituto Ufficiale di Pubblica Sicurezza: il provvedimento veniva impugnato dai ricorrenti in primo grado sostenendo l’illegittimità dell’omesso ricorso allo scorrimento della graduatoria valida, in luogo dell’indizione di una nuova procedura selettiva.

Il T.A.R. per il Lazio, con la richiamata sentenza n. 2480 dell’11 febbraio 2015, in accoglimento del ricorso, annullava il bando nei limiti dell’interesse fatto valere dai ricorrenti: al riguardo, il giudice di prime cure riteneva che l’Amministrazione, in contrasto con i principi affermati dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 2011, non avesse in alcun modo motivato la scelta di indire una nuova procedura selettiva invece di far ricorso allo scorrimento della precedente graduatoria valida, per la copertura dei medesimi posti in organico.

La sentenza del T.A.R. veniva impugnata (r.g. n. 3066/2015) dinanzi a questo Consiglio di Stato dal Ministero della Difesa con due motivi di appello.

Con il primo motivo di gravame, la Difesa Erariale sostiene che il T.A.R. abbia erroneamente considerato la procedura de qua alla stessa stregua di un pubblico concorso finalizzato alle assunzioni di personale: sulla base di tale asserito equivoco, il giudice di prime cure avrebbe ritenuto applicabili alla fattispecie i principi desumibili dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 2011, i quali, invece, non potrebbero riferirsi alle procedure di selezione di personale interno.

In secondo luogo, il Ministero della Difesa afferma che, dalla disciplina contenuta dal d.lgs. n. 66 del 2010 (c.d. Codice dell’Ordinamento Militare), potrebbe agevolmente desumersi la necessità della cadenza annuale delle selezioni rivolte a coprire posizioni di Maresciallo Aiutante Sostituto Ufficiale di Pubblica Sicurezza: in ragione di ciò, l’obbligo di motivare la scelta dell’indizione di una nuova procedura selettiva dovrebbe ritenersi recessivo, in applicazione di quanto sancito dalla sentenza n. 14 del 2011 dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio.

Si sono costituiti in giudizio i sig.ri G T, B A F, A A, P G, B S, M M, S A, C G, M M, D S D, D C L, G R, C N, B F, B A, G E, C M, P E, G G, L A, C G, M S, A M, C A, O A, M F, I C, Z S, S A, S E D, C A, S N, G E, V F, G F, L A, B B, G M, R A, B M, B A, C L, M P, A G P, R L, C B, B M, M C, B S, T D, B F, R M, D’Arco Pasquale, S A, R M, S G, B G, N P M, R M, G V, M P, B S, B R, C M, D N, C M, che, con memoria, hanno eccepito l’infondatezza in fatto ed in diritto dell’appello del Ministero della Difesa: al riguardo, gli appellati richiamano numerosi precedenti di questo Consiglio di Stato al fine di affermare, per un verso, l’equiparazione delle procedure selettive interne ai concorsi indetti per il reclutamento di personale non inquadrato nei ruoli della Pubblica Amministrazione e, per altro verso, l’obbligo di motivare la scelta di non utilizzare le precedenti graduatorie per far fronte alla provvista di personale.

In vista dell’udienza di discussione, la Difesa Erariale ha presentato un’ulteriore memoria scritta con cui ribadisce le argomentazioni a sostegno delle proprie conclusioni.

All’udienza pubblica del 20 ottobre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La controversia sottoposta all’esame del Collegio afferisce alla delimitazione dell’ambito applicativo dei principi espressi dalla sentenza n. 14 del 2011 dell’Adunanza Plenaria: in particolare, si rende necessaria la verifica dei presupposti idonei a giustificare l’indizione di un nuovo concorso, in luogo dello scorrimento di una precedente graduatoria, approvata per la copertura dei medesimi profili professionali.

2. Con i due motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, stante la loro intrinseca connessione, il Ministero della Difesa afferma l’erroneità della sentenza del T.A.R. per il Lazio, stante l’inapplicabilità, alla fattispecie de qua , dei principi stabiliti dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio con la sentenza n. 14 del 2011. In particolare, secondo parte appellante, nella richiamata decisione, vi sarebbero espliciti riferimenti a “reclutamenti di personale”, “assunzioni”, “provvista di personale”, che mal si concilierebbero con la struttura delle progressioni di carriera o avanzamenti interni: infatti, mentre nelle nuove assunzioni, i concorrenti non vincitori vedono sfumare la possibilità di ottenere una stabile occupazione a tempo indeterminato, negli avanzamenti di carriera, coloro che risultano idonei ma non vincitori conservano la propria occupazione precedente e, tra l’altro, non sono obbligati nemmeno a sostenere le spese di partecipazione alla procedura selettiva, che gravano sull’Amministrazione di appartenenza.

In ogni caso ed a prescindere dall’eventuale inapplicabilità delle statuizioni contenute nella sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 2011, la Difesa Erariale sostiene che la disciplina riservata all’avanzamento a scelta per esami al grado di Maresciallo Aiutante Sostituto Ufficiale di Pubblica Sicurezza, contenuta nel d.lgs. n. 66 del 2010, imporrebbe una cadenza annuale delle relative procedure. Tale circostanza consentirebbe, in definitiva, di affermare la coerenza dell’operato dell’Amministrazione con i principi di diritto sanciti dalla Adunanza Plenaria: in effetti, quest’ultima, nell’affermare un generale obbligo per l’Amministrazione di motivare la scelta di indizione di un nuovo concorso in luogo dello scorrimento di una graduatoria precedente e valida, ha, altresì, ammesso la presenza di alcune deroghe a tale obbligo, individuandone una nell’ipotesi in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico. In definitiva, secondo l’interpretazione fornita dall’Amministrazione appellante, la fattispecie concreta sarebbe sussumibile sotto la fattispecie derogatoria al generale principio dello scorrimento, affermato dall’Adunanza Plenaria.

2.1 L’appello nel complesso è fondato e va accolto.

Il Collegio ritiene necessario, in via preliminare, ripercorrere le argomentazioni poste a fondamento della sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 2011, più volte citata.

Sul punto, va chiarito che con detta sentenza si è affermata, all’esito di un lungo percorso giurisprudenziale, una “sostanziale inversione del rapporto tra l’opzione per un nuovo concorso e la decisione di scorrimento della graduatoria preesistente ed efficace”: quest’ultima possibilità rappresenta, adesso, la regola generale da applicarsi in via principale;
diversamente, qualora l’Amministrazione propenda per l’indizione di un nuovo concorso, sarà obbligata ad esprimere un’idonea motivazione che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico.

Tuttavia, “la riconosciuta prevalenza delle procedure di scorrimento non è comunque assoluta e incondizionata”. Infatti, sussistono delle ipotesi in cui è pienamente giustificabile la scelta di procedere all’indizione di una nuova procedura concorsuale, in luogo dello scorrimento delle graduatorie pregresse: in tali fattispecie, l’Adunanza Plenaria afferma il ridimensionamento dell’obbligo motivazionale.

Tra le deroghe ammesse, in primo luogo, rientra quella “in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico”: al ricorrere di queste circostanze, sussiste un dovere primario per l’Amministrazione di bandire una nuova procedura selettiva in assenza di particolari ragioni di opportunità per l’assunzione degli idonei collocati nelle preesistenti graduatorie.

In secondo luogo, vi sono dei casi in cui “si manifesta l’opportunità, se non la necessità, di procedere all’indizione di un nuovo concorso, pur in presenza di graduatorie ancora efficaci”: fra le ipotesi di questo genere, rientra, anzitutto, l’esigenza preminente di determinare, attraverso le nuove procedure concorsuali, la stabilizzazione del personale precario, in attuazione delle apposite regole speciali in materia.

L’indizione di una nuova procedura concorsuale può essere giustificata anche dall’intervenuta modifica sostanziale della disciplina applicabile alla stessa, rispetto a quella da cui è scaturita una graduatoria ancora efficace, con particolare riguardo al contenuto delle prove di esame e ai requisiti di partecipazione.

Una terza ipotesi che può giustificare ex se l’indizione di un nuovo concorso è quella in cui si attribuisce “risalto determinante anche all’esatto contenuto dello specifico profilo professionale per la cui copertura è indetto il nuovo concorso e alle eventuali distinzioni rispetto a quanto descritto nel bando relativo alla preesistente graduatoria”.

2.2 Sull’argomento va, dunque, chiarito che, secondo quanto stabilito dalla sentenza n. 14 del 2011 dell’Adunanza Plenaria, al fine del reclutamento del personale, l’Amministrazione può optare fra lo scorrimento delle graduatorie preesistenti o l’indizione di un nuovo concorso: tuttavia, la scelta non può definirsi libera in quanto vi è un favor dell’ordinamento per lo scorrimento delle graduatorie preesistenti.

Pertanto, qualora l’Amministrazione propenda, per l’indizione di un nuovo concorso, essa sarà obbligata ad esternare le ragioni della propria scelta in modo da evidenziare i motivi di interesse pubblico prevalenti rispetto alle situazioni giuridiche degli idonei non vincitori nella precedente procedura concorsuale.

In deroga a quest’ultimo principio, sussistono, delle ipotesi nelle quali si riconosce la doverosità per l’Amministrazione di procedere all’indizione di nuovi concorsi, in luogo dello scorrimento delle graduatorie che, al contrario, si rivelerebbe una soluzione inopportuna e lesiva di preminenti ragioni di interesse pubblico. Nel novero di queste eccezioni al principio dello scorrimento delle graduatorie, secondo l’Adunanza Plenaria rientrano le ipotesi in cui l’indizione di una nuova procedura concorsuale si renda necessaria per particolari ragioni dovute alla periodicità del reclutamento imposto da normative di settore.

2.3 Ciò posto, occorre verificare se i principi espressi dalla sentenza n. 14 del 2011 siano riconducibili alla fattispecie oggetto del presente giudizio.

All’uopo va precisato che trattasi di bando avente ad oggetto un avanzamento a scelta per esami, per il 2014, per il conferimento di 96 promozioni al grado di Maresciallo Aiutante Sostituto Ufficiale di Pubblica Sicurezza dell’Arma dei Carabinieri (pubblicato sul Giornale Ufficiale della Difesa, Dispensa n. 27 del 30 settembre 2014).

La procedura, dunque, risulta riservata agli appartenenti alle Forze Armate ed, in particolare agli arruolati nell’Arma dei Carabinieri: tale circostanza risulta dirimente, in quanto non consente l’equiparazione della procedura de qua , ad un qualsiasi altro concorso destinato alla prima assunzione o al primo arruolamento nell’Arma dei Carabinieri.

Il Collegio, in sostanza, ritiene di condividere le argomentazioni di parte appellante, secondo cui la suddetta equiparazione non sarebbe configurabile poiché, nell’una e nell’altra ipotesi, vi sarebbe un elemento decisivo che impone una netta distinzione delle due fattispecie. A ben vedere, nei concorsi riservati al personale interno, sussistono delle circostanze, quali la garanzia del mantenimento della propria occupazione o l’esonero dalle spese di partecipazione alla procedura selettiva, che impongono, ai concorrenti idonei, un sacrificio di gran lunga inferiore rispetto a quello che grava sui concorrenti idonei di una procedura concorsuale non riservata a personale interno. Diversamente, infatti, in quest’ultima ipotesi i concorrenti aspirano ad un primo arruolamento o ad una prima occupazione, il cui mancato raggiungimento impone loro un diverso sacrificio all’esito della procedura concorsuale: in ultima analisi, in ciò si sostanzia una delle ragioni che hanno indotto l’Adunanza Plenaria ad attribuire prevalenza, nei concorsi non riservati al personale interno, al principio dello scorrimento delle graduatorie valide preesistenti.

2.4 Sul punto, gli appellati, nel confutare le tesi avversarie, richiamano una serie di precedenti di questo Consiglio in virtù dei quali, al principio del concorso pubblico dovrebbe riconoscersi un ambito di applicazione ampio, tale da non includere soltanto le ipotesi di assunzione di soggetti precedentemente estranei alle pubbliche amministrazioni, ma anche i casi di nuovo inquadramento di dipendenti già in servizio e quelli di trasformazioni di rapporti non di ruolo.

Tali precedenti, secondo il Collegio, possono considerarsi inconferenti rispetto alla fattispecie oggetto di questo giudizio: risulta indubbio infatti, che le procedure di avanzamento di carriera e quelle rivolte alla prima assunzione, a prescindere dal nomen specifico che l’Amministrazione ne fornisce all’interno dei bandi, devono essere ispirati ai medesimi criteri di imparzialità, trasparenza, buon andamento e favor partecipationis . Non risulterebbe conforme all’ordinamento, infatti, alcuna disparità di trattamento, nella procedura di scelta delle professionalità da destinare all’Amministrazione, basata sulla posizione ricoperta al momento di partecipazione al concorso dei contendenti.

In definitiva, secondo il Collegio, l’equiparazione tra i concorsi riservati al personale interno e quelli destinati ai non appartenenti alla Pubblica Amministrazione, vanno correttamente equiparati quanto alle regole procedurali e tecniche da applicare nella gestione dei procedimenti materiali di selezione: in tal modo risultano conformi ai principi di imparzialità, trasparenza e non discriminazione che devono permeare tutte le modalità di selezione del personale destinato alla Pubblica Amministrazione, e non solo quelle aventi ad oggetto le prime assunzioni.

Di conseguenza, se per un verso, le due tipologie di concorso sono pienamente equiparabili, per altro verso, risultano strutturalmente differenti, stante la oggettiva differente collocazione professionale rivestita dai partecipanti alle procedure di avanzamento di carriera: sotto questo profilo, in effetti, le procedure di selezione interne non possono essere assimilate ai concorsi pubblici (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 2 luglio 2015, n. 3284).

Da ciò dunque, può desumersi la correttezza della tesi di parte appellante che determina, in definitiva, la necessità della riforma della decisione di primo grado: con essa, il T.A.R. non ha, infatti, correttamente considerato la diversità strutturale sussistente tra i concorsi riservati al personale già inserito nei ruoli dell’Amministrazione e quelli che, invece, sono rivolti a tutti coloro che aspirano ad ottenere una nuova collocazione professionale.

2.5 Non meno importante, secondo il Collegio, risulta la circostanza secondo cui, nel caso in esame, ci si trova dinanzi ad una procedura selettiva indetta dall’Arma dei Carabinieri a distanza di un anno rispetto ad una procedura destinata alla copertura dei medesimi profili professionali.

Sull’argomento, il Collegio ritiene di dover condividere le recenti statuizioni di questa Sezione (cfr. sentenze 15 settembre 2015 nn. 4330, 4331 e 4332) secondo cui “la ciclica indizione dei concorsi è strumentale all’esigenza di verificare l’attualità del possesso dei requisiti inerenti all’età, all’efficienza fisica ed al profilo psico-attitudinale, in capo ai soggetti che si apprestano a ricoprire una specifica qualifica professionale all’interno dell’Arma dei Carabinieri: dal momento che il possesso dei requisiti fisici e psico-attitudinali deve necessariamente rivestire il carattere dell’attualità, l’ordinamento militare incentiva l’indizione di nuovi concorsi in luogo dello scorrimento di preesistenti graduatorie”.

In effetti, le disposizioni contenute nel d.lgs. n. 66 del 2010 e precipuamente rivolte alla disciplina delle modalità di avanzamento dei militari, fra cui quelli dell’Arma dei Carabinieri (contenute nel Libro IV, Titolo VII), implicano una ciclica indizione dei concorsi finalizzati alla progressione in carriera. Diversamente argomentando, verrebbero lesi gli interessi dei soggetti che non possono partecipare ad un concorso indetto in un determinato anno, per mancanza dei requisiti minimi di partecipazione prefissati e, a causa dell’obbligo dello scorrimento delle graduatorie, sarebbero impossibilitati ad ottenere, per un indeterminato periodo di tempo, il giusto riconoscimento delle professionalità e dell’esperienza acquisite nel corso del servizio prestato, con possibili ripercussioni anche in termini di produttività ed incentivo al corretto svolgimento delle proprie mansioni.

Da quanto sin qui esposto, infine, può desumersi la sussistenza di quelle “speciali disposizioni legislative” che impongono “una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere” le quali, secondo i principi espressi dall’Adunanza Plenaria, giustificano un ridimensionamento degli obblighi motivazionali in capo all’Amministrazione, nell’ipotesi di indizione di un nuovo concorso anche a breve distanza rispetto ad un altro previsto per le medesime posizioni professionali.

3. Alla luce delle suesposte argomentazioni, l’appello è fondato e va accolto e, conseguentemente, la sentenza impugnata va riformata nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate fra le parti, sussistendone giustificati motivi dovuti alla complessità della controversia.