Pubblicato il 27/10/2016

N. 04516/2016REG.PROV.COLL.

N. 09379/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 9379 del 2015, proposto da:
Regione Puglia in persona del Presidente, rappresentata e difesa dagli avvocati A S e M G, con domicilio eletto presso la Delegazione della Regione Puglia in Roma, via Barberini n. 36;

contro

-OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato S M, con domicilio eletto presso l’avvocato G E in Roma, via della Conciliazione n. 44;

nei confronti di

Azienda Sanitaria Locale di Lecce in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avvocato F C, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Monte Zebio n. 19;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo della Puglia, sede di Lecce, Sezione II, n. 02594/2015, resa tra le parti, concernente corresponsione assegno per persone non autosufficienti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS- e di -OMISSIS- e di Azienda Sanitaria Locale di Lecce;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 52 D. Lgs. 30.06.2003 n. 196, commi 1 e 2;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 maggio 2016 il consigliere Manfredo Atzeni e uditi per le parti gli avvocati A S, Ugo De Luca su delega di S M ed Elia Barbieri su delega di F C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso al Tribunale Amministrativo della Puglia, sede di Lecce, rubricato al n. 1963 del 2014, i coniugi -OMISSIS- e -OMISSIS-, in qualità di genitori esercenti la potestà parentale sul minore -OMISSIS-, impugnavano:

- il silenzio inadempimento formatosi sull’istanza in data 16 gennaio 2014 rivolta all’Azienda Sanitaria Locale di Lecce (ASL) per la concessione di un assegno di cura, nel caso concreto pari a € 800 mensili, destinato ai soggetti gravemente non autosufficienti riferito all’anno 2013, e pertanto con decorrenza retroattiva all’1 gennaio 2013, in esecuzione della deliberazione della Giunta Regionale 7 agosto 2012, n. 1724 e dell’atto dirigenziale del Servizio di programmazione sociale e integrazione socio sanitaria 30 novembre 2012, n. 550 con il quale venivano approvate le linee guida;

- il provvedimento prot. 2014/0103559 in data 26 giugno 2014 con il quale l’Azienda Sanitaria Locale di Lecce aveva rigettato l’istanza del 13 marzo 2014 per la concessione del medesimo contributo riferito all’anno 2014, nel caso concreto pari a € 1.000 mensili, ai sensi della deliberazione di Giunta Regionale 23 dicembre 2013, n. 2530 e allegate linee guida;
l’impugnazione era estesa alla deliberazione della Giunta Regionale 2530/2013 e allegate linee guida, di cui il provvedimento costituiva concreta applicazione, nella parte in cui la Regione Puglia a parità di livello invalidante tra le diverse malattie rare neuromuscolari (nella specie sclerosi laterale amiotrofica-SLA, atrofia muscolare spinale-SMA e patologie affini) ha irragionevolmente determinato un trattamento di minore tutela per i soggetti non SLA/SMA.

Più in dettaglio, i ricorrenti contestavano che la deliberazione della Giunta Regionale 2530/2013, in contrasto con la normativa statale primaria e secondaria di riferimento, ingiustamente introduceva nella Regione Puglia una soglia di sbarramento per l’ammissione a contributo nei confronti dei soggetti non SLA/SMA e che comunque il contributo era loro concesso in misura inferiore rispetto al beneficio economico previsto per i malati SMA/SMA che versavano nella medesima situazione invalidante.

Essi precisavano che nella Regione Puglia i soggetti affetti da SLA/SMA risultavano beneficiari di un contributo quale che fosse lo stadio di non autosufficienza misurato con indice B (scala ordinale utilizzata per misurare il profilo di autonomia del soggetto nelle attività della vita quotidiana), esattamente € 500/1.000/1.100 per grado di non autosufficienza rispettivamente fino a 49 punti, compreso tra i 50-90 punti, superiore a 90 punti, laddove i soggetti affetti da patologia affine alla SLA/SMA venivano ammessi al contributo soltanto se portatori di invalidità superiore a 90 punti della scala di B e comunque per la minore somma di € 600.

Sostenevano, sotto diversi profili, l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, chiedendo quanto al silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza del 16 gennaio 2014 che venisse dichiarata l’illegittimità della condotta amministrativa e ordinato alla Azienda Sanitaria Locale di provvedere in modo espresso entro il termine di trenta giorni, quanto al provvedimento di diniego prot. 2014/0103559 che venisse annullato il provvedimento stesso con conseguente condanna dell’Amministrazione al pagamento delle somme dovute per il 2014, in misura pari a € 1.000 mensili come riconosciuti ai malati SLA/SMA che versavano nella medesima situazione invalidante.

Con la sentenza in epigrafe, n. 1963 in data 9 luglio 2015, il Tribunale Amministrativo della Puglia, sede di Lecce, Sezione II, accoglieva parzialmente il ricorso, per l’effetto ordinando all’Amministrazione di provvedere sull’istanza oggetto di silenzio-inadempimento entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza e annullando, per quanto di ragione, il provvedimento di diniego e la delibera regionale ad esso presupposte.

Il TAR respingeva la richiesta di condanna dell’Amministrazione al versamento di € 1.000 per l’anno 2014, in quanto la pur doverosa omogeneizzazione delle prestazioni assistenziali imponeva una nuova istruttoria della domanda dei ricorrenti che tenesse egualmente presenti le esigenze dei disabili non SLA/SMA unitamente ai vincoli di bilancio e nei limiti delle somme assegnate, trattandosi questa di attività di contemperamento delle opposte esigenze che non consentiva di escludere ex ante la necessità di una rideterminazione della misura del contributo assistenziale e una redistribuzione generale delle risorse per tutti gli aventi diritto.

2. Avverso la predetta sentenza la Regione Puglia propone il ricorso in appello in epigrafe, rubricato al n. 9379/2015, contestando gli argomenti che ne costituiscono il presupposto e chiedendo la sua riforma, previa sospensione, e il rigetto del ricorso di primo grado e riproponendo l’eccezione di inammissibilità del ricorso.

Si è costituita in giudizio l’Azienda Sanitaria Locale di Lecce aderendo alle difese dell’appellante e riproponendo l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso non esaminata dal primo giudice.

Si sono costituiti in giudizio anche i signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, nell’interesse del minore figlio -OMISSIS-, chiedendo il rigetto dell’appello.

Alla camera di consiglio del 26 novembre 2015 è stata decisa la riunione al merito dell’istanza cautelare.

Le parti hanno scambiato memorie e repliche.

La causa è stata assunta in decisione alla pubblica udienza del 5 maggio 2016.

3. L’appello è infondato, nei sensi e limiti appresso indicati.

Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso riproposte in questa sede dalla Regione Puglia, odierna appellante, e dall’Azienda Sanitaria Locale di Lecce.

La Regione Puglia afferma che il ricorso in primo grado è inammissibile per violazione del principio del ne bis in idem , in quanto i ricorrenti con precedente ricorso n. 543/2014 avevano impugnato la deliberazione G.R. 2530/2013 e le linee applicative oggetto di causa e che pertanto la pronuncia su quella domanda avrebbe integrato una inammissibile sovrapposizione rispetto al giudizio pendente.

La censura deve essere disattesa in quanto il presente giudizio ha certamente un oggetto più ampio involgendo altresì il provvedimento di diniego prot. 2014/0103559 che costituisce concreta (e successiva) applicazione degli atti regionali impugnati nell’originario ricorso oltre che il silenzio-inadempimento formatosi sull’istanza in data 16 gennaio 2013, estraneo al precedente giudizio.

Neppure la censura sollevata dalla Azienda Sanitaria Locale secondo cui l’originario ricorso era inammissibile per mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati, individuati nei soggetti affetti da SLA/SMA beneficiari dell’assegno di cura, può essere condivisa.

La Azienda Sanitaria Locale afferma che la concessione del contributo ai ricorrenti, e più in generale ai soggetti con diagnosi affine alla SLA/SMA, alle stesse condizioni di accesso e in misura corrispondente a quella riconosciuta in sentenza ai pazienti SLA/SMA di fatto è pregiudizievole per questi ultimi, i quali vedrebbero rideterminato il contributo loro concesso, senza essere stati evocati in giudizio.

Il Collegio osserva che la domanda dei ricorrenti è volta a conseguire la tutela di un interesse individuale del tutto autonomo e indipendente rispetto agli interessi dei soggetti affetti da SLA/SMA.

La tutela giuridica apprestata ai soggetti SLA/SMA funge soltanto da parametro di riferimento che consente da un lato di valutare la disparità di trattamento di uguali situazioni e dall’altro di chiedere uguale tutela.

Vi è da dire inoltre che la figura del controinteressato ricorre soltanto nel caso in cui l'atto sul quale è richiesto il controllo giurisdizionale di legittimità si riferisca direttamente ed immediatamente a soggetti, singolarmente individuabili, i quali per effetto dell’atto impugnato abbiano già acquistato una posizione giuridica di vantaggio;
di conseguenza tale figura non è ravvisabile nel caso de quo , atteso che il provvedimento di diniego prot. 2014/0103559 involge gli interessi dei soli appellati e che la delibera della Giunta Rergionale 2530/2013 e le linee guida costituiscono atti generali di gestione che non riguardano specifici destinatari, che sia a priori che a posteriori possano essere individuabili.

Atteso che gli appellati non chiedono una riduzione delle utilità riconosciute ai soggetti SLA/SMA, tale da fondare nei loro confronti un interesse alla conservazione degli atti omologo e contrario a quello degli appellati, il motivo non può trovare accoglimento.

4. Nel merito, l’appello della Regione non merita accoglimento.

La controversia trae origine da due distinte domande presentate dagli odierni appellati nell’interesse del figlio minore volte a conseguire un contributo economico finalizzato all’integrazione sociosanitaria della presa in carico domiciliare delle persone affette da SLA e da altre malattie rare neuromuscolari di diagnosi affine.

Il minore è affetto da malattia di Pompe, patologia genetica neuromuscolare (perché influisce sulla funzionalità muscolare) e metabolica (perché influisce sui processi chimici delle cellule) rara, cronica e progressiva.

Egli riporta un deficit respiratorio ed è sottoposto a ventilazione meccanica assistita non invasiva notturna ed è trattato con macchina della tosse.

L’indice di non autosufficienza è pari a 59 punti (su 100) della scala B, scala di misurazione della funzione fisica e della autonomia del soggetto nelle attività quotidiane.

In data 16 gennaio 2014 il minore presentava domanda per la concessione di un contributo economico (€ 800 mensili per non autosufficienza compresa fra i 50-90 punti B) destinato alle persone affette da sclerosi laterale amiotrofica - SLA e da altre patologie in condizione di elevata non autosufficienza ai sensi della deliberazione della Giunta Regionale della Puglia 7 agosto 2012 n. 1724 e dell’atto dirigenziale del Servizio di programmazione sociale e integrazione socio sanitaria 30 novembre 2012 n. 550 di approvazione delle linee guida.

Più in dettaglio, il minore chiedeva la concessione del contributo con riguardo all’annualità 2013, pertanto con decorrenza dall’1.01.2013, secondo le previsioni che asseriva contenute nelle linee guida.

L’istanza rimaneva priva di riscontro.

Nel corso del giudizio di primo grado la Regione appellante ha precisato che le linee guida e il modello di domanda erano stati modificati in parte qua con atto dirigenziale del 14 giugno 2013, n. 233, il quale atto aveva novellato l’originaria previsione disponendo che il contributo era ammesso a far data dalla domanda e non già con efficacia retroattiva, e che pertanto il contributo non era dovuto.

La tesi è condivisa dal Collegio.

Non è controverso il fatto che l’assegnazione e l’erogazione del contributo economico di cui trattasi, relativo all’assegno di cura per il 2013, è disciplinato dalla deliberazione di Giunta Regionale n. 1274/2012 con la quale è stato approvato il progetto relativo alla integrazione socio-sanitaria della presa in carico domiciliare dei soggetti affetti da SLA e da altre patologie rare neuromuscolari di diagnosi affine e dall’atto dirigenziale n. 550/2012, con il quale sono state approvate le linee guida destinate alle ASL pugliesi ai fini della presa in carico dei pazienti e della definizione delle procedure di accesso al contributo.

L’atto dirigenziale in questione specifica che le risorse sono destinate alle persone affette da sclerosi laterale amiotrofica-SLA e da altre patologie con diagnosi di elevata non autosufficienza in base a quanto sottoscritto in sede di Conferenza Unificata Governo - Regioni in data 27 ottobre 2011.

Rinviando per una articolata disamina sul punto al paragrafo seguente, osserva il Collegio che le finalità del progetto, relative alla integrazione socio-sanitaria domiciliare delle persone affette da patologie rare neuromuscolari di diagnosi affine alla SLA/SMA con un carico assistenziale analogo a quello derivante da SLA, emergono con la dovuta chiarezza nella normativa regionale.

Correttamente, quindi, per il 2013 il contributo era destinato anche ai soggetti non SLA/SMA e quindi agli appellati.

Tuttavia, come osservato dall’Amministrazione appellante, nel caso concreto l’accesso al contributo era consentito dal momento della domanda.

La formulazione originaria contenuta nelle linee guida approvate con A.D. n. 550/2012 impugnate, secondo la quale la domanda aveva efficacia retroattiva all’1.1.2013, è stata novellata con atto dirigenziale del 14 giugno 2013, n. 233, il quale ha fissato la concessione del contributo a far data dalla domanda relativa.

Atteso che tale disposizione non è stata oggetto di censura, la disposizione medesima regola definitivamente il rapporto fra gli appellati e l’Amministrazione appellante in ordine al termine di decorrenza del contributo.

In tale situazione, ad avviso del Collegio, alla data di proposizione della domanda (16 gennaio 2014) doveva ritenersi vigente la nuova disciplina, implicante la legittimazione al contributo a far data dalla richiesta, con la conseguenza che la domanda presentata nel 2014 per la concessione di un contributo riferito al 2013 non può avere alcuna incidenza sul periodo pregresso.

In conclusione l’appello è, per tale parte, fondato: la sentenza merita quindi soltanto parziale riforma nella parte in cui ha accertato l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere sull’istanza del 16 gennaio 2014 volta a conseguire il contributo con riguardo al 2013.

5. Devono ora essere esaminate le censure con le quali l’Amministrazione appellante deduce l’erroneità della sentenza quanto alla declaratoria di annullamento del provvedimento di diniego prot. 2014/0103559 in data 26.6.2014, per insussistenza dei presupposti in fatto e in diritto e per difetto assoluto di motivazione.

Gli appellati hanno impugnato davanti al Tribunale Amministrativo della Puglia, sede di Bari, il provvedimento prot. 2014/0103559 del 26 giugno 2014, con il quale l’Azienda Sanitaria Locale aveva negato l’assegno di cura riferito all’anno 2014 per carenza dei requisiti di ammissibilità introdotti dalla normativa regionale.

L’impugnazione investiva altresì gli atti presupposti, tra cui la deliberazione della Giunta Regionale 23 dicembre 2013, n. 2530 e linee guida ad essa allegate nella parte in cui la Regione Puglia a parità di livello invalidante tra le diverse malattie rare neuromuscolari (SLA/SMA e patologie affini) ha irragionevolmente determinato un trattamento di minore tutela per i soggetti non SLA/SMA.

Gli appellati affermano che la Regione ha adottato un trattamento discriminatorio dei pazienti affetti da patologia diversa da SLA/SMA, in quanto in base agli atti regionali di gestione del contributo gli stessi hanno diritto all’assistenza soltanto nei casi in cui la patologia comporta una non autosufficienza superiore ai 90 punti dell’indice B, mentre nelle situazioni invalidanti caratterizzate da maggiore autonomia del paziente (indice B fino a 90) il malato non consegue alcuna assistenza.

Affermano pertanto che l’Amministrazione appellante irragionevolmente ha richiesto per le malattie diverse da SLA/SMA uno stadio patologico superiore a 90 punti dell’indice B laddove i malati SLA/SMA hanno accesso al contributo quale che sia l’indice di infermità godendo essi, al più, di un trattamento economico differenziato modulato in conseguenza dell’indice B.

Precisano che un soggetto affetto da SLA/SMA che versa nella medesima situazione invalidante del minore, dunque con non autosufficienza pari a 59 punti B, ottiene il contributo e che pertanto uguale contributo deve essere concesso al ricorrente.

Rilevano che il criterio stabilito dalla Regione per l’accesso al contributo introduce un requisito non necessario e non adeguato rispetto ai fini istituzionali per i quali il contributo è previsto, rappresentato dalla presa in carico domiciliare del paziente non autosufficiente e dei familiari a partire dall’esordio e per tutta la durata della malattia.

Sostengono pertanto che la normativa regionale richiamata contrasta con le fonti normative statali di rango primario e secondario ed è viziata da eccesso di potere per contraddittorietà e ingiustizia manifesta, in quanto l’Amministrazione ha introdotto una ingiustificata limitazione della platea degli aventi diritto a fronte di un trattamento di maggiore tutela dei soggetti SLA/SMA.

Con la sentenza impugnata, il TAR ha annullato i provvedimenti impugnati, facendo propria la tesi dei ricorrenti affermando che la normativa statale cui la deliberazione regionale doveva dare attuazione si ispira al principio della parità di trattamento tra i soggetti affetti da gravi patologie, a pari livello di disabilità e di non autosufficienza, a prescindere dalla denominazione specifica della malattia.

Osserva il Collegio come la presente controversia segua ad altre di medesimo oggetto, proposte da altri soggetti pugliesi in situazione di disabilità e non autosufficienza, definite da C. d. S. III, 10 giugno 2016, n. 2501, e 3 maggio 2016, n. 1713.

Le sentenze richiamate affrontano il problema che costituisce il fulcro della presente controversia, se le Regioni alle quali è attribuito il potere di gestire gli stanziamenti di cui trattasi, destinati ai soggetti malati non autosufficienti, possano disciplinare diversamente l’accesso e la misura del contributo nei confronti degli appartenenti alla categoria, in assenza di un criterio di differenziazione che sia stato stabilito a livello nazionale.

Le suddette sentenze hanno rilevato una sostanziale illogicità e disparità di trattamento nella condotta della Regione Puglia, affermando che l’Amministrazione deve garantire ragionevolmente il medesimo trattamento a tutti i soggetti che versino nella medesima situazione di bisogno, a tutela del diritto alla salute costituzionalmente garantito (art. 32) quale diritto dell’individuo e interesse della collettività e in applicazione del superiore principio di uguaglianza sostanziale sancito all’art. 3 Cost.

Tale conclusione, condivisa dal Collegio, appare l’unica sistematicamente possibile all’interno della consolidata cornice di tutele delineata dalla Costituzione per contrastare il fenomeno della diversità di trattamento di situazioni sostanzialmente analoghe e promuovere una equa e razionale distribuzione dei servizi assistenziali.

La materia implicata dalla disciplina prevista dalla normativa oggetto di censura, attenendo essa alla concessione dell’assegno di cura ai malati affetti da SLA/SMA e patologie affini, è da ricondursi alla “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, comma 2 lett. m) Cost.

In materia, la disciplina statale di cui alla legge 27 dicembre 2006 n. 296 istituisce il “Fondo nazionale per le non autosufficienze” (oggi presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali) con la finalità espressa di garantire alle persone non autosufficienti l’attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni assistenziali su tutto il territorio nazionale (art. 1, comma 1264).

Gli atti e i provvedimenti concernenti l'utilizzazione del Fondo sono adottati dai Ministeri competenti, previa intesa in sede di Conferenza unificata tra Stato – Regioni (art. 1, comma 1265, l. 296/2006).

Ai fini della risoluzione della complessiva vicenda sottoposta a scrutinio, sostanziale diritto dei ricorrenti a conseguire l’assegno di cura per il 2013 (impugnazione avverso silenzio-inadempimento) e per il 2014 (impugnazione avverso il provvedimento di diniego prot. 2014/0103559), è imprescindibile ricostruire il quadro degli atti normativi succedutisi a seguito della istituzione del Fondo suddetto rilevanti ai fini del decidere.

La Conferenza unificata e il decreto interministeriale resi in data 27 ottobre 2011 (con riferimento all’assegno di cura 2013) hanno impiegato le risorse per interventi di assistenza domiciliare dei malati affetti da SLA e da altre disabilità gravi che abbiano in comune con i primi la completa mancanza di autonomia delle persone.

La Conferenza unificata in data 24 gennaio 2013 e il decreto interministeriale in data 30 marzo 2013 (con riferimento all’assegno di cura 2014) hanno puntualizzato che il contributo è riconosciuto per interventi a favore di persone in condizione di “disabilità gravissima”, ivi inclusi quelli a sostegno delle persone affette da sclerosi laterale amiotrofica, precisando che trattasi di persone in condizione di dipendenza vitale che necessitano di assistenza domiciliare continua nelle ventiquattro ore (art. 3, d.m. 30.3.2013).

Dunque, osserva il Collegio, la legge istitutiva del Fondo per le non autosufficienze n. 206/2006 si limita a vincolare l’utilizzo delle risorse alle finalità assistenziali del malato;
la medesima legge manca di distinguere l’utilizzo delle risorse in base alle diverse patologie in favore di un conseguimento diffuso e generalizzato dei livelli essenziali delle prestazioni.

Ed infatti, la norma legislativa in questione fa riferimento esclusivamente alla categoria di soggetto non autosufficiente - soggetto la cui sfera di autonomia risulti compromessa nelle attività quotidiane a prescindere dalla singola patologia - quale sola condizione per ottenere la prestazione assistenziale.

Inoltre, le Conferenza unificate e i decreti interministeriali successivi si pongono in linea di continuità con il contenuto della legge 296/2006, limitandosi ad esplicitare quale sia la concreta modalità di utilizzo del Fondo (partecipazione economica nei carichi di cura domiciliare dei malati non autosufficienti) ed individuando indifferentemente quali soggetti destinatari della misura dapprima i malati affetti da SLA e di diagnosi affine (atti del 27.10.2011) e successivamente i soggetti in situazione di disabilità gravissima (atti del 30.3.2013), a prescindere dal grado invalidante della patologia.

E’ qui appena il caso di rammentare che il sistema normativo in tema di requisiti di legittimazione al contributo delineato dalle fonti statali primarie e secondarie sopra richiamate risponde al prevalente interesse pubblico di assicurare i livelli essenziali e uniformi di assistenza nel rispetto dei principi della dignità della persona umana, del bisogno di salute, dell'equità nell'accesso all'assistenza, della qualità delle cure e della loro adeguatezza riguardo alle specifiche esigenze.

Allo stesso modo, l’esigenza di determinare i livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale comporta per logica conseguenza che la definizione dei criteri per l’accesso alle prestazioni di cui si tratta spetti al legislatore statale, in quanto l’esigenza di assicurare uniformemente determinate attività e determinati servizi su tutto il territorio nazionale implica che anche i parametri di accesso alle medesime attività e servizi siano uniformi.

A ben vedere, quindi, le disposizioni suddette, che gli atti regionali impugnati richiamano a proprio fondamento, rappresentano la riproduzione/specificazione di quanto già sancito dalla legge 296/2006 istitutiva del Fondo per le non autosufficienze in quanto nelle stesse l’accesso al contributo è orientato all’effettiva parità tra i soggetti malati in condizione di non autonomia imponendo alle Amministrazioni pubbliche un comportamento univoco non soggetto ad interpretazioni difformi all’interno della categoria di riferimento.

La conclusione che si trae, anche alla luce del fondamentale canone interpretativo letterale, è nel senso che l’introduzione di requisiti di legittimazione al contributo discriminatori e restrittivi all’interno del medesimo genus “disabile gravissimo” è condotta estranea alla disciplina della assistenza socio-sanitaria demandata alla Regione.

Ora, a fronte di un sistema di regole chiaro ed univoco, quale quello appena esaminato, restano precluse all’Amministrazione opzioni ermeneutiche che correggano la portata precettiva delle disposizioni.

Il legislatore ha infatti individuato in maniera tassativa le finalità e i presupposti per l’accesso alle prestazioni assistenziali, sicché gli interventi regionali oggetto del presente contenzioso si pongono in evidente contrasto con la disciplina di rango statale.

Appurato che a livello di normativa statale primaria e secondaria la disciplina relativa alla determinazione/erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni assistenziali impone che i malati in situazione di infermità ricevano tutti uguale tutela, deve certamente escludersi che la Regione possa legittimamente introdurre criteri discriminatori di accesso al contributo e restringere la platea dei beneficiari.

Sul punto, il Collegio deve premettere che spettano alla Amministrazione regionale, nel rispetto dei principi stabiliti dalle leggi nazionali, le funzioni legislative e amministrative in materia di assistenza sanitaria (art. 2, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502).

Rientra pertanto nel potere discrezionale dell’Amministrazione regionale definire le modalità operative finalizzate alla effettiva erogazione delle prestazioni assistenziali di tipo sanitario.

E’ vero quindi che la Regione ha il potere di fissare limiti e condizioni volti a garantire le prestazioni essenziali a tutela della salute degli assistiti nell’esercizio di una ampia discrezionalità, ma è altrettanto vero che la distinzione tra situazioni identiche o analoghe in assenza di siffatto potere integra una ingiustizia manifesta nell’erogazione delle prestazioni e, quindi, una discriminazione che oltre a negare il diritto alla salute (art. 32 Cost.) viola il principio di uguaglianza sostanziale (art. 3, comma 2 Cost.) e il principio di imparzialità della Pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.).

Limitandosi a quanto di interesse, gli appellati, ricorrenti in primo grado, affermano che è illegittimo il provvedimento prot. 2014/0103559 del 26 giugno 2014, con il quale l’Azienda Sanitaria Locale aveva negato l’assegno di cura riferito all’anno 2014 per carenza dei requisiti di ammissibilità (ossia stato di infermità superiore a 90 punti B).

Contestano altresì la legittimità degli atti posti a fondamento del provvedimento di diniego, in particolare la deliberazione della Giunta Regionale 23 dicembre 2013, n. 2530 e linee guida ad essa allegate nella parte in cui la Regione Puglia ha introdotto espressamente una soglia di sbarramento ai danni del figlio minore affetto da patologia rara neuromuscolare affine alla SLA/SMA a fronte di una ammissione incondizionata al contributo dei malati SMA/SLA che versano nella medesima situazione di invalidità (ossia stato di infermità pari a 59).

Non può essere condivisa la difesa dell’Amministrazione che, richiamandosi alla categoria di “soggetto disabile gravissimo” introdotta dall’art. 3 del decreto interministeriale del 2013, giustifica il trattamento difforme di situazioni analoghe sul presupposto che la disabilità gravissima caratterizza non già i soggetti affetti da patologia neuromuscolare grave, quale il ricorrente, bensì gli stessi soggetti gravemente non autosufficienti in termini di pressoché totale dipendenza nelle attività quotidiane.

Afferma il Collegio che la condizione di disabile gravissimo, contenuta per la prima volta nel d.m. del 2013, testualmente è tale da caratterizzare tutti quei soggetti che necessitano di assistenza socio-sanitaria continua nelle ventiquattro ore.

La suddetta condizione prescinde quindi dal grado più o meno elevato di autonomia, e costituisce di per sé requisito di accesso al contributo indipendente dalla patologia specifica.

La categoria “disabile gravissimo” esclude comunque un trattamento discriminatorio tra i malati SLA/SMA e quelli affetti da patologia affine che è dato rinvenire negli atti regionali impugnati.

Depone a sostegno di tale conclusione di per sé il dato letterale contenuto nell’art. 3 del d.m. del 2013 “ … interventi a favore di persone in condizione di disabilità gravissima, ivi inclusi quelli a sostegno delle persone affette da sclerosi laterale amiotrofica ”), il quale individua una unitaria classe di beneficiari comprendendovi espressamente anche i soggetti SLA/SMA al fine evidente dell’applicazione di un unitario trattamento giuridico.

Deve essere affermato che nel caso di specie l’Amministrazione appellante ha irragionevolmente deciso di non sovvenzionare gli appellati per avere essa introdotto un requisito di accesso al contributo nuovo e di minore tutela rispetto alla disciplina di rango statale, primaria e secondaria, e rispetto al trattamento riservato ai malati SLA/SMA e che pertanto gli atti impugnati nel primo grado del giudizio si appalesano illegittimi.

Non è dato capire negli atti impugnati quali siano state le ragioni giuridicamente rilevanti che possano avere giustificato una diminuzione di tutela di situazioni analoghe fino a negare il perseguimento del diritto fondamentale alla salute.

Non può essere dedotto, in contrario senso, che la condotta dell’Amministrazione trovi giustificazione nell’esigenza di definire delle priorità di assegnazione di fronte a risorse limitate e all’obbligo di copertura finanziaria preventiva.

Osserva il Collegio che l’Amministrazione primariamente deve garantire i livelli essenziali delle prestazioni sociali secondo il principio di parità di trattamento di tutti i soggetti e che in funzione di tale finalità deve disporre delle risorse disponibili.

Lo scopo unitario della parità di trattamento troverà modulazione entro i vincoli della finanza pubblica e non il contrario, mediante lo stanziamento di risorse necessarie per il finanziamento dell’assegno di cura e mediante una proporzionale distribuzione delle risorse.

Alla luce di tali considerazioni che precedono il provvedimento di diniego prot. 2014/0103559 del 26 giugno 2014 deve essere ritenuto illegittimo, nella parte in cui nega al minore oggi appellato, unitamente ai genitori, la concessione del contributo, per l’anno 2014, proporzionato al suo indice di autosufficienza, e l’appello proposto dalla Regione Puglia deve essere in parte qua respinto, nei termini di cui sopra.

4. L’appello deve, in conclusione, essere accolto solo in parte, nei termini di cui in motivazione.

In considerazione della complessità della controversia e della reciproca soccombenza le spese devono essere integralmente compensate.