Numero 02363/2016 e data 14/11/2016

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Seconda

Adunanza di Sezione del 12 ottobre 2016

NUMERO AFFARE

01751/2015

OGGETTO:

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza di sospensiva, proposto, con presentazione diretta ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, da Arioli Achille S.r.l. e Azienda Agricola Arioli Gianluca,

contro

Città Metropolitana di Milano, e nei confronti di Trimper S.r.l., avverso il provvedimento dirigenziale prot. n. 151895 del 15 giugno 2015, trasmesso in pari data e recante rilascio all’impresa controinteressata dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), ai sensi dell’art. 29- quater del D.Lgs. n. 152/2006, per la realizzazione e l’esercizio di un impianto di recupero (R13, R5) e di smaltimento (D15) di rifiuti non pericolosi ex art. 208 D.Lgs. n. 152/2006, ubicato nel Comune di Morimondo (MI);

LA SEZIONE

Visto il ricorso straordinario, depositato direttamente il 13 ottobre 2015;

Visto il parere interlocutorio del 21 ottobre 2015;

Vista la memoria di costituzione e controdeduzioni in data 25 gennaio 2016, nell’interesse della Città Metropolitana di Milano, già Provincia di Milano;

Vista la relazione prot. n. 9941 in data 13 aprile 2016, con la quale il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, Direzione generale per le valutazioni e le autorizzazioni ambientali, ha riferito e chiesto il parere al Consiglio di Stato sull’affare in oggetto;

Vista l’istanza di trattazione della domanda cautelare depositata dai ricorrenti in data 12 maggio 2016;

Visto l’atto di replica alla relazione istruttoria prodotto dalle parti ricorrenti e trasmesso con nota ministeriale n. 13783 del 20 maggio 2016, pervenuta il 23 maggio 2016;

Visto il parere dell’8 giugno 2016, con cui la Sezione ha rigettato l’istanza cautelare proposta dai ricorrenti e rinviato per il merito all’adunanza del 12 ottobre 2016;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Gerardo Mastrandrea;

Premesso.

In data 2 dicembre 2011 la Bianchi TAB S.r.l. (cui è, poi, succeduta, a seguito di cessione di ramo d’azienda, la Trimper S.r.l., odierna controinteressata), che già dal 2009 esercitava attività di recupero rifiuti in procedura semplificata, aveva presentato alla Provincia di Milano richiesta di verifica di assoggettabilità alla procedura di valutazione di impatto ambientale relativamente alla installazione di un impianto di trattamento e recupero di rifiuti speciali non pericolosi da realizzarsi nel Comune di Morimondo. Richiesto dalla Provincia il parere degli Enti territoriali interessati, il confinante Comune di Ozzero, il Comune di Morimondo territorialmente competente e l’Ente Parco Lombardo della Valle del Ticino si erano espressi negativamente riguardo al progetto presentato dalla Bianchi TAB S.r.l., con riferimento sia alla localizzazione dell’attività che ai suoi possibili impatti sul territorio circostante (vista la presenza di coltivazioni agricole di pregio e di attività di trasformazione del latte), sottolineando, altresì, l’inopportunità di inserire l’impianto su un’area caratterizzata da elementi storico-culturali e naturalistico-ambientali come l’Abbazia di Morimondo e il Parco del Ticino.

Con determinazione dirigenziale n. 48/2012, R.G. n. 1874/2012, del 6 marzo 2012, la Provincia di Milano, preso atto che la documentazione tecnica relativa all’impianto risultava conforme ai parametri e ai limiti fissati dalla Regione Lombardia con deliberazione della Giunta regionale n. 11317 del 10 febbraio 2010, attestava che il progetto presentato dalla Bianchi TAB S.r.l. non fosse da assoggettare alla procedura di Valutazione di Impatto Ambientale di cui alla Parte II del D.Lgs. n. 152/2006. Riteneva, infatti, che le valutazioni circa la localizzazione dell’impianto, la sua compatibilità con le destinazioni d’uso dell’area e l’esame delle criticità emerse fossero da rinviare alla Conferenza dei Servizi prevista dall’art. 208 dello stesso D.Lgs. n. 152/2006.

In data 8 giugno 2012, la Bianchi TAB S.r.l., dunque, presentava istanza per la costruzione e l’esercizio del nuovo impianto di trattamento rifiuti. La Provincia di Milano avviava la fase istruttoria convocando la prescritta Conferenza dei Servizi. Il procedimento si concludeva con l’adozione, ai sensi dell’art. 208 del D.Lgs. n. 152/2006, del provvedimento di autorizzazione n. 8708/2013 del 6 settembre 2013.

Le valutazioni conclusive, infatti, tenevano conto del fatto che la Bianchi TAB s.r.l. esercitava già attività di gestione rifiuti in regime semplificato ex art. 216 del D.Lgs. n. 152/2006, che il progetto prevedeva lo svolgimento dell’attività esclusivamente all’interno del capannone esistente, dunque senza prevedere la realizzazione di nuove infrastrutture o l’apporto di modifiche a quelle esistenti, nonché del fatto che era prevista l’adozione di misure volte al contenimento delle emissioni polverose tramite un sistema di nebulizzazione e l’attuazione delle procedure operative per le fasi di conferimento e carico/scarico dei rifiuti/prodotti in ingresso ed in uscita.

In data 10 luglio 2014, la Bianchi TAB S.r.l., non essendo ancora entrato in vigore l’impianto come autorizzato nel 2013 e vista l’estensione dell’ambito di applicazione della normativa in materia di Autorizzazione Integrata Ambientale a seguito delle modifiche apportate al D.Lgs. n. 152/2006 dall’entrata in vigore del D.Lgs. n. 46/2014, presentava istanza per il rilascio dell’AIA come adeguamento per l’impianto esistente e già autorizzato con provvedimento dirigenziale R.G. n. 8708/2013 del 6 settembre 2013.

Successivamente, in data 7 aprile 2015, la Città Metropolitana di Milano riceveva istanza di voltura a seguito di cessione di ramo d’azienda a favore della società Trimper S.r.l., la quale subentrava quale nuova istante nel procedimento di AIA.

Le risultanze dell’istruttoria, condotta dall’Ufficio – Settore rifiuti, bonifiche e autorizzazioni integrate ambientali, confermavano che la Trimper S.r.l. aveva presentato un progetto per lo svolgimento di attività di gestione rifiuti esclusivamente all’interno del capannone già esistente, senza opere edilizie esterne aggiuntive, con tutti gli idonei presidi ambientali per contenere le emissioni polverose. Il procedimento si concludeva con il rilascio dell’autorizzazione, di cui al provvedimento n. 5254/2015 del 15 giugno 2015.

Tutto ciò premesso, gli odierni ricorrenti hanno proposto il presente gravame, chiedendo l’annullamento, previa sospensiva, del menzionato provvedimento dirigenziale del 15 giugno 2015, R.G. 5254/2015, recante il rilascio da parte della Città Metropolitana di Milano dell’Autorizzazione Integrata Ambientale, ai sensi dell’art. 29- quater del D.Lgs. n. 152/2006, alla Trimper S.r.l., nonché di tutti gli ulteriori provvedimenti non conosciuti, anteriori o successivi, antecedenti o conseguenziali, allo stesso provvedimento.

Hanno affidato le loro doglianze a sette motivi di ricorso, con cui sono stati dedotti:

Illegittimità del provvedimento impugnato per violazione di legge in relazione all’art. 29- quater , co. 5 e 6, del D.Lgs. n. 152/2006, nonché degli artt. 14, 14- ter e 14- quater della L. n. 241/1990. Il provvedimento rilasciato sarebbe illegittimo in quanto la Città Metropolitana di Milano, quale Amministrazione procedente, non avrebbe potuto superare, con propria determinazione, il dissenso manifestato in sede di Conferenza dei Servizi dalle Amministrazioni convocate e preposte alla tutela di peculiari interessi non nella disponibilità della Città Metropolitana stessa.

Illegittimità del provvedimento impugnati per violazione di legge in riferimento all’art. 3 della L. n. 241/1990, nonché in relazione agli artt. 29- quater e 29- sexies del D.Lgs. n. 152/2006. L’Amministrazione procedente, nel rilasciare il provvedimento disattendendo i pareri negativi espressi dagli Enti presenti in Conferenza, non avrebbe esplicitato, ricorrendo ad argomentazioni tecnico-scientifiche convincenti, i motivi per cui discostarsi dai pareri resi.

Violazione di legge in relazione ai principi di partecipazione procedimentale ex artt. 7, 9 e 10 della L. n. 241/1990 e degli artt. 9, 29- quater , co. 13 e 14, e 178 del D.Lgs. n. 152/2006 e del canone del “contrarius actus”. La mancata comunicazione di avvio del nuovo procedimento autorizzatorio alle imprese incise dall’attività dell’impianto di trattamento dei rifiuti configurerebbe una violazione dei principi in materia di partecipazione al procedimento, sintomatica della illegittimità dell’intera procedura.

Violazione di legge e/o errata e falsa applicazione degli artt. 5, 20, 29- quater e 29- sexies e 208 del D.Lgs. n. 152/2006 e del D.Lgs. n. 46/2014 per l’omessa effettuazione della verifica di assoggettabilità a VIA del progetto. Il provvedimento impugnato sarebbe affetto da illegittimità derivata dal momento che l’Amministrazione ha ritenuto di non sottoporre a VIA il nuovo progetto. Al contrario, sarebbe stata necessaria tale valutazione, viste l’entità e la tipologia dei rifiuti conferibili all’impianto, nonché in ragione delle dimensioni e della ubicazione dello stesso.

Incompetenza della Città Metropolitana di Milano ad adottare il provvedimento impugnato per contrasto con l’art. 9 della L.R. Lombardia n. 24/2014, nonché per contrasto con gli artt. 2, 4 e 7 del d.P.R. n. 160/2010. Se l’impianto fosse qualificabile come “esistente”, l’autorizzazione sull’istanza di AIA sarebbe da attribuirsi alla Regione Lombardia;
se, al contrario, fosse qualificabile come “non esistente”, si renderebbe necessaria una nuova autorizzazione ambientale, non un mero aggiornamento di quella preesistente.

Violazione di legge in relazione all’art. 29- nonies del D.Lgs. n. 152/2006 non essendo ammessa la voltura della qualità di soggetto proponente il rilascio dell’AIA nel corso del procedimento disciplinato dal T.U. dell’Ambiente. Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo visto il venir meno del soggetto titolare. Secondo l’art. 29- nonies , co. 4, del D.Lgs. n. 152/2006, la voltura del titolo presuppone la formazione dello stesso;
dunque, non sarebbe ammessa la volturazione della qualità di soggetto proponente in corso di procedimento.

Violazione di legge e/o errata e falsa applicazione dell’art. 21 delle Norme Tecniche di attuazione del Comune di Morimondo, nonché eccesso di potere e disparità di trattamento;
invalidità derivata;
sotto altro profilo violazione di legge in relazione agli artt. 29- quater e ss. del T.U.A.;
falsa applicazione delle Linee guida regionali in materia ex D.R.G. n. 10360 del 21 ottobre 2009;
violazione di legge in relazione all’art. 19 della L.R. n. 26/2003;
violazione di legge in relazione all’art. 21 del D.Lgs. n. 228/2001.

Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo perché adottato in violazione dell’art. 21 delle Norme tecniche del Piano del Governo del Territorio, approvato con deliberazione del Consiglio comunale di Morimondo n. 42 del 12 giugno 2012, che, tra le attività produttive non ammesse “ all’interno degli ambiti del piano delle regole ” contempla “ i nuovi insediamenti che effettuano in tutto o in parte lavorazioni iscritte alla I classe di insalubrità di cui all’art. 216 del T.U.L.S.S. 1265/1934, anche se ubicate in zone industriali, compresi gli impianti produttivi di trattamento dei rifiuti di qualunque natura e quelli di bonifica di materiali inquinanti o contaminanti ”.

Con il parere interlocutorio di cui in epigrafe, del 21 ottobre 2015, la Sezione riteneva che il Ministero dovesse trasmettere il ricorso in originale con i relativi allegati, nonché la relazione istruttoria con cui riferiva sull’istanza cautelare e sul ricorso, che doveva, ai fini dell’esercizio del diritto di visione degli atti del procedimento, essere inviata altresì ai ricorrenti, assegnando ai medesimi un congruo termine per eventuali ulteriori deduzioni.

Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, nella propria relazione, svolgendo puntuali considerazioni su tutti i motivi di ricorso, e dando, altresì, atto delle controdeduzioni presentate dalla Città Metropolitana di Milano, concordava con la medesima per il non accoglimento della richiesta di sospensiva del provvedimento impugnato, nonché, nel merito, per il rigetto del ricorso.

I ricorrenti depositavano, in data 12 maggio 2016, istanza di trattazione della domanda cautelare, nonché, successivamente, atto di replica alla relazione istruttoria del predetto dicastero, pervenuto al Consiglio di Stato in data 23 maggio 2016.

Con parere dell’8 giugno 2016, la Sezione, impregiudicata ogni valutazione in rito e nel merito del ricorso, ritenendo non sussistenti i presupposti di legge per concedere l’invocata tutela cautelare, rigettava l’istanza di sospensione e fissava la trattazione del merito all’adunanza del 12 ottobre 2016.

Il ricorso, dunque, può essere deciso.

Considerato.

Il ricorso, in effetti, non può essere accolto, alla luce dell’infondatezza delle svariate censure dedotte.

Va, preliminarmente, rilevato, quanto al primo motivo di ricorso, che i vizi procedimentali denunciati dai ricorrenti, legati al dissenso espresso in sede di conferenza dei servizi dagli Enti interessati, Ente Parco e Comune di Morimondo, si ritengono non sussistenti. Al riguardo, è sufficiente rilevare che, ai sensi dell’art. 14- ter della L. n. 241/1990, il dissenso di una delle Amministrazioni partecipanti assume valore solo se sorretto da congrua motivazione e se di carattere “costruttivo”;
in altri termini, esso deve comunque indicare gli interventi modificativi progettuali da realizzare, oltre che, chiaramente, riferirsi a temi connessi all’oggetto della conferenza. Di tale avviso è anche la giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 23 maggio 2011, n. 3099), secondo cui il dissenso espresso da un’Amministrazione che partecipa ad una Conferenza dei servizi deve rispondere ai principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, non può limitarsi ad una mera sterile opposizione al progetto in esame, ma deve essere “costruttivo”, nel senso che deve fornire indicazioni in merito alle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso.

Ebbene, nel caso di specie, dalla documentazione versata in atti risulta che il Comune di Morimondo non aveva presenziato alla conferenza del 2012 e si era limitato a richiamare un parere del 2010 non conferente con l’oggetto della conferenza stessa, in quanto riferito ad un precedente progetto di cui lo stesso Ente proponente aveva chiesto l’archiviazione.

Quanto al parere negativo reso dal Comune di Ozzero, deve considerarsi che la sua partecipazione era giustificata solo in ragione della mera “ vicinitas ” alla zona interessata dal progetto di realizzazione dell’impianto, integralmente localizzato nel Comune di Morimondo.

Le prescrizioni di ATO Provincia di Milano e del Gestore risultavano riportate, invece, nella parte prescrittiva dell’Allegato tecnico del provvedimento autorizzatorio contestato.

Parimenti infondata è la seconda censura, relativa al difetto di motivazione del provvedimento impugnato in relazione ai pareri negativi espressi dagli Enti partecipanti alla Conferenza. In primo luogo, la determinazione finale che ha condotto al rilascio dell’AIA è stata correttamente assunta, tenendo conto delle posizioni “prevalenti” espresse in seno alla Conferenza. Ed invero, a differenza di quanto sostenuto dalle parti ricorrenti, la posizione prevalente delle Amministrazioni e degli Enti coinvolti è stata favorevole al rilascio dell’AIA. In particolare, si è preso atto del parere favorevole rilasciato dalla ASL Milano 1, della positiva valutazione tecnica dell’ARPA e del parere tecnico favorevole, con prescrizioni, dell’Ufficio Tecnico d’Ambito della Provincia di Milano.

Quanto, poi, alla eccepita illegittimità del provvedimento per contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti, può rilevarsi che, almeno all’atto di presentazione dell’istanza, l’allora vigente P.R.G., approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 41487 del 29 settembre 1993, non contemplava limitazioni all’insediamento di nuovi impianti di trattamento rifiuti nelle zone a destinazione “Zona D Industriale ed artigianale”, e che comunque, in base alle disposizioni di legge (art. 208 d.lg. 152/06), il provvedimento autorizzatorio finale provinciale, ai fini della localizzazione dell’impianto, costituiva variante temporanea al vigente strumento urbanistico del Comune di Morimondo.

Inoltre, e non per ultimo, l’assenso finale si è formato nel rispetto dei criteri previsti per gli impianti di gestione rifiuti di cui alla D.G.R. n. 10360 del 21 ottobre 2009, che qualifica l’area dell’impianto come “penalizzante” perché inserita all’interno di un Parco Regionale.

Come esposto nelle premesse del provvedimento, infatti, le criticità legate alla localizzazione dell’impianto, come anche all’impatto ambientale dello stesso, potevano dirsi adeguatamente superate alla luce delle caratteristiche del progetto che, in particolare, prevedeva l’esercizio dell’attività di gestione rifiuti nel capannone già esistente mediante l’adozione di idonei presidi per il contenimento delle emissioni polverose, non contemplandosi la realizzazione di nuove infrastrutture o modifiche a quelle presenti e la trasformazione dello stato dei luoghi.

Non merita accoglimento, poi, la terza censura, relativa alla violazione delle norme sulla partecipazione del privato al procedimento. Sul punto, non può che concludersi per la regolare instaurazione del procedimento, al quale risultano essere state convocate tutte le Amministrazioni portatrici degli interessi pubblici coinvolti. L’art. 29- quater del D.Lgs. n. 152/2006, che disciplina il procedimento per il rilascio (e, per rinvio, del rinnovo) dell’AIA, indica quali Amministrazioni che devono partecipare quelle preposte alla tutela ambientale. Ciò non significa che l’Autorità procedente non possa, ove ritenga, invitare altri soggetti alla conferenza di servizi, ma altro è avervi diritto a partecipare ed a esprimere una volontà provvedimentale e altro è parteciparvi come semplice uditore e su invito. Solamente nel primo caso, infatti, l’omessa partecipazione determina l’illegittimità del provvedimento finale. D’altro canto, l’interpretazione restrittiva della richiamata disposizione del c.d. Codice dell’ambiente si impone in considerazione anche della ratio perseguita dal modulo procedimentale della conferenza di servizi, che è quello della semplificazione e riduzione dei tempi del procedimento, tramite la concentrazione in un’unica sede delle valutazioni di competenza delle singole Amministrazioni (cfr., Cons. di Stato, Sez. IV, sentenza n. 4280/2014).

Né può sostenersi l’illegittimità derivata del provvedimento contestato sul presupposto che l’Amministrazione ha ritenuto di non sottoporre il nuovo progetto a VIA, necessaria, secondo le parti ricorrenti, in virtù dell’entità e della tipologia di rifiuti da trattare, nonché delle dimensioni e dell’ubicazione dell’impianto. Con riferimento all’originario provvedimento di autorizzazione n. 1874/2012 del 6 marzo 2012, infatti, l’Amministrazione aveva escluso l’assoggettabilità a VIA del progetto al termine di una complessa istruttoria di cui si è compiutamente dato atto nel provvedimento, avverso il quale, peraltro, i ricorrenti non avevano mosso alcuna contestazione. La scelta dell’Amministrazione appare, in ogni caso, sufficientemente ponderata e trasparente, in sostanza fondata sul fatto che la tipologia e l’entità dei rifiuti gestiti era rimasta invariata rispetto al progetto originario e, per di più, le modifiche apportate al progetto avevano determinato una riduzione della potenzialità di trattamento giornaliero degli impianti.

Priva di pregio giuridico è, poi, la censura relativa al difetto di competenza della Città Metropolitana di Milano, già Provincia di Milano, all’adozione del provvedimento di rilascio dell’AIA. Stando alle previsioni di cui all’art. 9, comma 2, lett. b), della legge regionale della Lombardia n. 24/2014, “ La Regione è l’autorità competente al rilascio delle autorizzazioni integrate ambientali relative alle installazioni esistenti qualificate come non soggette ad AIA ”. Restano, invece, di competenza delle Province: il rilascio di AIA per impianti nuovi, l’adeguamento di impianti già AIA alle disposizioni del D.Lgs. n. 46/2014, nonché il rilascio di AIA per impianti che rientrano nel campo di applicazione del D.Lgs. n. 46/2014 a seguito di modifica impiantistica. Nel caso di specie, la BianchiTAB S.r.l., cui è poi succeduta la Trimper S.r.l., aveva presentato, al 6 gennaio 2013, le richieste complete per tutte le autorizzazioni ambientali per l’esercizio dell’impianto che, tuttavia, alla data del 6 gennaio 2014 non era ancora entrato in funzione;
esso, dunque, deve considerarsi “nuova installazione” ai sensi dell’art. 5 del D.Lgs. n. 152/2006. Conseguentemente, la competenza al rilascio dell’autorizzazione spetta alla Città Metropolitana di Milano.

Inconferenti risultano anche le contestazioni sulla intervenuta nuova titolarità dell’azienda e dell’autorizzazione, a seguito di cessione di ramo d’azienda della Bianchi TAB S.r.l. in favore della Trimper S.r.l. . La procedura di voltura, infatti, è stata correttamente seguita dalla Trimper S.r.l., dapprima in relazione ai titoli autorizzativi precedentemente formatisi per l’esercizio dell’attività di gestione rifiuti, poi con richiesta inoltrata all’Amministrazione procedente per il rilascio dell’AIA. Dal canto suo, l’Amministrazione ha operato i controlli opportuni, segnatamente per verificare il possesso in capo alla Trimper S.r.l. dei requisiti soggettivi di cui all’art. 10 del D.M. Ambiente 5 febbraio 1998.

Da ultimo, infondati risultano i rilievi fondati sulla presunta violazione delle Norme Tecniche di attuazione del Piano del Governo del Territorio. L’autorizzazione unica di cui all’art. 208 del D.Lgs. n. 152/2006 può costituire, infatti, ove occorra e come previsto dal comma 6 dello stesso articolo, variante dello strumento urbanistico, in questo caso rappresentato dai criteri di localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti in area Parco.

Il ricorso, per tutto quanto sopra esposto, in definitiva, non può essere accolto.