Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 2019-09-17, n. 201906207

Pubblicato il 17/09/2019

N. 06207/2019REG.PROV.COLL.

N. 02966/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2966 del 2019, proposto da
Ministero dell'Interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

- Comune Di -OMISSIS- non costituito in giudizio;
- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluigi Pellegrino, Franco Gagliardi La Gala, Giovanni Caponio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gianluigi Pellegrino in Roma, corso del Rinascimento, 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente lo scioglimento del Consiglio Comunale di -OMISSIS-;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 luglio 2019 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti gli avvocati Giovanni Caponio, Franco Gagliardi La Gala, Gianluigi Pellegrino e l'avvocato dello Stato Attilio Barbieri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia trae origine dallo scioglimento del Consiglio comunale di -OMISSIS-, con conseguente affidamento della gestione ad una commissione straordinaria, disposti, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs 267/2000, mediante d.P.R. in data 25 settembre 2017.

2. Lo scioglimento, unitamente agli atti presupposti (deliberazione del Consiglio dei ministri in data 23 luglio 2017, proposta del Ministro dell’interno ed allegata relazione del Prefetto di Bari in data 28 giugno 2017, sospensione interinale degli organi comunali ordinari in data 25 settembre 2017), sono stati impugnati dinanzi al TAR per il Lazio dal Sindaco sostituito.

3. Il ricorrente ha prospettato in primo grado l’insussistenza dei presupposti ai quali l’art. 143 del d.lgs. 167/2000 subordina lo scioglimento, vale a dire di “concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori … ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”.

4. Il TAR del Lazio, con la sentenza appellata (I, n. -OMISSIS-), è pervenuto alla conclusione che gli atti gravati, per assenza di univocità e concretezza delle evidenze utilizzate, non siano in grado di dimostrare la sussistenza di detti presupposti normativi, ed ha quindi accolto il ricorso, annullando lo scioglimento.

5. La sentenza è stata appellata dal Ministero dell’interno, che ha contestato puntualmente l’interpretazione data dal TAR ed ha prospettato di contro la sussistenza di elementi, seppure in massima parte di carattere indiziario, comunque sufficienti, alla luce del criterio del “più probabile che non”, ad integrare la fattispecie delineata dall’art. 143, cit.

6. L’appellato si è costituito in giudizio ed ha controdedotto puntualmente, anche riproponendo, ai sensi dell’art. 101, cod. proc. amm., le censure di sviamento di potere incentrate sull’esistenza di un disegno preordinato all’eliminazione del sindaco dal prossimo agone elettorale, avallato da denunce da parte dei consiglieri di opposizione e da interventi di rappresentanti politici nazionali.

7. Con memoria conclusionale, l’appellato ha infine lamentato, a riprova della fondatezza di dette censure, che nella riunione del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica del 27 giugno 2017 (che ha dato il via alla nomina della Commissione d’accesso ai sensi dell’art. 143, cit.), fossero state introdotte notizie (in particolare, circa il pregresso servizio del sindaco nella Guardia di Finanza e la sua rimozione per motivi disciplinari, ovvero circa l’esistenza di precedenti di polizia ed indagini giudiziarie a suo carico), destituite di ogni fondamento ma tuttavia idonee ad orientare fin dall’origine, secondo uno schema precostituito, il processo valutativo.

In definitiva, secondo l’appellato, lo scioglimento sarebbe stato disposto, al di fuori di una lettura imparziale degli elementi oggettivi raccolti dalla Commissione, bensì in ossequio ad un atteggiamento pregiudizialmente ostile da parte di alcuni esponenti politici e sulla spinta dell’eco mediatica delle loro dichiarazioni.

8. In sede cautelare, l’esecutività della sentenza appellata è stata sospesa dapprima con decreto monocratico n. -OMISSIS-, e quindi – sulla base della circostanza che l’appellato aveva confermato di non opporsi al prolungamento dell’effetto inibitorio a condizione di una sollecita fissazione del merito – con ordinanza collegiale n. -OMISSIS-, che ha altresì disposto l’acquisizione della documentazione riservata versata in primo grado.

9. Giova subito precisare che le argomentazioni di censura riproposte dall’appellato delineano uno scenario, nel quale andrebbero collocati gli elementi esaminati dal TAR, che tuttavia non trova riscontro nella proposta ministeriale e nella relazione prefettizia formalmente alla base del decreto di scioglimento.

Quelle prese in esame dal TAR costituiscono le motivazioni che supportano il provvedimento impugnato, ed è rispetto ad esse che occorre condurre il sindacato di legittimità, mentre non è possibile dare spazio a supposizioni, al limite della congettura, che non hanno trovato riscontro e seguito negli ulteriori atti del procedimento (e non vi è quindi neanche il bisogno di stabilire se le argomentazioni dell’appellato si pongano in linea di continuità con le deduzioni del primo grado, ovvero siano giustificate da nuove risultanze documentali).

10. Più in generale, può convenirsi che alcuni degli elementi sui quali si era originariamente appuntata l’attenzione degli organi ministeriali, abbiano poi perso ogni connotazione quali indizi di possibili infiltrazione o condizionamento da parte della criminalità organizzata. Rientra certamente nella strategia difensiva dell’appellato enfatizzarne l’esistenza, ma in questa sede occorre guardare agli elementi oggettivi che restano non giustificati né giustificabili, e quindi insuscettibili – secondo il criterio del “più probabile che non”, utilizzabile nella materia secondo la giurisprudenza consolidata di questa Sezione – di una qualificazione alternativa a quella, di elementi indiziari rilevanti, data ad essi dalla Prefettura di Bari.

11. Il TAR ha premesso alla sua analisi una ricostruzione degli orientamenti giurisprudenziali consolidati riguardo all’applicazione dell’art. 143, cit.. In particolare, sottolineando che:

- lo scioglimento si connota quale misura di carattere “straordinario” per fronteggiare un’emergenza “straordinaria”, e l’amministrazione ha ampi margini di apprezzamento nel valutare gli elementi tali da rendere plausibili collegamenti o condizionamenti, anche se non traducibili in singoli addebiti personali e pur quando il valore indiziario dei dati non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale (in quanto assi portanti della valutazione sono la accertata o notoria diffusione sul territorio della criminalità organizzata e le precarie condizioni di funzionalità dell’ente in conseguenza del condizionamento criminale);

- tuttavia, oltre alla commissione di atti illegittimi da parte dell’amministrazione, è necessario un quid pluris , consistente in una condotta, attiva od omissiva, non disancorata da situazioni di fatto suffragate da obbiettive risultanze che rendano attendibili le ipotesi di collusione, così da rendere pregiudizievole per i legittimi interessi della comunità locale il permanere alla sua guida degli organi elettivi;

- detti elementi vanno considerati nel loro insieme, poiché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza della ricostruzione di una situazione riconducibile alla previsione di legge.

12. Si tratta di principi consolidati, e rispetto alla loro individuazione non vi sono censure nell’appello del Ministero, che contesta l’applicazione fattane dal TAR.

13. Il TAR ha quindi mosso rilievi alla relazione prefettizia, e conseguentemente alla proposta ministeriale, sotto il profilo dell’impostazione logico motivazionale, in quanto, a suo avviso:

- pur dando atto che l’operazione “-OMISSIS-” (nella quale erano stati inizialmente coinvolti, unitamente a soggetti riconducibili ai locali clan, anche alcuni amministratori) si è conclusa con la condanna dei soli indagati per reati di criminalità organizzata e con l’assoluzione degli amministratori coinvolti, ha continuato ad utilizzare la prospettazione accusatoria formulata in sede di indagine, sia per definire il profilo dei singoli consiglieri e assessori, sia per provare le frequentazioni problematiche degli altri amministratori laddove abbiano con i primi rapporti amicali o di consuetudine;

- ha enfatizzato il dato della continuità tra le amministrazioni succedutesi, tuttavia riferendolo espressamente alla compagine eletta nel 2010, quindi successivamente all’operazione “-OMISSIS-”; comunque, si tratterebbe di un dato non portatore di un intrinseco disvalore, né sintomatico, di per sé, dell’esistenza di collegamenti e condizionamenti con la criminalità organizzata;

- ha valorizzato la collocazione territoriale del comune, che, però, nulla dice, di per