Pubblicato il 15/11/2016

N. 04705/2016REG.PROV.COLL.

N. 02881/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2881 del 2010, proposto da:
S s.p.a. unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G M L e F A, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via G. Bazzoni, 4;

contro

Prefetto della Provincia di Cagliari, i persona del Prefetto pro tempore , Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
A Eagles s.p.a. in amministrazione straordinaria, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza 17 dicembre 2009, n. 2217 del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, Cagliari, Sezione I.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Prefetto della Provincia di Cagliari e del Ministero dell'Interno;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 luglio 2016 il Cons. V L e uditi per le parti l’avvocato Asciano e l’avvocato dello Stato Camassa.

FATTO e DIRITTO

1.– La società S s.p.a. svolge attività di handiling per conto della società A Eagles presso l’aeroporto di Cagliari.

La prima società, in ragione di un contenzioso con la società committente derivante dal mancato pagamento di taluni corrispettivi per prestazioni rese, ha sospeso il servizio di accettazione passeggeri in relazione al volo Cagliari-Venezia del 19 novembre 2007.

2.– Il Prefetto di Cagliari, con provvedimento in pari data, ha disposto che «per motivi imperativi di ordine pubblico», la società provvedesse «agli adempimenti di competenza necessari per l’imbarco dei passeggeri, consentendo quindi l’immediata partenza del volo Cagliari-Venezia».

3.– La società S ha impugnato tale provvedimento innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, rilevando la mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza per l’adozione dell’atto in questione, nonché l’assenza di motivazione.

4.– Il Tribunale amministrativo, con sentenza 17 dicembre 2009, n. 2217, ha rigettato il ricorso.

5.– La ricorrente ha proposto appello, ribadendo le censure prospettate innanzi al primo giudice e mettendo in rilievo che «sussiste l’interesse all’impugnazione anche se nelle more l’atto ha esaurito i suoi effetti, se non altro per vedere definita la regola di condotta nel caso concreto ed evitare che la reiterazione precluda di fatto la tutela giurisdizionale».

6.– La causa è stata decisa all’esito dell’udienza del 14 luglio 2016.

7.– L’appello, a prescindere dalla effettiva sussistenza di un interesse alla decisione alla luce della stessa prospettazione dell’appellante sopra riportata, non è fondato.

7.1.– L’art. 1 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) prevede che: « L’autorità di pubblica sicurezza veglia al mantenimento dell’ordine pubblico, alla sicurezza dei cittadini, alla loro incolumità e alla tutela della proprietà;
cura l'osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello Stato, delle province e dei comuni, nonché delle ordinanze delle autorità;
presta soccorso nel caso di pubblici e privati infortuni. Per mezzo dei suoi ufficiali, ed a richiesta delle parti, provvede alla bonaria composizione dei dissidi privati (…)».

L’articolo 2 dello stesso decreto dispone che: « Il Prefetto, nel caso di urgenza o per grave necessità pubblica, ha facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica ».

Tale norma fonda un potere di ordinanza di necessità ed urgenza che, come affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza 23 maggio 1961, n. 26, deve essere esercitato nel rispetto « dei principi dell’ordinamento giuridico ».

Il principio di legalità, di rilevanza costituzionale (artt. 1, 23, 42, 113 Cost.), impone che la legge predetermini lo scopo da perseguire (cosiddetta legalità-indirizzo) e le modalità, formali e sostanziali, attraverso le quali l’azione amministrativa deve svolgersi (cosiddetta legalità-garanzia).

In relazione alle ordinanze di necessità ed urgenza la legge si limita ad indicare, oltre agli organi competenti, il fine da perseguire (nella specie, assicurare l’ordine pubblico) e le caratteristiche tipologiche (necessità ed urgenza) di tali provvedimenti che possono essere declinate nella: i ) contingibilità , intesa come urgente necessità di provvedere con efficacia ed immediatezza in casi di pericolo attuale od imminente per la tutela di un interesse pubblico, per far fronte a situazione non prevedibili e permanenti;
ii) provvisorietà , intesa nel duplice senso di imposizione di misure non definitive e di efficacia temporale normalmente limitata.

La sostanziale “atipicità” contenutistica e la conseguente dequotazione del principio di legalità-garanzia sostanziale si giustifica in ragione dell’urgenza di provvedere. La variabilità delle situazioni concrete da fronteggiare con immediatezza impedisce al legislatore di prefigurare quale possa essere il contenuto dell’atto più idoneo per regolare la fattispecie concreta.

Pur in presenza di tali ampiezza di poteri le ordinanze in questione devono rispettare i principi generali dell’ordinamento e, in particolare, il principio di legalità sia pure nel senso “limitato” sopra indicato.

7.2.– Il contratto di handiling è contratto atipico avente ad oggetto servizi e prestazioni.

La Corte di Cassazione, con ordinanza 19 febbraio 2016, n. 3361, ha rimesso alle Sezioni unite la risoluzione di un contrasto interpretativo in ordine alla qualificazione dell’ handler come soggetto autonomo rispetto al vettore ovvero come ausiliario del vettore, ai fini della responsabilità nei confronti degli utenti delle prestazioni. Ai nostri fini, interessa soltanto mettere in rilievo come, qualunque sia la qualificazione giuridica corretta, la puntuale esecuzione della prestazione contrattuale da parte dell’ handler incide sulla stessa complessiva prestazione che incombe sul vettore.

8.– Nel caso in esame il potere pubblico è stato esercitato in modo conforme alla disciplina del settore.

La contingibilità è insita nel rischio per l’ordine pubblico in caso di sospensione del volo senza la possibilità, proprio in ragione della natura della prestazione sospesa, di attivare rimedi di tutela pubblica ordinari. L’omessa prestazione da parte dell’ handler avrebbe compromesso l’intero servizio del vettore con rischio per gli interessi pubblici implicati. Nella fattispecie concreta rileva soprattutto l’omessa informazione, imposta dal principio di buona fede estensibile anche all’ hander , agli utenti circa la possibile interruzione del rapporto negoziale e conseguentemente della prestazione a loro indirizzata.

La provvisorietà è insita nella durata della misura, temporalmente limitata a regolare quella determinata fattispecie concreta.

Né varrebbe rilevare che l’atto adottato sia carente di motivazione, in quanto il riferimento alla fattispecie concreta è elemento in grado di fare comprendere le ragioni dell’ urgenza di provvedere. In particolare, dall’analisi dell’intera procedura amministrativa che ha preceduto l’adozione dell’atto impugnato emerge come la Prefettura, in precedenti comunicazioni (nota del 19 novembre 2007, prot. n. 80507), avvesse già segnalato l’opportunità che l’appellante provvedesse al servizio di accettazione dei passeggeri per evitare « ulteriori disagi ». Soltanto a seguito del rifiuto da parte della società, è stato adottato l’atto finale oggetto della presente controversia.

Né ancora può obiettarsi che, nel caso di specie, non sussisterebbero motivi di ordine pubblico idonei a giustificare la misura adottata, in quanto l’appellante non ha dedotto alcun elemento per ritenere che vi sia stato uno sviamento dalla causa tipica e dunque che l’esercizio del potere di fatto sia stato adottato in violazione del principio di legalità-indirizzo. In altri termini, in mancanza di concreti elementi probatori contrari e alla luce anche degli atti endoprocedimentali sopra indicati, deve ritenersi che, in ragione della particolare situazione da regolare, l’omessa adozione dell’atto impugnato avrebbe potuto incidere sull’ordine pubblico.

Quanto esposto non ha rilevanza ai fini della regolazione privatistica dei rapporti tra le due società.

La circostanza che l’appellante è stata “costretta” ad eseguire la prestazione non significa che la sua eccezione di inadempimento fosse illegittima. Il Prefetto ha ordinato l’esecuzione di quella prestazione non perché dovuta sul piano civilistico ma perché dovuta sul piano pubblicistico.

La società può azionare, pertanto, gli strumenti di tutela privatistica che l’ordinamento, in fattispecie come quella in esame, appresta e che possono essere fatti valere innanzi al giudice ordinario.

9.– La particolare natura della controversia, e i suoi risvolti per il diritto pubblico e privato, giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.