N. 00963/2010 REG.DEC.

N. 05328/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 5328 del 2004, proposto dal Ministero della Giustizia e dal Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi 12;

contro

I signori R A, M L, O C O, T G, B L, M M;
B A, B F, P A M, S R, A A, A P, Arfe' Teresa, C E, C O, D C N, D F A, D D G, I Antonietta, Lombardo Paola Angela Antonia, Manzi Anna Maria, Martinelli Carmela, Micillo Adele, Napolitano Antonio Gennaro, Palumbo Sara, Raimondo del Matto Patrizia, Russo Silvana, Salvati Luigi, Spinelli Lidia, Spiteri Dario, Taddei Antonio, B L, Di Palo Gennaro, rappresentati e difesi dall'avvocato Giovanni Malinconico, con domicilio eletto presso il signor Stelio Valentini in Roma, via delle Tre Madonne 20;

per la riforma della sentenza del TAR LAZIO - LATINA n. 01280/2003, resa tra le parti, concernente diniego riconoscimento indennita' di rischio e di servizio penitenziario.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2010 il Cons. Armando Pozzi e uditi per le parti l’avvocato Clarizia, su delega dell’avvocato Malinconico, e l'avvocato dello Stato Volpe;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al TAR Lazio – sez. Latina, notificato il 17 dicembre 1994, gli appellati, tutti insegnanti presso gli istituti di detenzione e pena, hanno chiesto il riconoscimento del diritto a percepire l’indennità di rischio e di servizio penitenziario nella misura prevista per gli impiegati della carriera direttiva o di concetto delle tabelle “A” e “B” allegate alla legge 27 ottobre 1987, n. 436, e della precedente normativa, con decorrenza retroattiva e con interessi e rivalutazione sul dovuto.

Con l’appellata sentenza n. 1280 del 2003, il TAR di Latina, rilevata l’inottemperanza dell’amministrazione a quanto richiesto dalle sentenze istruttorie n.13 del 2002 e n. 507 del 2003, ha accolto nell’an e nel quantum le pretese patrimoniali dei dipendenti, facendo anche uso dell’argomento di prova di cui all’art. 116 c.p.c.

Avverso la predetta sentenza, propongono il presente appello i Ministeri della Giustizia e dell’Istruzione, deducendo quanto segue:

- l’Amministrazione non ha lasciato inadempiute le sentenze istruttorie del TAR, avendo ritenuto di avervi ottemperato con la nota n. 27092 in data 27 gennaio 2003;

- i primi giudici hanno motivato la spettanza degli emolumenti richiesti richiamando la nota n. 126960 del 22 ottobre 1997 dello stesso Ministero, da cui sarebbe emersa l’equiparazione, ex art. 2 della legge n. 65 del 1983, tra l’indennità del personale delle Amministrazioni diverse che prestino servizio presso l’Amministrazione penitenziaria a quella percepita dai dipendenti dell’Amministrazione penitenziaria stessa.

In realtà, osservano le appellanti, la medesima nota ministeriale va intesa secundum legem, cioè

nel senso che la maggiorazione dell’indennità di servizio penitenziario spetti soltanto al personale civile appartenente agli organici dell’Amministrazione penitenziaria: la legge n. 436 del 1987 circoscrive i soggetti beneficiari al “personale dell’amministrazione penitenziaria”, in tal modo facendo specifico ed esclusivo riferimento alle carriere ed alle qualifiche proprie dell’Amministrazione penitenziaria, mentre gli appellati, pur prestando servizio presso gli istituti penitenziari, fanno parte dei ruolo dell’Amministrazione dell’istruzione e rientrano, quindi, nell’ambito applicativo dell’art. 2 della legge n. 65 del 1983. Da ciò deriva, sempre secondo le appellanti, che l’indennità in parola spetta nella misura prevista dal citato art. 2, come pure chiarito nella circolare n. 3126 del 5576, allegata alla citata nota del 19 febbraio 2003, prodotta in ottemperanza alle decisioni istruttorie del TAR.

Gli appellati si sono costituiti in giudizio, eccependo la tardività dell’appello e contestando la sua fondatezza.

All’udienza dell’8 gennaio 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1 - L’eccezione di tardività dell’appello va respinta, in quanto la sentenza è stata notificata il 5 marzo e l’appello è stato consegnato all’ufficiale giudiziario il 5 maggio 2004.

Nel merito, l’appello dell’amministrazione è fondato.

Gli appellati, insegnanti presso gli istituti di detenzione e pena, con ricorso al TAR Lazio, sez. staccata di Latina, hanno reclamato la corresponsione dell’indennità di servizio penitenziario in misura eguale a quella riconosciuta ai dipendenti del Ministero di Grazia e Giustizia in servizio presso gli Istituti di pena.

A supporto della loro pretesa, essi hanno invocato le disposizioni contenute nella legge 3 marzo 1985, n. 65, come modificata dal D.L. 28 agosto 1987 n. 356, convertito dalla legge 27 ottobre 1987 n. 436, che prevedono il diritto alla indennità intera mensile, alla sua pensionabilità per intero ed agli scatti di sessennio.

2 - Nel giudizio di primo grado, i dipendenti – nel caso in cui le norme richiamate fossero state interpretate nel senso di escludere la identità della indennità da corrispondersi agli insegnanti carcerari rispetto a quella riconosciuta agli altri operatori carcerari - hanno anche sollevato questione di legittimità costituzionale per violazione dei principi di uguaglianza e proporzionalità retributiva, di cui agli artt. 3 e 36 della Costituzione.

All’esito delle udienze del 6 dicembre 2002 e del 18 aprile 2003, il TAR ha emanato le sentenze interlocutorie n.13 del 2003 e n.507 del 2003, le quali, a detta della sentenza gravata, in ciò contrastato con l’atto d’appello, sarebbero rimaste inadempiute.

3 - Con l’appellata sentenza n. 1280 del 2003, il Tribunale Amministrativo ha ritenuto che i dipendenti del Ministero della P.I., svolgendo attività didattica a stretto e personale contatto con i detenuti, avrebbero titolo alla corresponsione dell’indennità di rischio relativa in misura uguale a quella riconosciuta ai dipendenti del Ministero di Grazia e Giustizia in servizio presso gli Istituti di pena.

Della effettiva spettanza di tali emolumenti, ha ritenuto il Giudice di primo grado, non vi sarebbe spazio di discussione, alla luce della nota n.126960 del 22 ottobre 1997, dello stesso Ministero della Giustizia, Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria Ufficio Centrale del personale, Divisione II, Sezione D, da cui risulterebbe la piena equiparazione, ex art. 2 della legge n.65 del 1983, tra l’indennità del personale delle Amministrazioni diverse da quella della Giustizia, che prestino servizio presso l’Amministrazione penitenziaria, e quella percepita dai dipendenti dell’Amministrazione penitenziaria stessa.

4 - Per vagliare la correttezza di tale statuizioneritiene il Collegio di dover esporre sinteticamente il quadro normativo delle fonti primarie, rispetto alle quali gli atti interpretativi, applicativi ed esplicativi emanati dall’Amministrazione non assumono nei confronti del Giudice valore determinante e che comunque vanno interpretati in senso conforme alla normativa di rango primario.

5 - Con il D.L. 28 agosto 1987, n. 356, convertito in legge, con modificazioni, con l'art. 1, comma primo, della L. 27 ottobre 1987, n. 436, sono stati adottati, a seguito di una serie ripetuta di provvedimenti d’urgenza mai convertiti, provvedimenti urgenti per il personale dell'Amministrazione della giustizia.

In particolare, l’articolo 4 ha previsto (anzi, ribadito in senso migliorativo) speciali provvidenze per il personale civile e per il personale militare degli Istituti di prevenzione e pena, stabilendo che “a decorrere dal 1° gennaio 1987, la tabella allegata alla legge 3 marzo 1983, n. 65 , relativa all'indennità di servizio penitenziario per il personale civile di ruolo e non di ruolo dell'Amministrazione penitenziaria, è sostituita dalla tabella A allegata al presente decreto”.

Il successivo comma 2 dello stesso articolo ha, poi, disposto che, “a decorrere dal 1° novembre 1987, la tabella allegata alla legge 3 marzo 1983, n. 65 , relativa all'indennità di servizio penitenziario per il personale civile di ruolo e non di ruolo dell'Amministrazione penitenziaria, è sostituita dalla annessa tabella B. Le misure dell'indennità di servizio penitenziario indicate nella predetta tabella B sono interamente pensionabili e vanno corrisposte anche con la tredicesima mensilità. Con decreto del Ministro di grazia e giustizia, di concerto con i Ministri del tesoro e per la funzione pubblica, sentite le organizzazioni sindacali nazionali maggiormente rappresentative del settore, le misure dell'indennità saranno correlate ai profili professionali individuati per il personale civile dell'Amministrazione penitenziaria. A decorrere dalla stessa data del 1° novembre 1987, è abrogato il secondo comma dell'articolo 1 della legge 3 marzo 1983, n. 65”.

La tabella A richiamata dal primo comma fissa la citata indennità di servizio penitenziario per il personale civile dell'amministrazione degli Istituti di prevenzione e pena, individuandone la misura in relazione alle carriere ed alle qualifiche indicate nelle prime due colonne della tabella stessa, mentre la successiva tabella B procede alla stessa operazione, ma per solo per il personale amministrativo del dipartimento dell'amministrazione penitenziaria.

6 - A sua volta, la richiamata legge n. 65 del 1983, recante miglioramenti economici a favore del personale dell'Amministrazione penitenziaria, stabiliva all’articolo 2 che “al personale del Corpo degli agenti di custodia, e agli appartenenti al personale civile dell'Amministrazione giudiziaria del Ministero di grazia e giustizia ed al personale delle altre amministrazioni dello Stato che prestino servizio presso gli uffici ed istituti centrali e periferici dell'Amministrazione penitenziaria, è attribuita una indennità di servizio penitenziario, con la decorrenza e le modalità indicate nel secondo comma dell'articolo 1 della presente legge, nell'importo mensile di L. 180.000 per gli ufficiali, dirigenti, direttivi ed equiparati e di L. 100.000 per il restante personale militare e civile”.

L’articolo 1 della stessa legge rideterminava, a sua volta, l’indennità di servizio penitenziario già riconosciuta al personale civile degli Istituti di prevenzione e pena del Ministero di Grazia e Giustizia dalle leggi n. 1054 del 1970 e n. 155 del 1975, nelle misure stabilite nell’allegata tabella.

7 - Come è evidente dal quadro normativo sopra riportato, l’indennità in parola spettava dunque non solo al personale incardinato nei ruoli dell’amministrazione penitenziaria, ma anche a quello di altre amministrazioni statali concretamente utilizzato (non interessa qui sapere attraverso quale strumento: distacco, comando, avvalimento, ecc.) presso gli uffici ed istituti centrali e periferici dell'Amministrazione penitenziaria.

E’ da aggiungere e chiarire, però, che la legge del 1983 ha innovato rispetto alle previgenti normative, che invece limitavano l’erogazione delle speciali indennità solo al personale della stessa amministrazione penitenziaria (Cons. Stato, Sez. VI, 29 luglio 1991, n. 477), mantenendo, tuttavia, una distinzione fra i destinatari indicati rispettivamente nell’articolo 1 e quelli elencati nell’articolo 2.

Per i primi, le indennità già previste dalle leggi del 1970 e del 1975 venivano rideterminate nelle misure indicate in apposita tabella allegata alla legge, mentre per i secondi le misure della stessa erano stabilite direttamente nel corpo della norma in importi fissi per due grandi categorie di personale, quello dirigente e direttivo da un lato e quello appartenente alle altre carriere.

7 - Rispetto alla natura dell’indennità in parola, come prefigurata nella legge n. 65 del 1983, l’intervento legislativo successivo introdotto dal D.L. 28 agosto 1987, n. 356, convertito nella legge n. 436 del 1987, non ha introdotto modifiche sostanziali per quanto riguarda i destinatari dei benefici economici, avendo mantenuta la distinzione fra i destinatari di cui all’articolo 1 e quelli dell’articolo 2;
né ha incrementato gli interventi economici volti ad incentivare indistintamente tutti coloro che fossero adibiti ai compiti dell’amministrazione penitenziaria. La legge del 1987, infatti ha modificato in senso incrementativo solo la tabella della precedente legge del 1983, la quale correlava, come già detto, l’importo dei compensi aggiuntivi alle sole qualifiche dell’ordinamento civile del personale dell’amministrazione penitenziaria: ma ciò solo a fini parametrici e non anche determinativi dei destinatari dell’indennità stessa, i quali restavano distinti nelle due ricordate categorie, rispettivamente degli articoli 1 e 2 della legge del 1983, come esattamente dedotto nell’atto d’appello.

8 - L’assunto dell’amministrazione appellante risulta ulteriormente confortato dalla circolare 17 novembre 2000, n. 258, del Ministero della Pubblica Istruzione, la quale, nel disciplinare la “valutabilità, ai fini del trattamento di quiescenza, dell'indennità di servizio penitenziario prevista dall'art. 2 della L. 3 marzo 1983, n. 65 “, ebbe a chiarire che la “legge n. 65 del 1983 ha modificato la normativa allora vigente in tema di indennità di servizio penitenziario da corrispondere al solo personale di ruolo e non di ruolo degli istituti di prevenzione e pena del Ministero di grazia e giustizia…”, precisando, al contempo, che “la medesima legge, previde, poi, al susseguente art. 2, l'attribuzione di un'altra e differente indennità, definita anch'essa ‘di servizio penitenziario’, da corrispondersi non solo al personale civile di ruolo e non di ruolo degli Istituti di prevenzione e pena, bensì anche al personale del corpo degli agenti di custodia ed «al personale delle altre Amministrazioni dello Stato che prestino servizio presso gli uffici ed istituti centrali e periferici dell'Amministrazione penitenziaria», categoria, quest'ultima, nella quale vanno ricompresi anche i docenti che effettuano corsi per detenuti”.

Con riguardo, poi, al disposto dall'art. 4 del D.L. 28 agosto 1987, n. 356, convertito nella legge 23 ottobre 1987, n. 436, la circolare stessa chiarì che la normativa sopravvenuta non aveva influenza sul regime pensionistico in atto a favore dei docenti in questione. Infatti la novella del 1987, “per aver preso in considerazione esclusivamente la prima delle indennità in argomento e, cioè, quella di cui all'art. 1 della citata legge n. 65 del 1983, non può avere alcun influsso sull'indennità riconosciuta ai docenti che effettuano corsi scolastici per detenuti negli istituti penitenziari, come, peraltro, lucidamente chiarito dalla Corte dei Conti - Sezione giurisdizionale regionale per l'Abruzzo - con la sentenza n. 226/95/C emessa nella Camera di Consiglio del 8 marzo 1995”.

Lo stesso dicastero della pubblica istruzione ebbe dunque a sottolineare la distinzione, in ragione dei rispettivi destinatari, fra le due misure indennitarie, distinzione sulla quale non aveva avuto effetto la novella del 1987.

9- In conclusione, l’appello delle amministrazioni va accolto. Le spese e gli onorari dei due gradi del giudizio, tenuto conto della novità della questione e della complessità della normativa applicata al caso di specie, possono compensarsi.