Pubblicato il 16/01/2023

N. 00508/2023REG.PROV.COLL.

N. 03540/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3540 del 2022, proposto da
Planet Service Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , e P P L, rappresentati e difesi dall'avvocato F C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ginosa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Terza) n. 00444/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ginosa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2022 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e viste le richieste di passaggio in decisione presentate dagli avvocati Cantobelli e Misserini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia – Lecce ha respinto il ricorso proposto dalla Planet Service Società Cooperativa e da P P L contro il Comune di Ginosa per l’annullamento del provvedimento prot. n. 0010329 emesso l’8 aprile 2021 di revoca dell’autorizzazione N.C.C. n. 5/2006 già acquisita dal signor P P L e da questi conferita alla società cooperativa, nonché per l’annullamento della nota prot. n. 0015642 del 25 maggio 2021 con la quale era stata rigettata l’istanza di annullamento in autotutela, proposta dai ricorrenti in data 11 maggio 2021.

L’autorizzazione era stata revocata sulla base del duplice rilievo che “ la Planet Service Società Cooperativa non abbia dimostrato di avere sede operativa nel … territorio ” del Comune di Ginosa e che “ il servizio N.C.C. deve ritenersi svolto in contrasto con il “limite intrinseco alla stessa natura del servizio” richiamato dalla Corte Costituzionale ”, che, con la sentenza n. 56/2020, ha sottolineato la “vocazione locale” del servizio di noleggio auto con conducente.

1.1. La sentenza ha respinto le censure del primo motivo, di ordine sia sostanziale che formale, ritenendo che:

- gli addebiti posti dal Comune resistente a base del gravato provvedimento di revoca non erano riconducibili all’ipotesi prevista dalla lettera e) dell’art. 28 del “ Regolamento per il Servizio di autonoleggio con conducente ”, il quale sanziona con la sospensione dell’autorizzazione, e non già con la revoca, le “ violazioni di norme amministrative o penali connesse all’esercizio dell’attività ”, ma - a ben vedere - rientravano nell’ipotesi di “ altre gravi e motivate irregolarità ritenute incompatibili con l’esercizio del servizio ”, sanzionate, ai sensi della lett. g) dell’art. 29 del regolamento comunale, con la revoca dell’autorizzazione, in quanto, come si legge in sentenza, << trattasi di violazioni gravi che ridondano in irregolarità incompatibili con l’esercizio del servizio per il venir meno di una condizione prescritta dall’art. 8, comma 3, della Legge 15/01/1992 n. 21 per il conseguimento e il mantenimento dell’autorizzazione. Infatti, l’art. 8 (“Modalità per il rilascio delle licenze e delle autorizzazioni”), comma 3, della Legge 15/01/1992 n. 21 (“Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”) prevede che “Per poter conseguire e mantenere l'autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente è obbligatoria la disponibilità, in base a valido titolo giuridico, di una sede, di una rimessa o di un pontile di attracco situati nel territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione” e il predetto obbligo di cui all'art. 8, comma 3, L. 15 gennaio 1992, n. 21 -funzionale proprio a preservare la dimensione locale di un servizio pubblico finalizzato in primo luogo a soddisfare le esigenze della comunità locale e di coloro che si vengano a trovare sul territorio comunale - si riferisce al possesso nel territorio del Comune autorizzante sia di una sede operativa che di una rimessa, secondo l’interpretazione preferibile, anche in base al combinato disposto dell’art. 3 (“Servizio di noleggio con conducente”), comma 3, della L. n. 21/1992 (in base al quale “La sede operativa del vettore e almeno una rimessa devono essere situate nel territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione”) >>;

- il Comune di Ginosa aveva posto i ricorrenti nelle condizioni di conoscere preventivamente gli addebiti contestati tramite comunicazione di avvio del procedimento di cui alla nota prot. n. 3998 dell’08-02-2021 (recante in oggetto “ Autorizzazione N.C.C. n. 5 rilasciata dal Comune di Ginosa in data 19/04/2006. Richiesta di chiarimenti. Avvio del procedimento di revoca. ”) e aveva adeguatamente valutato le osservazioni presentate da parte ricorrente, dopo la predetta comunicazione di avvio del procedimento, come emergeva dalle premesse del provvedimento impugnato, nel quale erano puntualmente richiamate le note intercorse tra le parti nell’ambito del procedimento amministrativo in questione;

- non sussisteva la violazione procedimentale consistente nella mancata acquisizione del preventivo parere della Commissione di cui all’art. 10 del regolamento comunale, essendo stata quest’ultima abolita ex lege con la legge n. 449/1997 e comunque il mancato adempimento sarebbe stato reso irrilevante dall’art. 21 octies , comma secondo, parte prima, della legge n. 241 del 1990 e ss.mm.

1.2. Ha quindi ritenuto infondate anche le censure del secondo motivo, osservando, per un verso, che la rimessa posseduta dalla società cooperativa ricorrente nel Comune di Ginosa (posto auto, con categoria catastale C/6) non appariva idonea ad essere utilizzata anche quale “sede operativa”;
per altro verso, che la mancanza di una sede operativa nel territorio comunale “ disvela anche come il servizio di N.C.C. svolto dagli odierni ricorrenti non abbia la c.d. “vocazione locale”, costituente il requisito necessario per l’esercizio dell’attività de qua. ”.

Ha altresì ritenuto irrilevante, ai fini di causa, la postuma acquisizione in locazione, mediante contratto del 19 luglio 2021, di un locale commerciale sito in Marina di Ginosa alla via Ionio n. 71 adibito a sede operativa (come rappresentato negli scritti difensivi della società ricorrente).

1.3. Respinto il ricorso, le spese processuali sono state compensate per la novità delle questioni giuridiche trattate.

2. Avverso la sentenza la Planet Service Società Cooperativa e il signor P P L hanno proposto appello con due motivi.

Il Comune di Ginosa si è costituito per resistere all’appello.

2.1. Con ordinanza cautelare del 20 maggio 2022, n. 2288 questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare ai fini della celere celebrazione dell’udienza di merito.

2.2. All’udienza del 15 dicembre 2022 la causa è stata assegnata a sentenza, senza discussione, sull’accordo delle parti.

3. Il primo motivo di appello, criticando la decisione di rigetto del tribunale, ripropone il primo motivo di ricorso, concernente l’interpretazione degli artt. 28, lett. e) e 29, lett. g) del “ Regolamento per il Servizio di autonoleggio con conducente ” approvato con delibera consiliare n. 21 del 13 marzo 1997, regolanti, rispettivamente, la fattispecie della sospensione e quella della revoca dell’autorizzazione.

3.1. Gli appellanti sostengono che gli addebiti posti a fondamento del provvedimento di revoca impugnato sarebbero ascrivibili all’ipotesi disciplinata dall’art. 28, lett. e), considerato che:

- gli obblighi di che trattasi derivano “ da norme amministrative connesse all’esercizio dell’attività ”;

- il sistema sanzionatorio regolamentare comunale è stato approntato secondo i principi della gradualità e della proporzionalità che presidiano la materia, stabilendo in primo luogo la misura della sospensione dell’autorizzazione per le violazioni meno rilevanti e quella della revoca per le ipotesi connotate da particolare gravità. Nel caso di specie, gli addebiti, tenuto conto della immediata oggettiva sanabilità, non avrebbero potuto assumere il particolare connotato della “gravità” che accomuna le ipotesi dell’art. 29;

- ancora, la struttura sanzionatoria regolamentare complessiva risponde ad una graduazione predeterminata, per la quale, l’art. 29, lett. g), attesa la sua valenza definitiva, non potrebbe che essere inteso come “ norma di estrema chiusura ”, applicabile quando la condotta sia grave e non riconducibile in alcun modo alle ipotesi tipizzate dell’art. 28 o dello stesso art. 29 lett. da a) ad f) e h). Questa lettura sarebbe l’unica coerente col principio di proporzionalità delle sanzioni rispetto alla condotta sanzionata vigente nel nostro ordinamento.

3.1.1. Gli appellanti criticano quindi l’affermazione del primo giudice secondo cui non rileverebbe, nel caso di specie, quanto previsto dalla norma richiamata dai ricorrenti dell’art. 11 bis della legge n. 21 del 1992 (che, diversamente dal regolamento comunale, prevede la sanzione della sospensione dell’autorizzazione NCC per un mese in ipotesi di prima violazione degli artt. 3 e 11 della legge n. 21 del 1992), perché parte ricorrente non ha impugnato l’art. 29 del regolamento, laddove vi sarebbe prevista, secondo il tribunale, la sanzione della revoca per la medesima violazione.

All’opposto, gli appellanti assumono che le due disposizioni, legislativa e regolamentare, contemplerebbero due istituti diversi, l’una, l’iscrizione a ruolo e, l’altra, l’autorizzazione N.C.C., di modo che non vi era alcuna esigenza di impugnare la norma regolamentare, tanto più che l’assunto dei ricorrenti era, ed è tuttora, che non si applichi l’art. 29 del regolamento, bensì l’art. 28, lett. e).

Piuttosto, le ragioni per le quali, nell’ambito del ricorso introduttivo del giudizio, era stato operato il richiamo all’art. 11 bis della legge n. 21 del 1992 dovevano rinvenirsi nell’idoneità della norma a dimostrare che l’addebito formulato nel caso di specie, relativo alla mancanza della sede operativa, costituisse condizione priva di qualsivoglia carattere di gravità e che, come tale, avrebbe potuto condurre alla (sola) sospensione del titolo abilitativo, e non alla sua revoca come viceversa avvenuto.

3.1.2. Con ulteriori rilievi illustrati nello stesso primo mezzo di gravame vengono criticati:

- il rigetto della censura concernente la mancata comunicazione degli addebiti posti a fondamento del contestato provvedimento di revoca e quindi la mancanza di un effettivo contraddittorio procedimentale;

- il rigetto della censura concernente la mancata acquisizione del preventivo parere della Commissione prevista dall’art. 10 del regolamento comunale.

3.2. Il secondo motivo di appello critica, in primo luogo, l’affermazione del tribunale – riferita al secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, relativo all’illegittimità dell’addebito riguardante la mancanza di vocazione locale del servizio erogato – secondo cui la mancanza di sede operativa “ disvela anche come il servizio di N.C.C. svolto dagli odierni ricorrenti non abbia la c.d. “vocazione locale”, costituente il requisito necessario per l’esercizio dell’attività de qua ”.

In primo luogo, gli appellanti evidenziano che la sede operativa utilizzata non corrispondeva alle rimesse collegate alle autorizzazioni revocate, poiché la sede operativa della quale il Comune aveva contestato l’inidoneità era sita in Ginosa, via Pordenone s.n.c., mentre le rimesse sarebbero site altrove. Pertanto, non sarebbe corrispondente al vero che, come detto in sentenza, “ la rimessa posseduta dalla Società cooperativa ricorrente nel Comune di Ginosa ” fosse “ utilizzata anche quale sede operativa ”.

Ciò chiarito in fatto, la normativa di riferimento, ad avviso degli appellanti, contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., andrebbe interpretata (come da giurisprudenza richiamata: Cons. Stato, 23 giugno 2016, n. 2807) nel senso che il possesso della rimessa all’interno del territorio comunale, e non anche della sede operativa, attesterebbe di per sé la funzionalizzazione del servizio svolto in favore della comunità del Comune autorizzante.

3.2.1. Viene inoltre criticato quanto affermato dal tribunale sulla funzione della “sede operativa”, sostenendo gli appellanti che, alla stregua di quanto previsto dagli artt. 3, commi 1 e 3, 8, comma 3, e 11, comma 4, della legge n. 21 del 1992 l’attività ivi svolta atterrebbe esclusivamente alla ricezione delle prenotazioni da parte dell’utenza e che tale attività avrebbe potuto comunque essere svolta presso il locale utilizzato dalla Planet come sede operativa, anche se posto al piano seminterrato, in quanto dotato di energia elettrica e delle componenti necessarie all’espletamento delle attività (prenotazione, pagamento, etc.) connesse al servizio principale. In ogni caso la normativa di riferimento consentirebbe di svolgere l’attività di prenotazione presso la rimessa (come si desumerebbe da un passaggio della motivazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 56 del 2020, dove è detto che l’organizzazione del servizio N.C.C. “ … presuppone comunque la necessità di una sede operativa o di una rimessa come base dell’attività aziendale ”). Gli appellanti aggiungono che l’obbligo di possedere una sede operativa, destinata all’attività di prenotazione, se ritenuto vigente, dovrebbe essere interpretato considerando che le attuali disposizioni legislative in materia consentono che la prenotazione del servizio possa avvenire anche con l’utilizzo di “ strumenti tecnologici ” (art. 1, comma 1, e art. 11, comma 4, della legge n. 21 del 1992).

Nel caso di specie, poi, sarebbe errata l’affermazione del tribunale dell’irrilevanza del trasferimento di sede effettuato dalla società ricorrente presso un locale idoneo allo scopo: al contrario, secondo gli appellanti, l’agevole reperimento di tale locale comproverebbe la mancanza di gravità dell’addebito posto a fondamento della revoca del titolo abilitativo.

3.2.2. Gli appellanti lamentano inoltre che il T.a.r. abbia ritenuto legittimo il provvedimento di revoca per la ritenuta mancanza della “vocazione locale” del servizio solo a fronte della mancanza della sede operativa, laddove nel provvedimento impugnato l’ente comunale l’aveva riferita alla mancanza di idonea pubblicizzazione del servizio ed i ricorrenti in primo grado avevano proposto specifici motivi di censura su tale addebito, senza che il tribunale si sia pronunciato al riguardo.

Gli appellanti ripropongono quindi le censure concernenti la valutazione resa dall’ente comunale nella parte in cui, al fine di contestare il mancato svolgimento del servizio a favore dell’utenza locale, ha fatto riferimento ad adempimenti pubblicitari “ per nulla stabiliti dalla normativa in materia ” (affissione di targhe e/o insegne ovvero strumenti informatici o particolari “ key words ” sui principali motori di ricerca on line o, ancora, mezzi di stampa tradizionali).

Secondo i ricorrenti, si sarebbe trattato di una “ arbitraria introduzione di particolari obblighi di pubblicità ” in contrasto con la normativa di settore e con la libertà di iniziativa economica, costituzionalmente garantita;
comunque, smentita in punto di fatto dalla presenza di targhe presso le rimesse collegate alle autorizzazioni di Ginosa e dall’indicazione ivi contenuta delle prestazioni svolte e dei recapiti mobili degli autisti, nonché da segnalazione reperibile sui siti web del settore.

4. E’ fondata e va accolta la prima censura del primo motivo, ritenute assorbite le censure restanti dello stesso mezzo e infondate quelle del secondo motivo.

4.1. Riguardo a queste ultime, si deve in primo luogo osservare, in punto di fatto, che, se è vero che nel provvedimento impugnato il Comune di Ginosa ha fatto riferimento alla mancanza di idonea pubblicizzazione del servizio riguardo al suo svolgimento nel territorio comunale, tuttavia non ha inteso con ciò formulare un autonomo addebito di violazione di asseriti obblighi pubblicitari discendenti dalla legge o dal regolamento, suscettibile di specifica e preventiva contestazione per iscritto nel corso del procedimento di revoca.

Piuttosto, il rilievo di “ effettiva assenza di strumenti atti a diffondere, presso la comunità locale, la conoscenza del servizio N.C.C. offerto ” (indicati nel provvedimento solo a titolo esemplificativo) risulta collegato alla contestazione dell’addebito di assenza di una sede operativa nel territorio del Comune di Ginosa, al fine di contestare lo svolgimento del servizio N.C.C. in contrasto con il “ limite intrinseco alla stessa natura del servizio ”, cioè in contrasto con la finalità di esercizio di “ un servizio effettivamente mirato a soddisfare, in via complementare e integrativa, le esigenze di trasporto della comunità locale di Ginosa ”.

4.1.1. Dalla combinazione di tali addebiti - tanto la mancanza della sede operativa del servizio N.C.C. quanto la mancata destinazione del servizio all’utenza locale - l’ente civico ha tratto la conseguenza che la sola disponibilità della rimessa situata in Ginosa, via Pordenone snc, asseritamente utilizzata (anche) come sede operativa, non sarebbe stata sufficiente a realizzare le condizioni di cui all’art. 8, comma 3, della legge n. 21 del 1992, per il conseguimento ed il mantenimento dell’autorizzazione in capo al vettore, effettivo utilizzatore, individuato nella società conferitaria, Planet Service Società Cooperativa, con sede in Roma.

In sintesi, il Comune di Ginosa ha ritenuto integrata la fattispecie di cui alla lettera g) dell’art. 29 del regolamento comunale piuttosto che quella della lettera e) dell’art. 28, combinando i due addebiti di cui sopra, senza attribuire autonomo rilievo alla mancanza di adeguata pubblicità.

Non sono quindi pertinenti le censure degli appellanti concernenti l’asserita arbitraria introduzione di particolari obblighi di pubblicità, e di conseguente violazione della normativa di settore e di contrasto con la libertà di iniziativa economica costituzionalmente garantita.

4.1.2. Quanto all’addebito principale della mancanza di una idonea sede operativa in territorio comunale, va condivisa la motivazione della sentenza gravata sui seguenti profili:

- il posto auto seminterrato sito in via Pordenone s.n.c., indicato dalla società ricorrente sia come autorimessa che come sede operativa, non era idoneo ad ospitare le attività amministrative tipiche di quest’ultima;
sebbene infatti la Planet Service avesse altre autorimesse associate alle diverse autorizzazioni utilizzate (precisamente le vetture abbinate alle licenze n. 5, oggetto del presente giudizio, nonché nn.10 e 14 usufruirebbero della rimessa sita in Ginosa, alla Contrada Stornara;
la vettura abbinata alla licenza n. 13 della rimessa sita sul Lungomare di Marina di Ginosa;
la vettura abbinata alla licenza n. 9 della rimessa sita in Ginosa, al viale Ionio n. 157), il locale di Ginosa, via Pordenone s.n.c. (fg. 141 p.lla 3821 sub 8 condotto in comodato) era associato come rimessa alla vettura abbinata alla licenza n. 6 e consisteva in un vero e proprio posto auto al piano seminterrato con categoria catastale C/6 e consistenza di 22 mq., oggettivamente inidoneo ad ospitare attività diverse dal solo posteggio dell’auto;

- le attività da svolgere nella sede operativa, contrariamente a quanto assumono i ricorrenti, non consistono soltanto nella ricezione delle prenotazioni da parte dell’utenza, ma anche nella gestione di “ tutte le incombenze amministrative derivanti dall’esercizio dell’attività di N.C.C. ” (come si legge in sentenza);
la circostanza che gli artt. 3, 8 e 11 della legge n. 21 del 1992 si riferiscano, nei commi citati in ricorso, alle richieste di prestazione da parte degli utenti non sta certo a significare che soltanto a questo scopo sarebbe necessaria la sede operativa (tanto più che, come evidenziano anche i ricorrenti, le prenotazioni possono essere effettuate, per legge, “ anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici ”), ma soltanto a definire le modalità di funzionamento del servizio N.C.C., per lo più in contrapposizione al servizio taxi;
a maggior ragione la sede operativa correttamente attrezzata è necessaria in casi quali quello di specie in cui il vettore, come la Planet Service Società Cooperativa, è conferitario di numerose autorizzazioni e quindi svolge un’attività imprenditoriale di notevole portata, che trova riscontro nelle risultanze della visura camerale evidenziate dalla difesa civica e valorizzate già dal giudice di primo grado;

- ancora, la sede operativa deve consistere (sempre come si legge in sentenza) in un “ centro idoneo … a fornire all’utenza locale un punto di riferimento ”.

In ragione di tale necessaria dimensione locale del servizio pubblico di N.C.C., nonché delle diverse funzionalità della sede operativa, va disattesa l’interpretazione delle parti ricorrenti secondo cui l’art. 8 ( Modalità per il rilascio delle licenze e delle autorizzazioni ) della legge n. 21 del 1992, comma 3 (“ Per poter conseguire e mantenere l’autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente è obbligatoria la disponibilità, in base a valido titolo giuridico, di una sede, di una rimessa o di un pontile di attracco situati nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione ”) consentirebbe di prescindere dalla disponibilità di una sede operativa, in caso di disponibilità della rimessa nel territorio comunale.

Va invece preferita l’interpretazione della citata disposizione in combinato disposto con quella dell’art. 3 ( Servizio di noleggio con conducente ), comma 3, della stessa legge (“ La sede operativa del vettore e almeno una rimessa devono essere situate nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione ”), onde condividere la conclusione del tribunale, secondo cui la legge “ si riferisce al possesso nel territorio del Comune autorizzante sia di una sede operativa che di una rimessa ”.

Va sottolineato che, mentre l’art. 8, comma 3, conserva il testo originario della legge quadro n. 21 del 1992, l’art. 3, comma 3, è stato integralmente sostituito dall’art. 10 bis del d.l. 14 dicembre 2018, n. 135, convertito dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12, proprio al fine di statuire la necessità sia della sede operativa che della rimessa (così chiarendo l’oggettiva ambiguità dell’art. 8, comma 3), ma anche al fine di allargare l’ambito comunale della restrizione territoriale, mantenendo il detto vincolo ma dando la possibilità di disporre di ulteriori rimesse nella stessa provincia o area metropolitana. Infatti il testo attualmente vigente dell’art. 3, comma 3, come sopra modificato è il seguente:

<< La sede operativa del vettore e almeno una rimessa devono essere situate nel territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione. E' possibile per il vettore disporre di ulteriori rimesse nel territorio di altri comuni della medesima provincia o area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione, previa comunicazione ai comuni predetti, salvo diversa intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata entro il 28 febbraio 2019. In deroga a quanto previsto dal presente comma, in ragione delle specificità territoriali e delle carenze infrastrutturali, per le sole regioni Sicilia e Sardegna l'autorizzazione rilasciata in un comune della regione è valida sull'intero territorio regionale, entro il quale devono essere situate la sede operativa e almeno una rimessa. >>

In definitiva, è da ritenersi vigente ed attuale l’obbligo di legge di possedere una sede operativa, oltre che (almeno) una rimessa, nel Comune che ha rilasciato l’autorizzazione del servizio di N.C.C. (con eccezione delle Regioni Sardegna e Sicilia).

4.1.3. Tale conclusione non si pone in contrasto con la sentenza di questo Consiglio di Stato, 23 giugno 2016, n. 2807 richiamata nel secondo motivo di ricorso, sia perché questa sentenza è stata pronunciata prima delle modifiche apportate alla legge n. 21 del 1992 dal d.l. 14 dicembre 2018, n. 135, convertito dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12, che, con l’art. 10 bis, ha sostituito proprio le disposizioni decisive ai fini della presente controversia di cui all’art. 3, comma 1 e 3, ed all’art. 11, comma 4, introducendovi il riferimento alla sede operativa del vettore (prima mancante), sia perché la questione controversa in quel giudizio atteneva soltanto all’obbligo di utilizzare nell’esercizio del servizio di N.C.C. una rimessa ubicata all’interno del territorio del comune che rilascia l’autorizzazione, senza che fosse in discussione la necessità o meno di aprirvi una sede operativa. Peraltro, nella sentenza si è ribadita l’esigenza che il servizio di noleggio con conducente “ sia svolto, almeno tendenzialmente, a favore della comunità locale di cui il Comune è ente esponenziale ”.

Parimenti non appare affatto decisivo nel senso preteso dai ricorrenti il passaggio della motivazione della sentenza della Corte Costituzionale 26 marzo 2020, n. 56 riportato in ricorso, sia perché trattasi di affermazione fatta in via incidentale a fini diversi da quelli rilevanti nel caso di specie (cfr. punto 5.6.1.) sia perché la ricostruzione della normativa vigente contenuta nella stessa sentenza costituzionale è chiaramente nel senso di confermare che l’attuale disciplina legislativa impone di aprire nel Comune che ha rilasciato l’autorizzazione sia la sede operativa che (almeno) una rimessa (cfr. punti 3.2 e 5.4, nella parte finale, in cui si sottolinea che, mantenendo il vincolo territoriale per la sede operativa e almeno una rimessa, ma consentendo l’apertura di altre rimesse “ il legislatore statale, nell'esercizio della sua discrezionalità, ha … individuato nel territorio provinciale la dimensione organizzativa ottimale del servizio di NCC, tenendo conto della sua vocazione locale che giustifica la correlata introduzione di limiti al libero esercizio dell'attività di trasporto. Tale servizio - pur potendo essere svolto senza vincoli territoriali di prelevamento e di arrivo a destinazione dell'utente (art. 11, comma 4, terzo periodo, della legge n. 21 del 1992, come sostituito dall'art. 10-bis, comma 1, lettera e) - mira infatti a soddisfare, in via complementare e integrativa (art. 1, comma 1, della legge n. 21 del 1992), le esigenze di trasporto delle singole comunità, alla cui tutela è preposto il comune che rilascia l'autorizzazione. ”).

4.2. Ritenuti fondati i rilievi posti a base del provvedimento di revoca impugnato, questo è però illegittimo per aver ascritto tali addebiti – la mancanza della sede operativa e il mancato utilizzo dell’autorizzazione N.C.C. in favore della comunità locale – alla previsione di cui alla lettera g) dell’art. 29 del regolamento comunale, inerente alle ipotesi di “ altre gravi e motivate irregolarità ritenute incompatibili con l’esercizio del servizio ”, sanzionate con la revoca, invece che alla previsione di cui alla lettera e) dell’art. 28 dello stesso regolamento, relativa alle “ violazioni di norme amministrative o penali connesse all’esercizio delle attività ”, punite con la sospensione del titolo.

In proposito vanno condivise le censure di ordine sostanziale di cui al primo motivo di appello.

4.2.1. Gli obblighi di che trattasi derivano da “ norme amministrative connesse all’esercizio dell’attività ”, in particolare dai citati artt. 3 e 8 della legge n. 21 del 1992, per quanto attiene alla sede operativa, e dal complesso delle disposizioni di tale ultima legge, come interpretate dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, V, n. 2807 del 2016) e costituzionale (Corte Cost. n. 56 del 2020), per quanto attiene all’inerenza del servizio alla comunità del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione.

4.2.2. Per contro, è da escludere che entrambi gli addebiti presentino la gravità e la irrimediabilità che caratterizzano la fattispecie dell’art.29, lett. g), del regolamento, laddove questo si riferisce a irregolarità “ grave ” ed anche “ ritenuta incompatibile con l’esercizio del servizio ”.

Per quanto concerne, infatti, la sede operativa - oltre al fatto che la gravità della mancanza è attenuata dalla disponibilità della rimessa - è determinante l’acquisizione in locazione (nelle more del giudizio) da parte della Planet Service di un locale commerciale sito in Marina di Ginosa adibito dal 19 luglio 2021 a nuova sede operativa, la cui idoneità allo scopo non è stata contestata dal Comune appellato. Non si tratta infatti di valutare il reperimento della sede operativa nell’ottica di una sanatoria postuma della precedente violazione, ma piuttosto di considerare come la mancanza di una sede operativa, pur meritevole di sanzione, non sia fattispecie talmente grave da meritare la revoca del titolo abilitativo, in quanto agevolmente rimediabile. Peraltro va sottolineato che, nel caso di specie, non di vera e propria mancanza di sede operativa si è trattato, quanto piuttosto di inidoneità allo scopo del locale sito in via Pordenone snc indicato dalla Planet Service sia come rimessa che come sede della società cooperativa in Ginosa.

A maggior ragione è da reputare immediatamente sanabile la mancanza di adeguata pubblicizzazione del servizio a beneficio degli utenti della comunità locale.

4.2.3. Siffatta lettura delle previsioni degli artt. 28 e 29 del regolamento comunale trova riscontro nella corretta interpretazione del secondo dei due articoli come volto a sanzionare, in contrapposizione al precedente, ma anche secondo un criterio di gradualità crescente dell’intervento sanzionatorio, condotte capaci di incidere sui requisiti di moralità del soggetto sì da compromettere la legittima continuazione del servizio da parte del titolare del titolo abilitativo.

In particolare, le ipotesi tipizzate nell’art. 29, aventi la portata appena detta, si caratterizzano per la loro particolare gravità ( perdita dei requisiti di idoneità morale o professionale;
condanna con sentenza passata in giudicato a pena restrittiva della libertà personale;
inottemperanza al provvedimento di sospensione;
cessione dell’autorizzazione in violazione delle norme dell’art. 17 ) ovvero per la loro ripetitività ( tre provvedimenti di sospensione adottati ai sensi dell’art. 28;
negligenza abituale nel disimpegno del servizio o gravi e ripetute violazioni del regolamento ).

Per contro, le ipotesi tipizzate dell’art. 28 si caratterizzano per la portata istantanea delle condotte o perché condotte, in sé, non ostative alla continuazione della prestazione del servizio ( violazione delle vigenti nome comunitarie in materia;
violazione delle vigenti norme fiscali connesse all’esercizio dell’attività di trasporto;
violazione delle vigenti norme del Codice della Strada tali da compromettere la sicurezza dei trasportati;
violazione per la terza volta nell’anno di norme comportanti applicazione di sanzioni amministrative ai sensi di regolamento;
utilizzo, per il servizio, di veicoli diversi da quelli autorizzati;
prestazione del servizio con contachilometri non regolarmente funzionanti, nonché appunto violazione di norme amministrative o penali connesse all’esercizio dell’attività ).

In tale contesto normativo, è corretta la lettura dell’art.29, lett. g), sostenuta dai ricorrenti, come norma di chiusura, applicabile quando la condotta sia grave e non riconducibile ad alcuna altra ipotesi tipizzata, nonché tale non poter essere superata con l’adozione di condotte compatibili con la prosecuzione dell’attività, in conformità alle norme della legge e del regolamento.

Così interpretate, le previsioni regolamentari risultano conformi ai principi di gradualità e di proporzionalità che presidiano la materia sanzionatoria, poiché la sanzione della sospensione è prevista per le ipotesi meno rilevanti e sanabili, quella della revoca per le ipotesi più gravi e tendenzialmente non rimediabili.

4.2.3. L’art. 11 bis della legge n. 21 del 1992 dà riscontro a tale interpretazione del regolamento, che risulta non in contrasto con la disposizione di legge, quindi non assoggettabile all’impugnazione ritenuta dal primo giudice.

Invero, la disposizione legislativa in commento disciplina le sanzioni applicabili con riguardo all’iscrizione al ruolo che, ai sensi dell’art. 6, comma 5, della legge n. 21 del 1992 è requisito indispensabile per il rilascio dell’autorizzazione.

Orbene, nell’ipotesi di inosservanza dell’obbligo di possesso di sede operativa previsto dall’art. 3 della stessa legge, l’art. 11 bis prevede la sanzione della sospensione dell’iscrizione al ruolo per un mese in caso di prima inosservanza, con misura crescente per le inosservanze successive fino alla cancellazione dal ruolo, ma soltanto dopo la quarta inosservanza.

Si tratta effettivamente di un parametro di riferimento normativo oggettivo e idoneo a qualificare come non grave, anche ai sensi e per gli effetti degli artt. 28 e 29 del regolamento comunale, l’inosservanza dell’obbligo di legge di apertura della sede operativa, quindi a consentire la riconducibilità della stessa alla fattispecie dell’art. 28, lett. e) e l’applicabilità della sanzione della sospensione dell’autorizzazione.

4.3. Le corrispondenti censure del primo motivo di appello vanno accolte, con assorbimento delle censure restanti dello stesso motivo concernenti asserite violazioni delle norme procedimentali.

5. In conclusione, l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, va accolto il ricorso proposto in primo grado e vanno annullati i provvedimenti impugnati.

5.1. Sussistono giusti motivi di compensazione delle spese di entrambi i gradi, considerate la peculiarità della fattispecie e la novità delle questioni giuridiche affrontate, poste in gran parte dalla normativa sopravvenuta di cui al menzionato art. 10 bis del d.l. n. 135 del 2018, convertito dalla legge n. 12 del 2019.