Pubblicato il 03/06/2021

N. 04246/2021REG.PROV.COLL.

N. 09806/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9806 del 2020, proposto dalla signora -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio D’Amato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, in persona del Direttore pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Agenzia delle dogane e dei monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2021 il consigliere Michele Conforti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nel presente giudizio è controversa la legittimità della determinazione della Agenzia delle dogane e dei monopoli del 7 marzo 2019, recante:

a) la revoca, ai sensi dell’art. 2 della convenzione accessiva alla concessione, stipulata in data 22 settembre 2017, della concessione del gioco del lotto, ai danni della signora -OMISSIS- - titolare della rivendita di tabacchi n. -OMISSIS- - per il mancato versamento della c.d. settimana contabile;

b) la comunicazione dell’avvio del procedimento di decadenza dall’autorizzazione alla gestione dei magazzini per la rivendita di tabacchi ex art. 6, n. 9, l. n. 1293 del 1957.

2. In data 10 dicembre 2018, l’amministrazione ha sospeso, in via cautelare, la concessione della ricevitoria del gioco del lotto e ha contestualmente diffidato la concessionaria al pagamento delle somme dovute per la settimana contabile del 27 novembre 2018 per euro 1.319,54, entro cinque giorni.

3. La concessionaria non si avvaleva della possibilità offerta dall’amministrazione di presentare osservazioni a giustificazione del ritardo prima della conclusione del procedimento.

4. In data 7 marzo 2019, l’amministrazione ha dunque disposto la revoca della concessione della ricevitoria del lotto accertando che il ricevitore concessionario era incorso in ripetute violazioni dell’art. 30 del d.P.R. n. 303 del 1990, relative non soltanto alle somme prima indicate, ma anche a quelle del 4 dicembre 2018 per euro 787,16, nonché dell’11 dicembre 2018 per euro 1.080,02, che venivano richiesti a mezzo dell’impugnato provvedimento.

5. La competente agenzia ha inviato altresì la diffida ad adempiere per le somme relative alla prima settimana.

6. Sempre in data 7 marzo 2019, l’amministrazione ha avviato il procedimento di disdetta del contratto di appalto per la gestione della rivendita di generi di monopolio, ai sensi degli artt. 6, 9, 18, della legge n. 1293 del 1957.

7. Nella medesima data, la concessionaria ha provveduto al pagamento delle somme dovute.

8. A seguito della revoca, l’interessata ha trasmesso all’amministrazione le note difensive del 26 marzo 2019, con le quali chiedeva il ritiro dell’atto adottato.

9. Successivamente, ha impugnato il provvedimento di revoca e l’atto di comunicazione di avvio del procedimento, con un unico articolato motivo, nel quale ha evidenziato che:

a) il ritardo nei versamenti sarebbe dipeso unicamente da motivi personali della ricorrente, la quale avrebbe comunque sanato “ogni pendenza nel prescritto termine ingiunto”;

b) sarebbe stato violato l’art. 34 della legge n. 1923 del 1957;

c) il provvedimento non sarebbe sufficientemente motivato, in quanto non sarebbe stata tenuta in debita considerazione l’esiguità degli importi versati in ritardo e neppure la condotta puntuale tenuta in precedenza;

d) dal complessivo importo contestato doveva essere escluso quello “ riconducibile alla settimana contabile dell’11/12/2018, dato che la relativa corresponsione, congiuntamente alle ulteriori somme dovute, è stata tempestivamente effettuata il 07/03/2019, data quest’ultima in cui la necessità del relativo pagamento è stata per la prima volta palesata ”;

e) l’illegittimità derivata della preannunciata revoca della concessione della rivendita ordinaria di generi di monopolio, la quale sarebbe comunque illegittima per motivi propri.

10. Si è costituita in giudizio la competente agenzia, che, in via pregiudiziale, ha dedotto l’inammissibilità del ricorso, perché la ricorrente avrebbe fatto valere, per la prima volta, nel processo, circostanze esimenti non dedotte nel procedimento amministrativo, mentre nel merito ha dedotto l’infondatezza della domanda di annullamento.

11. Con la sentenza n. -OMISSIS-, il T.a.r. per il Lazio, sez. II, richiamati i principi espressi in un suo precedente (la sentenza del 10 marzo 2020, n. 3110), ai sensi dell’art. 74 c.p.a.:

a) ha ritenuto superfluo l’esame dell’eccezione di inammissibilità proposta dall’amministrazione, ritenendo manifestamente infondato il ricorso;

b) ha sottolineato che il potere di revoca, previsto nell’art. 34 della legge 22 dicembre 1957, n. 1293 e dalla convenzione accessiva alla concessione, ha natura vincolata nell’ an e nel quomodo , non avendo l’amministrazione alcuna discrezionalità “ in ordine all’adozione del provvedimento di revoca ”, né potendo “ adottare misure diverse e più tenui ”;

c) ha rimarcato che la risoluzione del rapporto concessorio prescinde dal giudizio di gravità indicato nell’art. 1455 c.c., costituendo una causa di risoluzione autonoma, e che il termine di cinque giorni previsto per l’adempimento e la sua conseguenza sono stabiliti dal relativo disciplinare della concessione;

d) ha evidenziato che sebbene l’unico inadempimento rilevante sia soltanto quello relativo alla settimana del 27 novembre 2018, quest’ultimo è già di per sé sufficiente a determinare la risoluzione del rapporto, tenuto altresì conto della mancata prova della non imputabilità dell’inadempimento da parte dell’interessata;

e) ha infine statuito la legittimità dell’atto di comunicazione di avvio del procedimento di decadenza della titolarità della rivendita ordinaria dei generi di monopolio, disposta ai sensi degli artt. 6, 13, 18, della legge n. 1293 del 1957, poiché la decadenza dalla concessione del gioco del lotto costituisce causa di per sé idonea a recidere anche il rapporto di fiducia in ordine al diverso rapporto relativo alla rivendita e quindi a cagionare la decadenza della titolarità della stessa;

f) ha compensato le spese di lite.

12. La ricorrente ha impugnato la sentenza di primo grado, domandando altresì la sospensione dell’efficacia esecutiva della sentenza.

13. Con il primo motivo di appello, si eccepisce la nullità dei provvedimenti impugnati, poiché la statuizione di illegittimità del provvedimento, nella parte in cui richiede il pagamento delle somme dovute per le settimane del 4 dicembre 2018 e 11 dicembre 2018, avrebbe determinato il venir meno del requisito della “gravità” e tanto più della “abitualità” o “persistenza” della condotta di inadempimento, previsti dall’art. 34, nn.rri 9 e 10 della legge 22 dicembre 1957, n. 1293.

14. Con il secondo motivo, si censura la sentenza gravata, perché non avrebbe tenuto in adeguato conto la doglianza relativa al fatto che il provvedimento non avrebbe accertato e motivato sulla gravità dell’inadempimento;
non avrebbe tenuto conto che l’art. 34, legge 22 dicembre 1957, n. 1293, applicabile al caso di specie, conferisce un’ampia discrezionalità all’amministrazione, come si arguisce altresì dall’art. 35, che permette all’amministrazione di irrogare sanzioni pecuniarie per quelle violazioni che non siano ritenute di spiccata gravità;
non sarebbe in linea con le indicazioni fornite da alcune circolari dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Stato.

15. Si è costituita in giudizio l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Stato, resistendo all’appello e domandandone il rigetto.

16. Con l’ordinanza n. -OMISSIS-, l’istanza cautelare è stata respinta, non ravvisandosi il presupposto del periculum , necessario per l’emanazione della tutela invocata.

17. All’udienza del 27 maggio 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

18. L’appello è infondato.

19. In limine litis , il Collegio evidenzia che l’appello risulta altresì anche inammissibile, perché non è stata depositata (nel rispetto delle forme digitali stabilite dagli 136, comma 2 bis , c.p.a. e 5, commi 1 e 3, disp. att. c.p.a.), nel termine perentorio di 30 giorni, sancito dall’art. 94 comma 1 c.p.a., copia della sentenza impugnata (da ultimo sez. IV, n. 2271 del 2018).

20. L’appello è in ogni caso palesemente infondato nel merito.

21. Le doglianze articolate dall’appellante si prestano ad essere esaminate in maniera congiunta, per comodità di trattazione.

22. Va preliminarmente osservato che le doglianze relative all’atto di avvio del procedimento di decadenza dalla autorizzazione alla gestione dei magazzini per la rivendita di tabacchi ex art. 6, n. 9, l. n. 1293 del 1957 devono essere respinte per motivazioni differenti da quelle enunciate dal T.a.r.

22.1. Le doglianze articolate in primo grado e riproposte criticamente in appello nei confronti di questo atto sono inammissibili, poiché rivolte contro un atto endoprocedimentale che, in quanto tale, non risulta (ammissibilmente) impugnabile (cfr. sez. IV, 27 aprile 2021, n. 3387).

22.2. Relativamente all’impugnazione del provvedimento di revoca della concessione del gioco del lotto, si osserva che questa Sezione, con la sentenza n. 3195 del 20 maggio 2020, ha avuto modo di affrontare una vicenda del tutto analoga a quella del presente processo e di affermare, in quella occasione, alcuni fondamentali principi che il Collegio intende ribadire.

22.3. In particolare, si è evidenziato, a fronte della censura dell’interessato, della mancata valutazione e motivazione sulla gravità della violazione perpetrata, anche ai sensi dell’art. 1355 c.c., che “ L’invio della diffida, invece, è espressamente previsto dal disciplinare, il quale stabilisce anche il termine ulteriore assegnato al debitore per l’adempimento (cinque giorni) e la conseguenza della sua violazione, ossia la revoca della concessione.

Pertanto, è del tutto plausibile ritenere che il richiamo, nel testo del disciplinare, all’art. 1454 c.c., debba essere interpretato nel senso che si sia voluto semplicemente affermare l’idoneità della violazione del termine di cinque giorni a sorreggere, di per sé sola, la revoca della concessione ” (cfr. pag. 13, § 2.2.4., della sentenza n. 3195 del 2020).

22.4. Effettivamente, anche nel disciplinare intercorso fra l’Agenzia e l’odierna appellante è stata inserita una pattuizione analoga, con la quale si è espressamente stabilito che “ Il mancato versamento nel termine di giorni cinque dal ricevimento della lettera Raccomandata A.R. con la quale viene intimato l’adempimento, comporta la revoca della concessione, anche a norma dell’art. 1454 c.c. ” (cfr. art. 2, quarto capoverso, del disciplinare, depositato nel giudizio di primo grado dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli di Stato, in data 3 marzo 2020).

22.5. Il tenore testuale della clausola contrattuale e l’uso della formula finale adoperata, mediante il richiamo - ad abundantiam – della congiunzione “anche” dell’art. 1454, rendono pienamente pertinenti anche al caso di specie le statuizioni del precedente richiamato e confutano, conseguentemente, le deduzioni di parte relative alla mancata gravità dell’inadempimento, variamente declinate nelle censure di appello.

22.6. Anche nel caso di specie, infatti, l’interessata non ha provveduto al pagamento delle somme nel termine fissato dall’art. 2 del disciplinare della concessione, persistendo nel suo inadempimento anche successivamente alla notifica della diffida, notificatale dall’amministrazione.

22.7. Poiché il pagamento delle somme dovute è intervenuto soltanto successivamente al decorso del termine di cinque giorni, l’amministrazione ha dato esecuzione alla statuizione del disciplinare.

22.8. Quest’ultima, per come formulata (si noti, in particolare, l’uso del verbo all’indicativo e la perentorietà della statuizione), non indica la sussistenza di un potere discrezionale, ma di un potere vincolato.

22.9. Come evidenziato anche nella pronuncia prima indicata, “ il potere amministrativo discrezionale [è] stato esercitato ed interamente consumato con la previsione delle clausole del disciplinare e la sottoscrizione dello stesso, sicché, una volta inveratasi la fattispecie astratta prevista nella fonte convenzionale, l’Agenzia concedente non ha alcun margine di ulteriore apprezzamento, ma è tenuta a revocare la concessione ” (pag. 11 §2.2.2.).

23. Seppure quanto appena affermato sia di per sé sufficiente alla reiezione dell’appello, il Collegio osserva che emergono ulteriori elementi che depongono per questa stessa conclusione.

23.1. In primo luogo, si osserva che è infondata l’affermazione secondo cui il T.a.r. avrebbe dichiarato la parziale illegittimità della revoca e ne avrebbe pronunciato l’annullamento parziale, motivato in ragione della circostanza della “ mancata emissione della preventiva diffida di pagamento, ai sensi dell’art. 2 del disciplinare di concessione, in riferimento alle due settimane contabili (del 04.12.2018 e 11.12.2018) ”.

23.2. Pur dandosi atto di questa circostanza, la sentenza impugnata ha confermato la legittimità del provvedimento, mettendo in rilievo che “ La circostanza che nell’atto impugnato sia riportato che il pagamento delle settimane del 4 dicembre 2018 e dell’11 dicembre 2018 fosse ancora insoluto alla data della decadenza (7 marzo 2019) e che sia stato in effetti versato nella stessa dell’atto (7 marzo 2019), non inficia la condotta posta in essere dall’amministrazione dal momento che risulta accertato in modo inequivocabile il ritardo colpevole nel versamento della settimana del 27 novembre 2018.

Fermo quanto sopra, si osserva come l’amministrazione abbia comunque motivato la revoca sulla base del comportamento inadempiente ritenuto ex post grave ”.

23.3. In secondo luogo, si osserva che tutte le circostanze addotte dall’appellante a giustificazione della propria condotta non sono state rappresentate da quest’ultima nell’ambito del procedimento amministrativo, dove l’interessata è rimasta inerte.

23.4. Come evidenziato dal Ministero, l’interessata “ non si è avvalsa dell’istituto della partecipazione procedimentale, così precludendosi la possibilità di apportare al procedimento documenti od elementi utili ai fini della valutazione in ordine all’adozione del provvedimento di revoca ”.

23.5. In tal senso, risulta pertinente il richiamo al precedente di questo Consiglio, costituito dalla sentenza n. 3818 del 3 agosto 2015, nella parte in cui, ribadito che la giurisdizione generale di legittimità “ non è certo…una giurisdizione sul rapporto ” rimarca che gli elementi sopravvenuti “ non possono rivestire alcun valore ai fini del vaglio di legittimità del provvedimento, che va effettuato sulla base della sola situazione di fatto e di diritto accertata ed esistente all’atto della sua emanazione ”.

23.6. Il principio è valevole, a fortiori , nel caso di specie, dove gli elementi sulla cui base questo Consiglio sarebbe chiamato allo scrutinio di legittimità del provvedimento, secondo la prospettazione di parte appellante, non sono sopravvenuti, bensì già sussistenti al tempo dell’effettuazione del procedimento amministrativo e dei quali l’amministrazione non ha potuto tenere conto perché non rappresentati da chi ne aveva interesse.

23.7. Neppure assume, infine, una valenza dirimente nel senso dell’accoglimento dell’appello la patologia di cui soffrirebbe l’appellante e prospettata a giustificazione del mancato tempestivo adempimento e della sua mancata partecipazione procedimentale.

23.8. Dalla documentazione allegata non emerge, infatti, che nel periodo di tempo relativo agli eventi occorsi e rilevanti ai fini dell’adozione del provvedimento di revoca della concessione, l’interessata versasse in una condizione tale da essere totalmente incapace di provvedere allo svolgimento degli incombenti de quibus , rimanendo peraltro impregiudicata, anche ove così fosse, la circostanza che ella, proprio in ragione della conoscenza del suo stato di salute, avrebbe potuto provvedere ad implementare quelle misure idonee ad assicurarsi il tempestivo disbrigo degli adempimenti cui era tenuta.

24. In conclusione, in base alle suesposte motivazioni, l’appello è infondato.

25. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.