Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 2024-01-29, n. 202400894

Pubblicato il 29/01/2024

N. 00894/2024REG.PROV.COLL.

N. 06947/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6947 del 2023, proposto da
AL Italia S.p.a. (precedentemente denominata AL Entertainment S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Ghia e Leonardo Alesii, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alexandra Roilo, Laura Fadanelli, Michele Purrello, Alexandra Roilo e Lukas Plancker, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Merini, Gudrun Agostini e Bianca Maria Giudiceandrea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A., Sezione Autonoma di Bolzano, n. 238 del 12 luglio 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di Bolzano e del Comune di Bolzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2023, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Leonardo Alesii e Alessandra Merini.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Provincia Autonoma di Bolzano, con provvedimento del 30 dicembre 2019, ha revocato il provvedimento del Presidente della Provincia del 3 aprile 2015, con cui ha autorizzato il sig. SI LL (procuratore speciale della AL) alla raccolta di giocate tramite gli apparecchi da gioco appartenenti alla tipologia di cui all’art. 110, comma 6, lett. b), R.D. n. 773 del 1931, denominati VLT – Videoterminali, nell’esercizio “Match Point” sito a Bolzano, Piazza Mazzini, n. 46.

La Società interessata ha impugnato tale atto, nonché gli atti presupposti, dinanzi al TRGA, Sezione Autonoma di Bolzano, che, con la sentenza n. 238 del 12 luglio 2023, ha respinto il ricorso.

Di talché, la AL Italia s.p.a. ha proposto il presente appello, articolato nei motivi così sintetizzati:

Con il primo motivo di ricorso si impugna la sentenza n. 238/2023, resa dal Tribunale di Giustizia Amministrativa, Sezione Autonoma di Bolzano, con riferimento al capo con cui il Collegio ha respinto, ritenendolo infondato, il primo ed il secondo motivo del ricorso NRG 07/2020 dichiarando che la normativa provinciale in materia di sale giochi e, in particolare, i divieti di installazione e gli obblighi introdotti dalla Provincia Autonoma di Bolzano, non costituirebbero “regole tecniche” ai sensi dell’art. 1, punto 11, della Direttiva 98/34/CE.

Eccezione pregiudiziale di inapplicabilità alla AL Entertainment S.p.A., oggi denominata AL Italia S.p.A., delle disposizioni recate dall’art. 5-bis della Legge della Provincia Autonoma di Bolzano 13 maggio 1992, n. 13, introdotto dall’art. 1, comma 1, della Legge della Provincia Autonoma di Bolzano 22 novembre 2010, n. 13, e successivamente modificato con l’art. 8, comma 1, della Legge della Provincia Autonoma di Bolzano 24 maggio 2016, n. 10, introduttiva del comma 1-bis, e dall’art. 4, comma 2, della Legge della Provincia Autonoma di Bolzano 21 dicembre 2011, n. 15, introduttiva del comma 2- bis - Illegittimità del provvedimento di decadenza Prot. n. 7.1/73.09/284755 del 27.04.2018, notificato in data 02/05/2018 e di tutti gli atti, preesistenti e presupposti, impugnati con il presente ricorso.

Le disposizioni provinciali, essendo classificabili come “regole tecniche” ai sensi dell’art. 1, punto 11, della direttiva 98/34/CE, oggi sostituita dalla direttiva (UE) 2015/1535, avrebbero dovuto essere oggetto, prima della relativa promulgazione, della notifica preventiva alla Commissione Europea con conseguente obbligo di stand still.

Una normativa locale, quale quella di un Land e, per quanto di interesse, quella della Provincia Autonoma di Bolzano, finalizzata ad introdurre regole tecniche disciplinanti l’erogazione di un servizio che, come nel caso di specie, differiscono dalle disposizioni della normativa statale o, comunque, dalle disposizioni applicate nelle altre parti rilevanti dello Stato, sarebbe assoggettata alla procedura di informazione disciplinata prima dall’articolo 8, paragrafo 1, della Direttiva 34/98/CE e, oggi, dall’art. 5 della Direttiva (UE) 2015/1535, per cui, in caso di omessa attivazione di tale procedura di comunicazione preventiva nei confronti della Commissione UE, le disposizioni da essa recate sarebbero inopponibili ai relativi destinatari e, pertanto, non eseguibili.

In altri termini, le disposizioni della normativa provinciale oggi impugnate, che impongono considerevoli limitazioni alla libertà di insediamento di esercizi che pratichino l’attività di raccolta del gioco legale attraverso apparecchi ex art. 110, comma 6, TULPS, rientrerebbero nel novero delle “regole tecniche” di cui alla Direttiva 98/34/CE, applicabile al caso di specie “ratione temporis”, e oggi alla Direttiva UE 2015/1535 e, in quanto tali, avrebbero dovuto necessariamente essere sottoposte alla procedura di notifica preventiva e di “stand still” di cui agli artt. 8 e 9 della richiamata direttiva.

I servizi erogati nella sala di Piazza Mazzini, n. 46, attraverso gli apparecchi ex art. 110, comma 6, TULPS, pertanto, costituirebbero servizi della società dell’informazione così come definiti dall’articolo 1, punto 2, della Direttiva 98/34/CE, ovvero prestati dietro retribuzione, a distanza, per via elettronica (ovvero attraverso le reti telematiche costituite dal Concessionario e collegate ai sistemi centrali dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli) e a richiesta individuale di un destinatario del servizio.

Nella denegata ipotesi in cui non si ritenesse di poter procedere direttamente all’accoglimento della domanda proposta in via pregiudiziale principale, di accertamento e declaratoria della inopponibilità e della inapplicabilità nei confronti dei ricorrenti delle disposizioni provinciali in discorso, gli atti del giudizio dovrebbero essere trasmessi alla Corte di Giustizia Europea ai sensi dell’art. 267 TFUE, per verificare se le disposizioni introdotte dalla Direttiva 98/34/CE, in particolare quelle di cui agli artt. 1, punto 2) e punto 11), 8 e 9, e dalla vigente Direttiva UE 2015/1535, ostino a che una Provincia Autonoma facente parte di uno Stato membro possa introdurre, omettendone la comunicazione preventiva alla Commissione Europea, regole tecniche quali quelle introdotte dalla normativa provinciale impugnata.

Con il secondo motivo di ricorso si impugna la sentenza n. 238/2023, resa dal Tribunale di Giustizia Amministrativa, Sezione Autonoma di Bolzano, con riferimento al capo con cui il Collegio ha respinto, ritenendolo infondato, il quarto motivo del ricorso NRG 7/2020 dichiarando inesistente un effetto espulsivo dell’offerta di gioco legale determinato dalla legislazione provinciale impugnata e dichiarando manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni provinciali “de quibus” sollevata con riferimento all’articolo 41 della Costituzione.

Violazione di legge sotto il profilo del contrasto con le disposizioni di cui agli artt. 2, 3, 4, comma 1, 41, 117, 118, Cost., violazione di legge sotto il profilo del contrasto con le disposizioni di cui all’articolo 7, D.L. 13 settembre 2012, n. 158 (Decreto Balduzzi), violazione di legge sotto il profilo del contrasto con le disposizioni di cui all’articolo 1, D. Lgs. n. 496/1948 e articolo 4, D.L. 8.7.2002 n. 138. Eccesso di potere nella forma dello sviamento, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, violazione dei principi di unicità dell’ordinamento, ragionevolezza e proporzionalità, ingiustizia manifesta. Eccezione di manifesta illegittimità costituzionale.

Il TGRA, Sezione Autonoma di Bolzano, nel motivare la sentenza impugnata, sarebbe giunto alla errata conclusione che la normativa provinciale contestata dalla ricorrente non produca alcun effetto espulsivo o eccessivamente limitativo della offerta di gioco legale sul territorio del Comune di Bolzano e, in generale, della Provincia Autonoma di Bolzano, non avendo esaminato l’ulteriore rilievo sollevato dalla ricorrente ovvero se la marginalizzazione del gioco legale, accertata nella CTU resa dal Prof. Cesare Pozzi in altri giudizi, determini o meno una eccessiva compressione del presidio di Pubblica Sicurezza di competenza esclusiva statale in base al disposto dell’art. 117, comma 2, lett. h), Cost.

L’elaborazione della giurisprudenza della Corte Costituzionale e della giustizia amministrativa sono pervenute negli ultimi dieci anni a consolidare il principio in forza del quale le Regioni e le Province Autonome hanno legittimazione a legiferare in materia di gioco con vincita in denaro per la tutela della salute pubblica, materia che l’articolo 117, comma 3, Cost., individua come ambito di legislazione concorrente in riferimento al quale, conseguentemente, in forza dell’art. 117, comma 4, Cost., lo Stato introduce e disciplina i principi fondamentali nel rispetto dei quali le Regioni e le Province Autonome esercitano il proprio potere legislativo concorrente.

L’esigenza di equilibrio e proporzionalità tra le azioni legislative dello Stato da una parte, a tutela della Pubblica Sicurezza, e delle Regioni e Province Autonome, dall’altra, a tutela della salute, sarebbe stata recepita dal legislatore statale introducendo le disposizioni di cui all’art. 1, comma 936, legge 28 dicembre 2015 (Legge di Stabilità 2016) che ha affidato alla Conferenza Unificata il mandato a raggiungere una Intesa finalizzata a