Pubblicato il 30/07/2024

N. 06825/2024REG.PROV.COLL.

N. 02950/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2950 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato R M, con domicilio digitale di pec come in atti;

contro

ANAC

Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, è domiciliata ex lege ;

nei confronti

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore ed -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 19813/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di

ANAC

Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 luglio 2024 il Cons. A M e udito per la parte appellante l’avvocato Marletta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La prof.ssa -OMISSIS-, direttrice della clinica pediatrica presso l’-OMISSIS-, ha segnalato all’ANAC - Autorità Nazionale Anticorruzione, tramite la piattaforma per i whistleblowers, il carattere discriminatorio e ritorsivo di due provvedimenti disciplinari (prot. -OMISSIS- del 10 dicembre 2018 e prot. -OMISSIS- del giorno successivo), adottati nei suoi confronti dalla direzione aziendale, per aver più volte denunciato una situazione di irregolarità derivante dall’assegnazione, alla clinica dai lei diretta, del prof. -OMISSIS-, esperto di patologie neurodegenerative tipiche delle età avanzata, ma privo di competenze nel settore pediatrico, circostanza questa che ne avrebbe impedito il proficuo impiego nell’attività del reparto.

A conclusione dell’istruttoria, l’ANAC ha adottato la delibera 8/5/2019, n. -OMISSIS-, con la quale, ritenuto che i fatti posti a base dei due provvedimenti disciplinari del 10 e 11 dicembre 2018, fossero motivati da ragioni estranee alla segnalazione e di per sé sole idonee a sorreggerli, e che quindi gli stessi non avessero carattere ritorsivo, ha disposto di archiviare il procedimento sanzionatorio avviato nei confronti del Direttore Generale dell’-OMISSIS-.

Ritenendo il provvedimento di archiviazione illegittimo la prof.ssa -OMISSIS- lo ha impugnato con ricorso al T.A.R. Lazio – Roma, col quale ha lamentato che dagli atti istruttori di un procedimento penale, avviato su sua denuncia, sarebbe inequivocabilmente emersa la natura ritorsiva delle sanzioni irrogate.

L’adito Tribunale, con sentenza 28/12/2023, n. 19813, ha respinto il gravame.

Avverso la pronuncia ha proposto appello la prof.ssa -OMISSIS-.

Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l’amministrazione appellata.

Con successive memorie le parti hanno ulteriormente argomentato le rispettive tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 18/7/2024 la causa è passata in decisione.

Col primo motivo si denuncia l’errore commesso dal Tribunale nel ritenere che, stante la differenza e l’autonomia esistente tra il procedimento sanzionatorio di cui all’art. 54-bis del D. Lgs. 30/3/2001, n. 165 (applicabile ratione temporis , si veda ora la disciplina introdotta dal D. Lgs. 10/3/2023, n. 24) e il procedimento penale, l’ANAC non fosse “ tenuta a compiere valutazioni in merito ai provvedimenti irrogati dall'autorità giudiziaria penale, trattandosi di vicende e valutazioni estranee ai compiti alla medesima attribuiti ”.

Infatti, dagli atti istruttori del procedimento penale, i cui contenuti sarebbero stati resi pubblici dagli organi di informazione a partire dal 13/4/2019, sarebbe emersa, con palese evidenza, la natura ritorsiva degli adottati provvedimenti sanzionatori.

Peraltro, nella materia per cui è causa, il giudice amministrativo eserciterebbe giurisdizione estesa al merito, per cui il Tribunale avrebbe dovuto accertare la natura illecita delle sanzioni irrogate.

Col secondo motivo si critica la sentenza appellata nella parte in cui ha ritenuto insussistente la prospettata violazione dell’art. 7, comma 8, del regolamento ANAC “ sull’esercizio del potere sanzionatorio in materia di tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro ”, per l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, in considerazione del fatto che l’Autorità, con nota in data 4/4/2019, avesse informato l’odierna appellante, nella qualità di controinteressata, dell'avvenuta proposizione di un'istanza di accesso agli atti da parte del Direttore Generale dell’azienda ospedaliera.

Infatti, il giudice di prime cure avrebbe ignorato come fosse stata eccepita la mancata ricezione di tale nota.

La sentenza non sarebbe condivisibile nemmeno laddove, ha escluso la violazione dell’art. 8, comma 6, del citato regolamento ANAC, dedotta in ragione dell’omessa convocazione della prof.ssa -OMISSIS- per l’audizione, sul presupposto che la convocazione avrebbe carattere facoltativo, e sarebbe “ operata sulla base di una valutazione compiuta dal dirigente dell'Ufficio competente secondo le circostanze del caso concreto ”.

Infatti, quando il segnalante chiede, come nella specie, di essere sentito, il responsabile del procedimento sarebbe tenuto a effettuare l’audizione.

Il Tribunale non si sarebbe, poi, pronunciato sulla censura con cui era stato dedotto che, nel caso in cui il modus operandi dell’ANAC fosse stato ritenuto coerente con le previsioni del citato regolamento, sarebbe stato quest’ultimo a essere illegittimo, per l’omessa previsione di una tutela del segnalante nella fase che precede la proposta di provvedimento finale.

Col terzo motivo si deduce che il Tribunale avrebbe errato a non rilevare come l’amministrazione, contravvenendo a un proprio onere, non avesse dimostrato la natura non ritorsiva o discriminatoria dei provvedimenti adottati.

L’ANAC, peraltro, non avrebbe accertato l’effettiva esistenza dei fatti posti a base del procedimento disciplinare.

Tanto la detta Autorità, quanto il Tribunale avrebbero ritenuto che i provvedimenti disciplinari non fossero “ motivati da intenti ritorsivi ma da ragioni estranee ed ulteriori rispetto alle segnalazioni dalla stessa inoltrate ai sensi dell’art. 54-bis ”.

Ma ben potrebbe accadere che venga avviato un procedimento disciplinare con uno scopo esclusivamente ritorsivo su questioni diverse da quelle oggetto di denuncia, proprio per celare l'effettivo intento dell'iniziativa disciplinare.

Per escludere la sussistenza dell’intento illecito non sarebbe, dunque, sufficiente rilevare che le contestazioni mosse concernano fatti diversi da quelli segnalati, ma occorrerebbe, altresì, provare che l’iniziativa disciplinare è stata assunta per ragioni lecite.

Le tre censure, che si prestano a una trattazione congiunta, meritano accoglimento, nei termini di seguito precisati.

L’art. 7, comma 8, del citato regolamento ANAC stabilisce che: “ Il responsabile del procedimento informa dell’avvio del procedimento sanzionatorio i soggetti che hanno effettuato le comunicazioni o le segnalazioni ”.

Nella specie tale informazione è stata omessa e la mancanza, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, non è stata colmata dalla comunicazione in data 4/4/2019, atteso che l’appellante ha eccepito di non averla mai ricevuta e l’Autorità non ha dimostrato il contrario.

Ha, infatti, depositato in giudizio la menzionata comunicazione, ma non la prova del suo invio e, tanto meno, quella della ricezione da parte dell’odierna appellante.

La violazione delle garanzie partecipative assume, nella specie, una particolare rilevanza, in quanto, ove messa in grado di partecipare, la segnalante, come dalla stessa dedotto, avrebbe potuto mettere a disposizione dell’Autorità gli elementi conoscitivi emersi degli atti del procedimento penale, avviato dalla Procura della Repubblica di Perugia nei confronti dei vertici dell’azienda ospedaliera, dai quali emerge, con inequivocabile certezza, l’esclusiva finalità ritorsiva degli adottati provvedimenti disciplinari.

In presenza di chiare evidenze di siffatta finalità illecita, a nulla rileva che

le sanzioni irrogate si basino su “ ragioni diverse e ulteriori rispetto alla segnalazione ”, atteso che ciò che conta perché possa configurarsi la condotta punita dall’art. 54-bis del D. Lgs. n. 165/2001, è che la sanzione, ancorché formalmente basata su circostanze differenti da quelle oggetto di segnalazione, sia stata determinata da un esclusivo intento di rappresaglia, come, per l’appunto, è, incontrovertibilmente, risultato nel caso che occupa.

D’altra parte, l’amministrazione non ha dimostrato, come sarebbe stato suo onere, ai sensi del citato art. 54-bis, comma 7, che le sanzioni irrogate erano non solo formalmente, ma anche oggettivamente, “ motivate da ragioni estranee alla segnalazione ”.

L’appello va, pertanto, accolto.

Spese e onorari di giudizio, liquidati come in dispositivo, seguono la soccombenza.