Pubblicato il 09/01/2020

N. 00192/2020REG.PROV.COLL.

N. 03280/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3280 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati E S D e S S D, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato E S D in Roma, p.zza San Lorenzo in Lucina, 26;

contro

-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato A S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato G T in Roma, piazza San Bernardo, 101;

nei confronti

Ministero della Giustizia, C.S.M. - Consiglio Superiore della Magistratura, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS-, nonché del Ministero della Giustizia e del C.S.M. - Consiglio Superiore della Magistratura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2019 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Sticchi Damiani, Sasso e, dello Stato, Marchini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Il dott. -OMISSIS- ha interposto appello nei confronti della sentenza 4 marzo 2019, n. 2772 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. I, che ha accolto il ricorso della dott.ssa -OMISSIS- avverso la delibera del Plenum in data 14 febbraio 2018 con cui, nella procedura concorsuale per la copertura di un posto di Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Potenza, è stata pretermessa a vantaggio del candidato dott. -OMISSIS-, ed il decreto ministeriale di conferimento a quest’ultimo delle funzioni direttive requirenti di primo grado in questione.

Con il ricorso in primo grado la dott.ssa -OMISSIS-ha censurato l’erroneità della prevalenza accordata al dott. -OMISSIS-, lamentando la mancata valutazione dei profili di ciascun candidato ai fini di una complessiva valutazione del merito e delle attitudini, e dunque l’assenza di una disamina analitica del profilo dei candidati (che, per quanto la concerne, imponeva di considerare, tra l’altro, le funzioni direttive da essa svolte come Procuratore della Repubblica f.f. e Procuratore distrettuale antimafia f.f. presso il Tribunale di Potenza nel periodo giugno 2012-aprile 2014, nonché quelle, più risalenti, di Presidente della

XII

Sezione penale-riesame del Tribunale di Napoli).

2. - La sentenza appellata ha accolto il ricorso nell’assunto della necessarietà di una valutazione analitica dei profili dei candidati alla stregua di quanto disposto dall’art. 26 della circolare del C.S.M. P-14858/2015 del 28 luglio 2015;
ha rilevato in particolare che nella valutazione comparativa non sono stati considerati i predetti requisiti attitudinali specifici della ricorrente rilevanti ai fini del conferimento dell’incarico direttivo ai sensi dell’art. 17 della stessa circolare, e neppure il profilo di merito, ciò comportando un rilevante difetto di istruttoria inficiante il giudizio finale (tanto più che l’attività professionale del dott. -OMISSIS- non è mai stata contrassegnata dallo svolgimento di incarichi direttivi e semidirettivi, essendosi estrinsecata in una variegata, seppure qualificata, esperienza di sostituto procuratore).

3.- Con il ricorso in appello il dott. -OMISSIS- ha criticato la sentenza di primo grado deducendone l’erroneità con riguardo alla statuizione che ha ritenuto viziato il giudizio per la mancata considerazione delle predette esperienze professionali della dott.ssa -OMISSIS-, nell’assunto che si evince dalla sentenza come per i curricula di tutti i candidati vi sia stata un’omogenea sintesi descrittiva, e che comunque non occorra un raffronto analitico e puntuale dei candidati con riferimento a ciascuno dei parametri prestabiliti, dovendosi procedere ad un giudizio complessivo unitario, che, nella specie, vede prevalere le esperienze maturate nella magistratura requirente dal dott. -OMISSIS-, il quale, per più di cinque anni, ha svolto le funzioni di sostituto procuratore presso la Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo (rientranti tra gli indicatori specifici di cui all’art. 17 e rilevanti altresì ai sensi dell’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 160 del 2006 quale esperienza di coordinamento investigativo nazionale).

4. - Si è costituito in giudizio il C.S.M. esperendo appello incidentale nei confronti della statuizione di primo grado che, pur avendo affermato la natura complessiva ed unitaria del giudizio attitudinale, ha ritenuto che lo stesso debba essere preceduto da una puntuale analisi dei profili degli altri candidati, con particolare riguardo alle attitudini ed al merito. Per l’amministrazione appellante incidentale, la scelta di non indicare specificamente ed analiticamente i molteplici aspetti del percorso professionale di ciascuno dei candidati attiene ad una opzione di mera tecnica espositiva, ma non esclude affatto che ogni profilo rilevante sia stato considerato nel merito della valutazione. In ogni caso, a fronte delle esperienze giudiziarie del dott. -OMISSIS-, quelle, anche direttive, della dott.ssa -OMISSIS-, seppure di rilievo, devono ritenersi recessive.

5. - Si è costituita in resistenza la dott.ssa -OMISSIS- chiedendo la reiezione del ricorso.

6.- All’udienza pubblica del 10 ottobre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- L’appello principale, articolato in due motivi che possono essere trattati congiuntamente in ragione della loro complementarietà, censura la sentenza di prime cure nell’assunto che il C.S.M. non sia incorso in una carenza nella disamina dei requisiti attitudinali specifici della dott.ssa -OMISSIS-, avendo adottato una tecnica sintetica di valutazione dei curricula di tutti i partecipanti al concorso, e che comunque gli indicatori specifici della medesima, asseritamente non valutati, devono ritenersi recessivi rispetto all’attività di sostituto procuratore nazionale antimafia ed antiterrorismo a lungo svolta dal dott. -OMISSIS-, costituente anch’essa indicatore specifico;
contesta l’appellante principale la pregnanza delle esperienze svolte dalla dott.ssa -OMISSIS-in qualità di giudice del dibattimento, di G.I.P. e di giudice civile, in primo e secondo grado, ai fini del conferimento dell’ufficio di Procuratore della Repubblica di Potenza, e dunque di un ufficio direttivo di medie dimensioni. In ogni caso, per l’appellante, il giudizio del C.S.M. ha carattere complessivo e non analitico, potendo pertanto la valutazione di prevalenza bene derivare dalla considerazione prevalente di taluni indici attitudinali rispetto ad altri.

I motivi sono infondati.

Dalla lettura del verbale della Quinta Commissione si evince come risulti completamente omesso il riferimento all’esperienza professionale della dott.ssa -OMISSIS-, consistente nell’avere svolto dal 13 giugno 2012 al 17 aprile 2014 le funzioni di Procuratore della Repubblica f.f. e di Procuratore distrettuale antimafia f.f. presso il Tribunale di Potenza;
il giudizio di prevalenza del dott. -OMISSIS- sulla dott.ssa -OMISSIS-è basato sull’importanza delle funzioni di coordinamento di complesse indagini e delle funzioni di coordinamento nazionale.

2. - Va anzitutto confermato il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui, nel conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, il C.S.M. gode di un apprezzamento che è sindacabile in sede di legittimità solo se inficiato da irragionevolezza, omissione o traviamento dei fatti, arbitrarietà o difetto di motivazione (tra le tante Cons. Stato, V, 27 giugno 2018, n. 3944;
V, 11 dicembre 2017, n. 5828;
V, 16 ottobre 2017, n. 4786);
resta dunque preclusa al sindacato giurisdizionale la valutazione dell’opportunità o convenienza dell’atto dell’organo di governo autonomo. La legge assegna infatti al C.S.M. un margine di apprezzamento particolarmente ampio ed il sindacato deve restare parametrico della valutazione degli elementi di fatto compiuta dall’amministrazione.

Ma al contempo deve assicurare la puntuale ed effettiva verifica del corretto e completo apprezzamento dei presupposti di fatto costituenti il quadro conoscitivo posto a base della valutazione, la coerenza tra gli elementi valutati e le conclusioni cui è pervenuta la deliberazione, la logicità della valutazione, l’effettività della comparazione tra i candidati, e dunque, in definitiva, la sufficienza della motivazione (Cons. Stato, V, 18 giugno 2018, n. 3716;
V, 11 febbraio 2016, n. 607).

Importa altresì premettere, in termini generali, che il conferimento degli uffici dirigenziali da parte dell’organo di autogoverno della Magistratura è disciplinato dal d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160 ( Nuova disciplina dell'accesso in magistratura, nonché in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati , a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera a ), della l. 25 luglio 2005, n. 150), che si incarica di prefigurare e definire la cornice in cui declinare l’” attitudine direttiva ” (art. 12, commi 10, 11 e 12) in base alla tipologia dell'incarico da conferire (funzioni semidirettive e direttive di merito: art. 12, comma 10;
funzioni direttive di legittimità, art. 12, comma 11), i cui « indicatori oggettivi » sono individuati dal CSM d’intesa con il Ministro della giustizia (art. 11, comma 3, lett. d ), seconda parte).

Con riferimento a queste previsioni, il CSM ha adottato il Testo Unico sulla dirigenza giudiziaria (circolare n. P-14858-2015, approvata con deliberazione del 28 luglio 2015) che – sostituendo la previgente circolare n. P. 19244 del 3 agosto 2010, delibera del 30 luglio 2010 – mette a punto un articolato sistema di “indicatori generali” (artt. 6-13) e di “indicatori specifici” delle attitudini direttive (artt. 14-23), parametrati ai diversi incarichi oggetto di conferimento.

Vale anzitutto ricordare che, per consolidata giurisprudenza, il Testo unico sulla dirigenza giudiziaria non è – difettando la clausola legislativa a regolamentare ed essendo comunque materia riservata alla legge (art. 108, primo comma, Cost.) - un atto di natura regolamentare, cioè un atto normativo, ma un atto amministrativo di autovincolo nella futura esplicazione della discrezionalità del CSM a specificazione generale di fattispecie in funzione di integrazione o anche suppletiva dei principi specifici espressi dalla legge, vale a dire soltanto una delibera che vincola in via generale la futura attività discrezionale dell’organo di governo autonomo (cfr. Cons. Stato, IV, 14 luglio 2008, n. 3513;
28 novembre 2012, n. 6035;
6 dicembre 2016, n. 5152;
V, 17 gennaio 2018, n. 271;
V, 6 settembre 2017, nn. 4215 e 4216;
6 settembre 2017, n. 4220;
17 gennaio 2018, n. 271;
23 gennaio 2018, n. 432;
2 agosto 2019, n. 5492).

In questa cornice, essenziale è la motivazione concernente le attitudini, ed i relativi indicatori dei vari candidati, dovendo dare conto delle ragioni che giustificano una valutazione di maggiore capacità professionale e che conducono a preferire un candidato rispetto agli altri.

3. - Nel caso di specie, è condivisibile il rilevato contrasto con l’art. 26 del Testo Unico della dirigenza giudiziaria, il quale, al comma 1, richiede, in ordine alle attitudini, una valutazione analitica dei profili dei candidati mediante specifica disamina degli indicatori previsti nella Parte II, Capo I (attuativi ed esplicativi delle disposizioni di cui all’art. 12, commi 10, 11 e 12, del d.lgs. n. 160 del 2006), stante la mancata valutazione della ricordata esperienza della dott.ssa -OMISSIS-, rilevante come indicatore specifico (ai sensi dell’art. 17, lett. b , per gli uffici direttivi giudicanti e requirenti di primo grado di piccole e medie dimensioni, della stessa circolare).

Né può assumersi che tali funzioni direttive, seppure di fatto, svolte dalla dott.ssa -OMISSIS-siano irrilevanti, in ragione dell’arco temporale quasi biennale in cui si sono articolate ed anche in considerazione del fatto che risultano comunque qualificate dalle iniziative assunte, quali risultano elencate nell’autorelazione (con allegati) della stessa appellata, senza che alcun giudizio sia stato espresso in ordine alle medesime dall’organo di autogoverno.

4. - Come la Sezione ha già avuto modo di chiarire (Cons. Stato, V, 27 giugno 2018, n. 3944), se i provvedimenti del C.S.M. non richiedono una motivazione particolarmente diffusa, il loro percorso formativo deve però esternare l’essenziale apprezzamento tecnico ed essere pertanto quanto più possibile manifesto, sì che le ragioni della scelta risultino sufficientemente conoscibili e valutabili da chiunque, anzitutto dai magistrati coinvolti.

Né il tema può ridursi ad un mero criterio stilistico nella redazione degli atti, omogeneo per tutti i candidati, salvo colui che viene prescelto, in quanto emerge proprio l’assenza di una presupposta valutazione analitica e puntuale degli indici di valutazione.

4.1. - Non si intende con ciò postulare una non rilevanza delle funzioni svolte dal dott. -OMISSIS- quale sostituto procuratore presso la Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo, ma stigmatizzare l’assenza di una comparazione esplicita, ed in quanto tale misurabile secondo gli usuali canoni della ragionevolezza e proporzionalità, tra esperienze professionali, a tutto concedere, egualmente rilevanti quali indicatori specifici ai sensi dell’art. 17, lett. a ) e b ), del Testo Unico.

5. - Le considerazioni ora esposte inducono alla reiezione dell’appello incidentale del C.S.M., finalizzato, anch’esso, a contestare la necessità di un’analitica valutazione dei profili dei candidati con riferimento alle attitudini ed al merito, nella considerazione che si tratti di tecnica di redazione di maggiore concisione sia nella presentazione (od elencazione) dei candidati, che nel giudizio comparativo, in assenza di una prescrizione normativa specifica che lo precluda.

E’ utile peraltro precisare che l’art. 17 individua come indicatori specifici per il conferimento di incarichi direttivi giudicanti negli uffici di piccole e medie dimensioni: “a) le esperienze maturate nel lavoro giudiziario, tenuto conto della pluralità dei settori e delle materie trattate nella giurisdizione, e i risultati conseguiti in termini qualitativi e quantitativi valutati in base agli elementi di cui all’articolo 8, considerando anche la durata delle esperienze quale requisito di validazione;
b) le pregresse esperienze direttive e semidirettive in uffici omologhi per funzioni, valutate in base agli elementi di cui all’articolo 7, tenendo conto anche della loro durata quali requisiti di validazione, nonché le esperienze di collaborazione nella gestione degli uffici di cui all’art. 9 ”.

La circostanza che per gli uffici come quello oggetto di controversia prevalgano gli indicatori di cui all’art. 17 non vale né formalmente, né contenutisticamente a ritenere corretta la valutazione implicita delle esperienze indicate dalla dott.ssa -OMISSIS-. Dal punto di vista contenutistico, in quanto l’art. 17, lett. b ), attribuisce comunque rilievo alle pregresse esperienze direttive, nonché alle esperienze di collaborazione nella gestione degli uffici dichiarate dalla dott.ssa -OMISSIS-con riferimento anche ai risultati conseguiti (a mente dell’art. 7), che non potevano dunque essere considerate irrilevanti;
dal punto di vista formale in quanto l’art. 28 non esclude l’applicazione dell’art. 26 del Testo Unico sulla dirigenza giudiziaria, il quale impone la valutazione analitica dei profili dei candidati.

La valutazione analitica non può, per definizione, essere implicita, basandosi sulla mera affermazione dell’avvenuta disamina dei fascicoli personali degli aspiranti, trovando il proprio epilogo in un giudizio complessivo ed unitario, frutto della valutazione integrata e non meramente cumulativa degli indicatori.

6. - Dai già ricordati principi enunciati nel Testo unico sulla dirigenza giudiziaria si ricava che, non essendo sindacabile in sede giurisdizionale il contenuto delle valutazioni del C.S.M., salvi manifesti aspetti di irragionevolezza, sproporzione o difetto di motivazione, deve, di converso, intensificarsi il controllo sul procedimento di valutazione, che si riflette, tra l’altro, nella necessità di una particolare chiarezza e di una particolare comprensibilità della formazione lineare della decisione, che deve esternare l’essenziale apprezzamento tecnico e non presentare salti logici, così che “ lo sviluppo procedimentale si deve manifestare non solo come una sequenza formale di atti, ma anche come un autentico, coerente e logico percorso elaborativo della determinazione ” (Cons. Stato, V, 28 ottobre 2016, n. 4552).

E comunque una comparazione che non sia stata preceduta dall’analitica descrizione del curriculum dei magistrati da comparare può inficiare il contenuto di merito della comparazione, perché incide su completezza, trasparenza e ragionevolezza delle valutazioni, che solo sulla base di una compiuta rappresentazione dei fatti possono essere congruamente compiute. La logica, prima che la lettera dell’art. 26 del Testo Unico, impone che soltanto dopo una puntuale analisi possa razionalmente procedersi alla formulazione di un giudizio attitudinale complessivo e unitario (Cons. Stato, V, 4 giugno 2019, n. 3759;
5 giugno 2019, n. 3817). È del resto principio generale che gli atti valutativi, per essere razionali, logici e coerenti, debbono essere preceduti da una cognizione manifesta, completa e adeguata degli elementi da valutare.

Discende da quanto detto che il carattere sintetico del conclusivo giudizio comparativo si legittima solo in quanto scaturisca da una strumentale valutazione dei profili dei concorrenti che si dimostri: a) completa ed esaustiva, quanto alla evidenziazione dei presupposti giuridico-fattuali oggetto di apprezzamento (il “profilo” dei candidati);
b) analitica, specifica ed integrata quanto alle relative modalità operative, come tali idonee a garantire che il carattere complessivo ed unitario del giudizio non rappresenti il frutto di una mera sommatoria degli indicatori (cfr., da ultimo, Cons. Stato, V, 3 gennaio 2019, n. 71).

7. - Alla stregua di quanto esposto, l’appello principale, come pure quello incidentale devono essere respinti.

Sussistono i motivi prescritti dalla legge, in ragione della complessità della controversia, per compensare tra le parti le spese di giudizio.