Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 2017-07-24, n. 201703666

Pubblicato il 24/07/2017

N. 03666/2017REG.PROV.COLL.

N. 04486/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4486 del 2017, proposto dal Ministero dei beni e delle attività Culturali e del Turismo, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Unione Italiana Lavoratori Pubblica Amministrazione -Coord. Mibact-Uilpa Bact, E F, rappresentati e difesi dall'avvocato I M S, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Brenta, 2/A;
Arch. F G, non costituita in giudizio;
Codacons, rappresentato e difeso dagli avvocati C R, G G, con domicilio eletto presso Codacons Ufficio legale nazionale in Roma, viale Giuseppe Mazzini, 73;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata 7 giugno 2017, n. 6719 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, Sezione II - quater.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio di Codacons e di Unione italiana lavoratori pubblica amministrazione - Coord. Mibact-Uilpa Bact e di E F;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nella camera di consiglio del giorno 20 luglio 2017 il Cons. V L e uditi per le parti gli avvocati Chiarina Aiello dell'Avvocatura Generale dello Stato, Mariacristina Tabano, in dichiarata delega dell’avvocato C R e I M S.

FATTO

1.– Il Ministero dei beni e delle attività Culturali e del Turismo (d’ora innanzi anche Mibact) ha adottato il decreto 12 gennaio 2017 (Adeguamento delle soprintendenze speciali agli standard internazionali in materia di musei e luoghi della cultura, ai sensi dell'articolo 1, comma 432, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, e dell’articolo 1, comma 327, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 ), con il quale è stato istituto il Parco archeologico del Colosseo. Il Direttore generale del Ministero, con atto 27 febbraio 2017, n. 149, ha indetto una selezione pubblica internazionale per il conferimento dell’incarico di direttore del suddetto Parco. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con decreto 7 aprile 2017, ha conferito ad interim la direzione del Parco all’arch. Galloni Federica.

2.– L’Unione italiana lavoratori pubblica amministrazione – Coordinamento Mibact (di seguito anche Sindacato) ha impugnato tali atti innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, prospettando plurimi motivi di ricorso. Tra questi è stata dedotta l’illegittimità degli atti impugnati, in quanto: i ) il Parco archeologico sarebbe stato creato con un atto non regolamentare; ii ) alla procedura di selezione pubblica del direttore del Parco sarebbero stati ammessi anche cittadini non italiani in contrasto con la normativa di disciplina del settore.

3.– Il Tribunale amministrativo, con sentenza in forma semplificata 7 giugno 2017, n. 6719, ha accolto il ricorso. In particolare, il primo giudice ha affermato che: i ) il Ministero, in applicazione delle disposizioni generali relativa alle fonti di disciplina della organizzazione ministeriale e in mancanza di una deroga contenuta nelle norme di settore, avrebbe dovuto adottare un decreto di natura regolamentare; ii ) « allo stato attuale della legislazione (…) la normativa italiana pone un chiaro ed insormontabile sbarramento alla partecipazione di soggetti non provvisti del requisito della cittadinanza italiana a procedure concorsuali nella pubblica amministrazione in relazione a posti di livello dirigenziale generale comportanti esercizio di poteri autoritativi », tra i quali deve essere ricompreso il posto di direttore del Parco archeologico.

L’accoglimento di queste due censure ha comportato l’assorbimento delle altre prospettate dalla ricorrente.

3.– Il Ministero ha impugnato la suddetta sentenza, rilevando l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio per difetto di legittimazione del Sindacato e, nel merito, facendo valere motivi che verranno indicati nella parte in diritto.

3.1.– Si è costituita in giudizio l’Unione italiana lavoratori pubblica amministrazione – Coordinamento Mibact, chiedendo il rigetto dell’appello e riproponendo le censure dichiarate assorbite dal primo giudice, che sono state riportate ed esaminate nella parte in diritto.

3.2.– E’ intervenuto il Codacons, chiedendo il rigetto dell’appello.

4.– La causa è stata discussa alla camera di consiglio del 20 luglio 2017, fissata per la trattazione della domanda cautelare. Il Collego ha avvertito i difensori che la presente controversia sarebbe stata definita con sentenza in forma semplificata.

DIRITTO

1.– Le questioni poste all’esame del Collegio attengono alla legittimità del decreto 12 gennaio 2017 del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo ( Adeguamento delle soprintendenze speciali agli standard internazionali in materia di musei e luoghi della cultura, ai sensi dell'articolo 1, comma 432, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, e dell'articolo 1, comma 327, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 ), con il quale è stato istituto il Parco archeologico del Colosseo, nonché del decreto del Direttore generale del Ministero 27 febbraio 2017, n. 149, con cui è stata indetta una selezione pubblica internazionale per il conferimento dell’incarico di direttore del suddetto Parco.

In particolare, il decreto ministeriale 12 gennaio 2017 ha aggiunto il comma 2- bis all’art. 1 del decreto ministeriale 23 gennaio 2016, prevedendo che « è istituito il Parco archeologico del Colosseo, ufficio dirigenziale di livello generale periferico del Ministero; conseguentemente, la Soprintendenza per il Colosseo e l’area archeologica centrale, ufficio dirigenziale di livello generale periferico del Ministero, assume la denominazione di Soprintendenza speciale Archeologia, belle arti e paesaggio di Roma ». L’art. 3 dello stesso decreto ha attributo al suddetto Parco i seguenti siti: « Anfiteatro Flavio (Colosseo) – Roma; Arco di Costantino – Roma; Domus Aurea – Roma; Foro romano e Palatino - Roma Meta Sudans - Roma ».

2.– L’appello è fondato.

3.– Con un primo motivo l’appellante contesta la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che il decreto ministeriale impugnato sia illegittimo perché non adottato nelle forme del regolamento e dunque nel rispetto delle procedure di adozione contemplate per gli atti normativi. In particolare, si assume che la normativa di disciplina della materia, che viene riportata nell’atto di appello, autorizzerebbe l’adozione di un decreto non regolamentare.

Il motivo è fondato.

L’analisi della censura presuppone una ricostruzione del quadro costituzionale e normativo rilevante che attiene non soltanto alle disposizioni, generali e particolari, che si occupano specificamente della “forma” dell’atto di regolazione organizzativa ma anche dei “contenuti” della regolazione stessa in quanto essi sono essenziali per valutare sia la riconducibilità di quella particolare “forma” adottata alla fonte primaria di autorizzazione sia il rispetto del principio di legalità sostanziale.

Sul piano costituzionale , l’art. 97 ha disposto che: « I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione ». La norma prevede “una riserva di legge relativa”. E’, conseguentemente, autorizza, in assenza di una previsione costituzionale che contempli una “riserva di regolamento”,

l’adozione di provvedimenti di attuazione normativi o non normativi.

Sul piano normativo generale , l’art. 17, comma 4- bis , della legge 23 agosto 1988, n. 400 ( Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri ) ha disposto che l’organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri sono determinati con regolamenti emanati, ai sensi del comma 2 dello stesso art. 17, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia, « su proposta del Ministero competente d’intesa con il Presidente del Consiglio dei Ministeri e con il Ministro del tesoro». Tali regolamenti devono essere adottati « nel rispetto dei princìpi posti dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni » (normativa in materia di rapporto di lavoro pubblico) con i contenuti e con l’osservanza di taluni criteri indicati dalla norma stessa.

L’art. 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 ( Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59 ) ha disposto che: i ) « L’organizzazione, la dotazione organica, l’individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale ed il loro numero, le relative funzioni e la distribuzione dei posti di funzione dirigenziale, l’individuazione dei dipartimenti (…) e la definizione dei rispettivi compiti sono stabiliti con regolamenti o con decreti del Ministro emanati ai sensi dell’articolo 17, comma 4- bis , della legge 23 agosto 1988, n. 400 » (comma 1); ii ) l’individuazione « degli uffici di livello dirigenziale non generale di ciascun Ministero e la definizione dei relativi compiti, nonché la distribuzione dei predetti uffici tra le strutture di livello dirigenziale generale», avviene con «con decreto ministeriale di natura non regolamentare » (comma 4); iii ) « la disposizione di cui al comma 4 si applica anche in deroga alla eventuale distribuzione degli uffici di livello dirigenziale non generale stabilita nel regolamento di organizzazione del singolo Ministero » (comma 4- bis ).

L’art. 16 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 ( Misure urgenti per la competitività e la giustizia ) ha previsto