Pubblicato il 03/05/2023

N. 04506/2023REG.PROV.COLL.

N. 04924/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4924 del 2021, proposto da
M I, rappresentata e difesa dall'avvocato E S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi n. 5;

contro

Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Campania, Soprintendenza per i Beni Architettonici, Paesaggistici Storici Artistici ed Etnoantropologici per Napoli e Provincia, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 05904/2020, resa tra le parti, concernente la domanda di annullamento previa sospensiva: “1) del provvedimento prot. n. 1962 del 19/02/2014 trasmessa alla ricorrente in data 11/03/2014, con il quale il Direttore regionale per i beni culturali e paesaggistici della Campania estendeva la notifica dell'interesse particolarmente importante dell'immobile sito al civico 138 della via Cristoforo Colombo in Meta di Sorrento, individuato in catasto al foglio 5, particella 340, alle sigg.rre I R, I R e I M;
2) della nota prot. n. 4987 del 28/2/2012 trasmessa alla ricorrente in data 11/03/2014 del Ministero dei Beni e delle delle Attività Culturali e del Turismo – Dipartimento per i Beni per i Beni Architettonici, Paesaggistici, Storici, Artistici ed Etnoantropologici per Napoli e Provincia con la quale è stato notificato il provvedimento prot. n. 1962/2014;
3) del D. M. 14.10.1985 con il quale l'immobile, sito nel Comune di Meta, via Cristoforo Colombo n.122 (oggi 138), individuato in catasto al foglio 5p.lla 340, è stato dichiarato di interesse particolarmente importante ai sensi della l.n. 1089 del 1939;
4) di tutti gli atti presupposti, preparatori, conseguenti e comunque connessi”

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 febbraio 2023 il Cons. Ulrike Lobis e udito per le parti l’avvocato E S;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in esame, parte ricorrente ha impugnato la sentenza n.5904/2020 del TAR della Campania, Sezione VII, concernente il rigetto del gravame proposto dalla stessa parte per ottenere l’annullamento (i) del provvedimento prot. n. 1962 del 19.02.2014 trasmesso alla ricorrente in data 11.03.2014, con il quale il Direttore regionale per i beni culturali e paesaggistici della Campania estendeva la notifica dell’interesse particolarmente importante dell’immobile sito al civico 138 della via Cristoforo Colombo in Meta di Sorrento, individuato in catasto al foglio 5, particella 340, alle sigg.rre I R, I R e I M;
(ii) della nota prot. n. 4987 del 28/2/2014 trasmessa alla ricorrente in data 11.03.2014 del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo – Dipartimento per i Beni per i Beni Architettonici, Paesaggistici, Storici, Artistici ed Etnoantropologici per Napoli e Provincia con la quale è stato notificato il provvedimento prot. n. 1962/2014;
(iii) del D. M. 14.10.1985 con il quale l’immobile, sito nel Comune di Meta, via Cristoforo Colombo n.122 (oggi 138), individuato in catasto al foglio 5p.lla 340, è stato dichiarato di interesse particolarmente importante ai sensi della L. 1089 del 1939.

1.1. In particolare, nell’anno 1985, la Soprintendenza per i beni architettonici, paesaggistici, storici, artistici ed etnoantropologici per Napoli e Provincia, con D.M. 14.10.1985, aveva dichiarato ex L. n. 1089/1939 il fabbricato ubicato al civico 138 della via Cristoforo Colombo in Meta di Sorrento, individuato in catasto al foglio 5, particella 340 di “particolare importanza”, sottoponendolo, pertanto, ai vincoli previsti;
tale provvedimento, per errore dell’Amministrazione, veniva, in data 23.12.1985, notificato a tal Sig. P V, estraneo alla vicenda.

1.2. Nell’anno 2010 l’odierna appellante I M ereditava dal de cuius G I, insieme alle germane sigg.re. R e Roberta Iaccarino, il suddetto fabbricato e con nota del 3.3.2011 comunicava alla Soprintendenza, oltre alla dichiarazione di successione, che il D.M. 14.10.1985 doveva ritenersi inefficace in quanto mai notificato agli effettivi proprietari.

1.3. Con nota n. 6091, in data 10.03.2011, la Soprintendenza dava atto che il D.M. 14.10.1985 non era stato notificato al de cuius Sig. Iaccarino Giuseppe né, tantomeno, trascritto nei registri della Conservatoria dei RR.II di Napoli, e comunicava alle eredi Iaccarino che sarebbero state attivate le procedure finalizzate alla regolarizzazione del provvedimento di tutela di cui al D.Lgs. 22.1.2004 n.42, parte seconda.

1.4. Con decreto n.1962 del 19.02.2014, il Direttore regionale per i beni culturali e paesaggistici della Campania disponeva l’estensione della notifica del vincolo di interesse storico-archittetonico dell’immobile sito al civico 138 della via Cristoforo Colombo in Meta di Sorrento (dichiarato con il DM 14.02.1985), individuato in catasto al foglio 5, particella 340;
in data 20.04.2014, tramite nota prot. n. 4987 del 28.2.2014, veniva notificato il provvedimento n. 1962/2014 alle sigg.rre I R, I R e I M.

1.5. Avverso tali atti, la si.ra M I propose ricorso al TAR della Campania, adducendo i seguenti motivi di impugnazione:

1. Violazione di legge, violazione L. n. 1089/39 e art. 128 D.lgs. 42/1994, falsità dei presupposti ed erroneità manifesta. Si contestava l’estensione della notifica di un vincolo apposto 29 anni prima con D.M. 14.10.1985, ai sensi della L. n. 1089/39, sull’immobile di proprietà delle ricorrenti, deducendo che la “dichiarazione di particolare interesse” di cui agli artt. 2 e 3 della L. 1089/39 avrebbe acquistato efficacia solo a seguito della notifica del decreto di vincolo ai soggetti destinatari.

2 . Violazione di legge, violazione art. 10, 13, 14 ,15 D.lgs. 42/2004, violazione del giusto procedimento, carenza di istruttoria, falsità dei presupposti ed erroneità manifesta, difetto di motivazione. Si sosteneva, dato il lasso di tempo trascorso, che il procedimento di apposizione del vincolo di cui al D.M. del 14.10.1985 non avrebbe potuto considerarsi ancora valido;
la notifica del vincolo avrebbe richiesto all’amministrazione un supplemento di istruttoria.

3. Violazione di legge, violazione L. n. 1089/39 e art. 128 D.lgs. 42/1994, eccesso di potere per falsità dei presupposti e difetto di istruttoria e motivazione , sostenendo la carenza di un’adeguata motivazione sottesa alla decisione di apposizione del vincolo.

1.6. All’esito del giudizio di prime cure il Tar ha respinto le censure, ritenendo

- che l’esistenza del vincolo era già nota alla ricorrente prima della sua notifica;

- che secondo l’orientamento giurisprudenziale consolidato, il decreto che reca la dichiarazione d’interesse culturale, pur a fronte di una notifica mancante o erronea, non risulterebbe inefficace, non avendo esso carattere recettizio;
siccome la notifica ai privati proprietari, possessori o detentori ha natura meramente informativa e non svolge una funzione costitutiva del vincolo stesso, doveva ritenersi perfezionato già all’epoca della sua adozione, con la conseguenza che il tempo trascorso fino alla notifica non ne ha provocato la caducazione, né obbligava l’Amministrazione ad un riesame, con un supplemento di istruttoria, essendo la notifica finalizzata solo a rendere pienamente opponibile ai successori l’efficacia di un vincolo già costituito a suo tempo sulla base delle valutazioni già effettuate;

- che il potere valutativo riconosciuto all’Amministrazione in ordine all'apposizione di un vincolo di tutela sarebbe notoriamente espressione di ampia discrezionalità tecnico - specialistica;
pertanto sarebbe sindacabile nel giudizio di legittimità solo ab extrinseco, sotto il profilo della congruità e logicità della motivazione, restando precluso al giudice amministrativo un nuovo e diverso apprezzamento nel merito;

- la motivazione del Decreto ministeriale è esente da vizi logici, in quanto tiene correttamente conto della rilevanza storica dell’immobile (“edificio avente la tipologia caratteristica delle case di metà del sec. XVIII”) e delle caratteristiche architettoniche dell’edificio appartenente ad una “cortina edilizia” nel centro storico di Meta di Sorrento con determinate specificità edilizie, che appaiono idonee a giustificare l’imposizione del vincolo.

2. Avverso la sentenza di primo grado parte appellante ha formulato i seguenti motivi di appello:

(1) Erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato i motivi di ricorso proposti avverso il provvedimento prot. n. 1062 del 19/02/2014 , sostenendo che diversamente da quanto statuisce il TAR, la “dichiarazione di particolare interesse” di cui agli artt. 2 e 3 dell’allora vigente L. n. 1089/39 avrebbe prodotto effetti unicamente se formalmente comunicata nelle modalità prescritte dalla norma e, quindi, sarebbe divenuta “efficace” solo dopo valida notificazione. In vigenza della L. n. 1089/39, affinché nascesse il vincolo non sarebbe stato sufficiente che lo stesso fosse “dichiarato” occorrendo anche che lo stesso fosse portato a conoscenza dell’interessato (proprietario, possessore, detentore qualificato), mediante atto di notifica ai sensi degli artt. 2, 3 e 5 della medesima legge. Diversamente da quanto sostenuto dal TAR, la notifica ai sensi della L. n. 1089/39 non avrebbe mera valenza “informativa”, rappresentando, diversamente, elemento costitutivo del vincolo che, quindi, in mancanza, andrebbe considerato come non apposto.

(2) Illegittimità del D.M. del 14/10/1985, censurando la carenza di un’adeguata motivazione sottesa alla decisione di apposizione del vincolo. L’appellante sostiene che già in primo grado sarebbe stata criticata la mancanza di qualsivoglia adeguata istruttoria e motivazione idonea a rendere note alle ricorrenti in primo grado le specifiche ragioni tecnico discrezionali poste a fondamento del disposto vincolo;
emergerebbe chiaramente che la Soprintendenza non aveva formulato alcun giudizio discrezionale sulla importanza storica dell’immobile di proprietà delle attuali appellanti, nè ha dimostrato il “valore culturale” dell’edifico, essendosi, invece, limitata solo a riportare nell’atto notificato alle ricorrenti in primo grado, quella descrizione e motivazione di cui al decreto ministeriale del 1985, molto generica e, quindi, inidonea a giustificare nei loro confronti una valida apposizione del vincolo. Sostiene che l’amministrazione - per apporre un vincolo su di un bene privato - deve evidenziare un interesse particolarmente importante del bene medesimo sul piano storico, archeologico o etnoantropologico dato che, altrimenti, non potrebbe trovare giustificazione quel regime vincolistico di matrice pubblicistica che limita le ordinarie prerogative spettanti al legittimo proprietario, per cui, nel caso di specie, la mera descrizione delle caratteristiche costruttive dell’edificio non poteva considerarsi determinante ai fini della rilevanza culturale del bene;
sarebbe impossibile riuscire a ricostruire l’iter logico alla base della decisione dell’amministrazione, che ha così disatteso un pacifico principio giurisprudenziale secondo cui il difetto di motivazione per sua natura costituisce lo strumento tipico per l’analisi funzionale del provvedimento.

2.1. Il Ministero della Cultura si è costituito per resistere all’appello con atto di stile depositato il 09.11.2021.

2.2. In vista dell’udienza di discussione, parte appellante ha depositato memoria difensiva.

2.3. All’udienza del 16.02.2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. L’appello è fondato e va accolto, per le ragioni di seguito esposte.

3.1. Il Collegio ritiene che nel caso concreto abbia fondatezza dirimente la critica - proposta dalla parte appellante già in sede di primo grado – secondo cui il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, prima di procedere alla notifica del decreto di estensione della notifica dell’interesse particolarmente importante dell’immobile, avrebbe dovuto attivare una nuova istruttoria ed adottare, in caso di persistenza dei presupposti, la prescritta dichiarazione di imposizione del vincolo sulla base di quanto previsto dal vigente D.lgs n. 42/04, dato che tra l’adozione del decreto del 14.10.1985 e l’estensione della notifica sono intercorsi ben 29 anni senza che il decreto del 1985 fosse stato notificato o altrimenti posto a conoscenza dei legittimi proprietari del bene e senza vi fosse avvenuta alcuna trascrizione del vecchio decreto del 1985nei registri della conservatoria.

3.2. Siccome il D.M. 14.10.1985 - il quale conteneva quale motivazione dell’interesse particolarmente importante dell’immobile solo una breve descrizione dell’immobile e delle sue caratteristiche ai sensi della legge 1.6.1939, n. 1089 ( “il fabbricato fa parte di una cortina edilizia compatta lungo la via C. Colombo assieme al contiguo fabbricato contrassegnato dal n. civico 120. Una copertura continua, a falde, è rivestita con tegole che aggettano lievemente sul filo esterno. Sul prospetto marcato da un basamento a da un coronamento di intonaco grigio a rilievo si apre al piano terra un bel portale a bugna di tufo e al primo piano una serie di finestre ed davanzale in pietra. Alla semplicità del prospetto sulla strada fa riscontro, all’interno la monumentalità delle volte e degli archi che coprono l’androne e il portico, con gli ritmi delle membrature , sottolineati e valorizzati dai sobri partiti decorativi”) - non era mai stato notificato al legittimo proprietario, né tantomeno era stato trascritto nei registri della conservatoria dei registri immobiliari di Napoli, si ritiene che nel caso concreto il provvedimento di imposizione del vincolo del 1985, stante la mancanza di qualsiasi contraddittorio con i legittimi proprietari, non si era perfezionato all’epoca della sua adozione, né era opponibile al padre e dante causa dell’appellante ed alla parte appellante stessa;
pertanto, il lungo lasso di tempo di 29 anni, trascorso tra l’adozione del D.M. 14.10.1985 e la sua notifica nell’anno 2014 ha provocato, nel caso concreto, il venir meno degli effetti del decreto con conseguente obbligo per l’amministrazione di procedere, prima della sua notifica all’odierna parte appellante, ad un riesame della situazione e ad un supplemento di istruttoria. La mancata nuova istruttoria, come verrà esplicitato nei successivi punti, rende illegittima l’estensione della notifica.

3.3. Il Collegio non ritiene applicabile alla presente fattispecie la giurisprudenza sulla natura informativa della notifica del decreto di vincolo citata dal Giudice di prime cure, in quanto nel caso concreto, già in termini fattuali emerge che parte la appellante e il suo dante causa non erano mai erano stati coinvolti nella fase istruttoria che precedeva l’adozione del D.M.14.10.1985;
tale circostanza non è stata contestata dal Ministero appellato;
anzi, emerge dagli atti e documenti depositati in primo grado (doc. 4 depositato dalla ricorrente in primo grado assieme al ricorso) che il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo si era accorto della mancata notifica del decreto e della sua mancata trascrizione, solamente in seguito alla trasmissione della dichiarazione di successione effettuata dalla parte appellante in qualità di comproprietaria dell’immobile.

3.4. Infatti, dalla nota del Soprintendente del 10.3.2011 (doc. 4 citato) emerge che nei confronti delle eredi del sig. G I l’avvio del procedimento in questione era stato preventivamente comunicato con nota del 10.3.2011. Ma nemmeno a tale comunicazione è seguito un atto o un provvedimento dal quale sarebbe emersa una nuova attività di istruttoria sulla situazione attuale dell’immobile, nonostante il lungo lasso di tempo intercorso tra il decreto del 1985 ed il momento in cui l’amministrazione nel 2011, dopo essersi accorta della mancata notifica e trascrizione del decreto, ha effettuato la comunicazione dell’avvio del procedimento all’attuale appellante ed alle sue sorelle comproprietarie.

3.5. Pertanto, in linea di diritto, sulla base del D.M. 14.10.1985 e mancando qualsiasi nuova attività istruttoria e qualsiasi ulteriore precedente indagine e valutazione sulla persistenza dei presupposti, non si ritiene né applicabile, né giustificata l’estensione della “ notifica dell’interesse particolarmente importante dell’immobile di cui alle premesse, già dichiarato con D.M. 14.10.1985”, alle sigg re I R I M e I R” come effettuata nel caso concreto con l’impugnato decreto del Direttore Regionale per i beni culturali e paesaggistici della Campania n. 1962 del 19.02.2014.

3.6. Da quanto sin qui statuito emerge che l’amministrazione doveva procedere nel caso concreto alla comunicazione dell’avvio del procedimento come previsto all’art. 14 del D. Lgs 22.1.2004 n. 42 nei confronti delle attuali proprietarie dell’immobile, con le valutazioni dell’immobile risultanti dalle indagini , soprattutto se si tiene conto che l’amministrazione, almeno sino dal 2013, dopo il ricevimento della nota dell’odierna appellante del 3.6.2013 (protocollata in entrata con il n. 16088 del 5.6.2013, depositata in data 9.6.2014 da parte della Soprintendenza) era a conoscenza che dopo l’anno 1985 sull’immobile di proprietà della parte appellante erano stati realizzati una serie di interventi di ristrutturazione dei quali l’amministrazione non aveva potuto tenere in alcun modo conto all’epoca dell’adozione del D.M. 14.10.1985, in quanto ivi non erano ancora stai eseguiti.

L’art. 14 del predetto D.Lgs n. 42/2004 prescrive che

“1. Il soprintendente avvia il procedimento per la dichiarazione dell'interesse culturale, anche su motivata richiesta della regione e di ogni altro ente territoriale interessato, dandone comunicazione al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo della cosa che ne forma oggetto.

2. La comunicazione contiene gli elementi di identificazione e di valutazione della cosa risultanti dalle prime indagini, l'indicazione degli effetti previsti dal comma 4, nonché l'indicazione del termine, comunque non inferiore a trenta giorni, per la presentazione di eventuali osservazioni.

3.Se il procedimento riguarda complessi immobiliari, la comunicazione è inviata anche al comune e alla città metropolitana.

4. La comunicazione comporta l'applicazione, in via cautelare, delle disposizioni previste dal Capo II, dalla sezione I del Capo III e dalla sezione I del Capo IV del presente Titolo.

5.Gli effetti indicati al comma 4 cessano alla scadenza del termine del procedimento di dichiarazione, che il Ministero stabilisce ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo”

3.7. Orbene, non pare che un tanto sia avvenuto nel caso concreto;
almeno dagli atti e documenti di causa emerge solo che l’amministrazione con nota del 10.3.2011, prot. 6091 aveva comunicato ai sensi della legge n. 241/1990 “che saranno attivate le procedure finalizzate alla regolarizzazione di quanto sopra”.

3.8. Siccome la predetta procedura nel caso di specie non è stata seguita, ne consegue una carenza di istruttoria e di motivazione che rende illegittimo il provvedimento impugnato del 2014 che non si basa su alcuna ulteriore indagine e valutazione sulla sussistenza, rispettivamente sulla permanenza dell’interesse culturale dell’immobile, accertata come sussistente anche successivamente alla situazione descritta nel decreto del 1985.

3.9. Il Collegio rileva a tal uopo che è vero che l’apprezzamento circa l’importanza dell’interesse culturale dell’immobile e la conseguente necessità di sottoporlo al regime di tutela proprio dei beni che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, comma 3 lettera a) e che siano, quindi, dichiarati beni culturali, appartiene alla valutazione propria dell’Amministrazione a ciò preposta, ma è anche vero che la dichiarazione deve seguire l’iter prescritto dalla legge, per cui la dichiarazione di sottoposizione del bene al vincolo di tutela può solo avvenire in seguito ad una valutazione della cosa risultanti dalle prime indagini, valutazione non risultante effettuata nel caso di specie .

3.10. Nella suddetta prospettiva è pertanto fondato il secondo motivo dell’appello in esame, che appunto deduce la mancanza di qualsivoglia adeguata istruttoria e motivazione idonea a rendere note alla parte appellante le specifiche ragioni tecnico discrezionali poste a fondamento del disposto vincolo, in quanto il Direttore regionale non ha formulato alcun giudizio discrezionale, basato su nuove indagini e valutazioni effettuate in data successiva al 2011, dopo essersi reso conto della mancata notifica del precedente D.M. 14.10.1985. In questo contesto, occorreva, quindi, anche istruire sugli eventuali mutamenti che l’immobile ha subito nel corso del tempo e se questi, se avvenuti, potevano avere o meno qualche influenza sulla tutelabilità dell’immobile.

3.11. In tali limiti, attinenti alla carenza di istruttoria e di motivazione, l’appello è fondato e merita accoglimento, con conseguente accoglimento, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado, con la conseguenza che l’Amministrazione dovrà rivalutare alla luce delle considerazioni di cui sopra il senso e la necessità della propria azione.

3.12. Sulla base delle considerazioni svolte ai punti precedenti e ritenendo assorbiti tutti gli ulteriori argomenti di doglianza non espressamente esaminati, che il Collegio ha ritenuto irrilevanti ai fini della decisione o comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso da quella assunta, si ritiene che di conseguenza, anche i due decreti di vincolo del 1985 e del 2014 devono essere annullati.

4. Ne consegue la condanna del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza per i Beni Architettonici, Paesaggistici, Storici, Artistici per Napoli e Provincia, alla refusione delle spese di lite di entrambi i gradi in favore dell’appellante sig.ra I M.