Numero 00650/2024 e data 23/05/2024 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 21 maggio 2024

NUMERO AFFARE

00711/2024

OGGETTO:

Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste.

schema di decreto legislativo recante “ Attuazione della direttiva di esecuzione (UE) 2022/2438, che modifica la direttiva 93/49/CEE e la direttiva di esecuzione 2014/98/UE, per quanto riguarda gli organismi nocivi regolamentati non da quarantena rilevanti per l’Unione sui materiali di moltiplicazione delle piante ornamentali, sui materiali di moltiplicazione delle piante da frutto e sulle piante da frutto destinate alla produzione di frutti ”.

LA SEZIONE

Vista la nota prot. n. 213563 in data 14 maggio 2024, con la quale il Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giovanni Grasso;

1.- Premessa . La richiesta di parere.

Con nota prot. n. 213563 del 14 maggio 2024, il capo dell’Ufficio legislativo del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste ha trasmesso, ai fini della acquisizione del parere del Consiglio di Stato, lo schema di decreto legislativo, approvato in esame preliminare nella riunione del Consiglio dei ministri del 30 aprile 2024, recante “ Attuazione della direttiva di esecuzione (UE) 2022/2438, che modifica la direttiva 93/49/CEE e la direttiva di esecuzione 2014/98/UE, per quanto riguarda gli organismi nocivi regolamentati non da quarantena rilevanti per l’unione sui materiali di moltiplicazione delle piante ornamentali, sui materiali di moltiplicazione delle piante da frutto e sulle piante da frutto destinate alla produzione di frutti ”.

1.1.- A corredo dell’istanza, sono stati tramessi:

a ) una “ relazione tecnico-illustrativa ”, prot. n. 207569 in data 9 maggio 2024, a firma del capo di gabinetto, con pedissequa “ autorizzazione ” del Ministro all’inoltro della richiesta di parere;

b ) la “ verifica della relazione tecnica ”, effettuata con esito positivo ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e munita della “ bollinatura ” del Ragioniere generale dello Stato;

c ) l’” analisi di impatto della regolazione ” (AIR), priva di sottoscrizione ma redatta dal Servizio fitosanitario centrale, produzioni vegetali presso la Direzione generale dello sviluppo rurale del Ministero richiedente;

d ) la “ valutazione ” espressa, con esito positivo, giusta nota prot. VI 65/24 del 9 aprile 2024, dal Nucleo di valutazione dell’Impatto della regolamentazione (NUVIR);

e ) l’ analisi tecnico-normativa , elaborata in guisa informale dagli uffici ministeriali;

f ) la “ tabella di concordanza ” tra le disposizioni previste nello schema di decreto e quelle della direttiva di esecuzione da recepire, predisposta dall'Amministrazione e munita di “ bollinatura ” del Ragioniere generale dello Stato;

g ) gli “ atti di concerto ” resi dai Ministri della giustizia, della salute, delle imprese e del made in Italy e degli affari esteri e della cooperazione internazionale.

1.2.- Ad integrazione della documentazione, sono stati successivamente trasmessi:

h ) il concerto espresso dal Ministero dell’economia e delle finanze;

i ) l’intesa siglata dalla Conferenza unificata nella seduta del 16 maggio 2024, unitamente alle proposte di modifica ed integrazione del testo dello schema normativo, con allegati.

2.- Osservazioni preliminari . La base legale e l’obiettivo dell’intervento normativo.

Lo schema di decreto legislativo all’esame è stato predisposto in attuazione della legge 21 febbraio 2024, n. 15, recante “ Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2022-2023 ”, la quale, all’articolo 11, fissa i principi e i criteri direttivi per l'esercizio della delega ai fini del recepimento della direttiva di esecuzione (UE) 2022/2438 del 12 dicembre 2022, che modifica la direttiva 93/49/CEE e la direttiva di esecuzione 2014/98/UE avuto riguardo agli “ organismi nocivi regolamentati non da quarantena ” rilevanti per l'Unione sui materiali di moltiplicazione delle piante ornamentali, sui materiali di moltiplicazione delle piante da frutto e sulle piante da frutto destinate alla produzione di frutti.

In particolare, la ridetta direttiva di esecuzione ha introdotto modifiche alle norme relative alla commercializzazione dei materiali di moltiplicazione delle piante ornamentali e dei materiali di moltiplicazione delle piante da frutto, di cui rispettivamente alle direttive 93/49/CEE e 2014/98/UE, integrando le prescrizioni per impedirne l’ingresso, l’insediamento e la diffusione mediante i materiali di moltiplicazione.

Importa osservare che le modifiche apportate alla direttiva 93/49/CEE della Commissione del 23 giugno 1993 risultano già recepite, in via regolamentare, con il D.M. 24 luglio 2023, il quale ha all’uopo modificato il D.M. 9 agosto 2000, segnatamente aggiornando l’allegato 1 del regolamento, relativamente all’elenco degli organismi nocivi regolamentati non da quarantena rilevanti per l’Unione.

Oggetto dello schema di decreto legislativo all’esame è, per tal via, il recepimento della direttiva di esecuzione de qua nella parte in cui apporta, altresì, modifiche alla direttiva 2014/98/UE, recepita con il decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 18, recante “ Norme per la produzione e la commercializzazione dei materiali di moltiplicazione e delle piante da frutto e delle ortive in attuazione dell’articolo 11 della legge 4 ottobre 2019, n. 117, per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2016/2031 e del regolamento (UE) 2017/625 ”, che definisce, tra l’altro, le norme riguardanti gli organismi nocivi regolamentati non da quarantena rilevanti per l’Unione sui materiali di moltiplicazione delle piante da frutto e sulle piante da frutto destinate alla produzione di frutti.

Si è, perciò, proceduto – in attuazione dei principi e criteri direttivi di cui all’articolo 11, comma 1 lettere a ) e b ) della legge n. 15 del 2014 – ad apportare le necessarie modifiche ed integrazioni al predetto decreto legislativo n. 18 del 2021, con il metodo della novellazione.

Sul punto, osserva la Sezione che il procedimento seguito è conforme alla direttiva metodologica scolpita all’articolo 32, comma 1, lettera e ) della legge n. 234 del 2012, alla stregua del quale “ al recepimento di direttive o all'attuazione di altri atti dell'Unione europea che modificano precedenti direttive o atti già attuati con legge o con decreto legislativo si procede, se la modificazione non comporta ampliamento della materia regolata, apportando le corrispondenti modificazioni alla legge o al decreto legislativo di attuazione della direttiva o di altro atto modificato ”.

Contestualmente – in attuazione dei principi e criteri direttivi di cui all’articolo 11, comma 1 lettere c ) e d ) della legge cit. – sono state altresì apportate correzioni al medesimo decreto legislativo, con l’obiettivo di eliminare taluni difetti di coordinamento ed alcuni refusi riscontrati agli articoli 37, comma 2, 40, comma 1, 56, comma 5, e 86, comma 7.

3.- Osservazioni generali. Il procedimento normativo .

3.1.- Relativamente alla tempistica per l’esercizio della delega legislativa (cfr. articolo 14, comma 2 legge n. 400 del 1988), osserva in premessa la Sezione che il termine per il recepimento della direttiva di esecuzione (UE) 2022/2438 è già venuto a scadenza il 30 giugno 2023 (cfr. il relativo articolo 3, § 1), essendosi per tal via attivato, ex articolo 258 TFUE, il procedimento di messa in mora n. 1051/2023 da parte della Commissione europea. Ne segue, ai sensi dell’articolo 31, comma 1 legge 24 dicembre 2012, n. 234, che la delega deve essere esercitata nel termine di tre mesi dalla entrata in vigore della legge di delegazione, venendo con ciò a scadenza il 10 giugno 2024.

3.2.- Il procedimento normativo è scandito, in conformità all’articolo 31, comma 2 della legge n. 234 cit.:

a ) dalla proposta ( congiunta ) del Ministro per gli affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR e del Ministro dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste (avente, nella specie, “ competenza prevalente nella materia ”);

b ) dal concerto del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, del Ministro della giustizia, del Ministro dell’economia e delle finanze, nonché del Ministro della salute e del Ministro delle imprese e del made in Italy , in concreto individuati quali “ interessati in relazione all’oggetto della direttiva ”;

c ) dalla previa intesa , acquisita in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.

3.3.- Ciò posto, la Sezione non può esimersi dal rimarcare i plurimi profili di irritualità formale che, alla luce degli atti trasmessi, hanno accompagnato l’ iter normativo.

Innanzitutto, l’acquisizione dell’intesa in sede conferenziale è bensì avvenuta, ma solo successivamente alla richiesta di parere in ordine al testo dello schema normativo.

È necessario, in proposito, rammentare che si tratta, all’evidenza, non solo di momento procedimentale formalmente necessario (cfr., nella specie, l’articolo 11, comma 2 legge n. 15 cit.), ma di adempimento di rilievo sostanziale , posto che l’” espressione dell’assenso ” che essa è destinata a recepire (ai sensi dell’articolo 1, comma 2 decreto legislativo 28 agosto 1997) orienta , conforma e definisce – anche in relazione alle potenziali integrazioni, modifiche, rettifiche o rimodulazioni dell’originario e provvisorio schema normativo – il tenore definitivo della proposta ministeriale, sulla quale il Consiglio di Stato è chiamato ad esprimere, in funzione consultiva, il proprio parere.

L’adozione di “ decreti aventi valore o forza di legge ” rientra nelle “ attribuzioni del Consiglio dei ministri ” (cfr. articolo 2, comma 3 lettera c ) della legge n. 400 del 1988), alla cui “ deliberazione ” deve essere sottoposta la relativa proposta, corredata dalla previa allegazione dello “ schema relativo, con la necessaria documentazione ” e preceduta “ dall’acquisizione dei concerti previsti per legge e delle intese ritenute opportune ” o, maiori causa, normativamente imposte (cfr. articolo 3 del d.P.C.M. 10 novembre 1993, recante il “ regolamento interno” del Consiglio dei ministri, adottato in applicazione dell’articolo 4, comma 3 della legge n. 400 del 1988).

La prassi ha, all’uopo, elaborato la figura procedimentale della “ deliberazione preliminare ” del Consiglio, che ha lo scopo di approvare e validare preventivamente la proposta ministeriale (da intendersi, per tal via, quale correlativamente ed intrinsecamente provvisoria ) di schema normativo e a legittimare l’interinale e dinamica acquisizione delle manifestazioni di concerto degli altri Ministri interessati e delle prescritte intese preliminari ( arg. ex articolo 17 bis legge n. 241 del 1990 e cfr. Cons. Stato, parere 28 marzo 2024, n. 440).

Va da sé che è solo la definitiva proposta (quale eventualmente rimodulata in via di concertazione e/o, appunto, a valle dell’intesa ) che va sottoposta al vaglio ausiliario del Consiglio di Stato, atteso che l’” esame degli schemi di atti normativi per i quali il parere del Consiglio di Stato è prescritto per legge o è comunque richiesto dall’amministrazione ” (cfr. articolo 17, comma 28 legge 15 maggio 1997, n. 127) non può procedere sulla base di un testo precario, provvisorio ed ancora in itinere : dovendosi con ciò trattare dell’ ultimo atto destinato ad orientare, nella completezza del materiale istruttorio , la definitiva approvazione, in sede politica, del provvedimento normativo da parte del Consiglio dei ministri, prima dell’inoltro, ove previsto, alle competenti Commissioni parlamentari (cfr. articolo 2, comma 3 lettera c ) legge n. 400 del 1988).

3.4.- In disparte il rilievo che precede, osserva la Sezione che, siglando l’intesa, le parti hanno, nel caso in esame, “ espresso parere favorevole ”, con richiesta di talune modifiche già formulate “ in sede tecnica ”, che il Sottosegretario di Stato all’agricoltura ha rappresentato come “ accoglibili ” anche in sede politica (all’uopo richiamando la nota del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste n. 215313 del 15 maggio 2024, che peraltro non è stato possibile né visionare né valutare in quanto non allegata agli atti trasmessi).

Di seguito, al Consiglio di Stato è stato inoltrato – in guisa informale e privo di validazione – un nuovo testo dello schema normativo, recante il tenore delle “ proposte emendative ” formulate dalle Regioni e del “ parere favorevole ”, con talune “ riformulazioni ”, del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste.

3.5.- Sotto un primo profilo, osserva la Sezione che, ai sensi dell’articolo 3, comma 2 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il perfezionamento dell’intesa in sede conferenziale è, in termini generali, correlato all’” assenso del Governo e dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano ”.

A tal fine, giusta l’374061AD" data-article-version-id="0aacc2a3-9148-58a5-ba7a-1321f93c37eb::LR59A531316288374061AD::2021-02-25" href="/norms/laws/itatextyjuq84d60s863o/articles/itaart6dk1byop333o3d?version=0aacc2a3-9148-58a5-ba7a-1321f93c37eb::LR59A531316288374061AD::2021-02-25">50F0638F1D56C153B" data-article-version-id="be1576a8-2700-576e-8893-124b0ef70c24::LR89E50F0638F1D56C153B::1989-07-01" href="/norms/laws/itatextkko229dhgqzcnt/articles/itaartvrgwe6p27vc7bl?version=be1576a8-2700-576e-8893-124b0ef70c24::LR89E50F0638F1D56C153B::1989-07-01">articolo 12, comma 2 della legge n. 400 del 1988, la Conferenza è: a ) presieduta dal Presidente del Consiglio dei ministri (salva la facoltà di delega “ al ministro per gli affari regionali o, se tale incarico non è attribuito, ad altro ministro ”; b ) “ composta ” dai presidenti delle Regioni e delle province autonome; c ) integrata dai “ ministri interessati agli argomenti iscritti all’ordine del giorno ”.

La logica che ispira la norma è che – al netto delle interlocuzioni, anche e soprattutto informali, che utilmente precedano, in funzione istruttoria e preparatoria, la seduta – alla stessa prendano in ogni caso parte soggetti “ abilitat [i] ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell [e] amministrazioni ” ( arg. ex articolo 14 ter , comma 3 legge n. 241/1990).

Si intende, con ciò, che – in termini generali – l’intesa non può essere acquisita in termini provvisori ed in guisa condizionata al successivo assenso governativo, non essendo idonea alla “ espressione dell’assenso ” una generica manifestazione di (ipotetica ed eventuale) “ assentibilità ” delle proposte ivi formulate.

Ne è plastica riprova la vicenda in esame, in cui – sia pure, vale precisare, in termini obiettivamente marginali, avuto riguardo al tratto essenzialmente tecnico della materia e del grado di incisiva vincolatezza dell’intervento, alla luce della fonte eurocomune – l’assenso si è, di fatto, concretizzato in una parziale riformulazione , postuma ed unilaterale, delle proposte emerse dall’intesa.

3.6.- Sotto concorrente profilo, importa, altresì, evidenziare che l’assenso alle modifiche ed alle integrazioni proposte in sede di intesa avrebbe dovuto essere, nella specie, formalizzato da entrambi i Ministri proponenti e non da uno solo di essi, ancorché intestatario della competenza prevalente. Invero, l’intesa è destinata ad integrare, modificare e definire la proposta di atto normativo, sicché – ove, come nella specie, la legge preveda una proposta congiunta – entrambi i Ministeri coinvolti sono tenuti ad esprimere il loro convergente assenso, preventivamente alla definitiva deliberazione da parte del Consiglio dei ministri. E ciò pena un ulteriore tratto di implausibile incertezza e precarietà del testo normativo sottoposto al parere del Consiglio di Stato.

3.7.- Ciò precisato, la Sezione avverte bene – con spirito di collaborazione istituzionale – l’urgenza correlata alla imminente scadenza del termine per il recepimento della direttiva europea, che consiglia di affidare ad un rilievo bensì formale ma non ostativo né interlocutorio le considerazioni che precedono.

Assumendo, con ciò, per valido – ancorché non validato né bollinato – il testo e le integrazioni da ultimo trasmesse dal Ministero richiedente, ci si limita ad osservare, di là dalle considerazioni di merito che seguono, che, tra le modifiche concordate, desta qualche perplessità l’introduzione di un nuovo articolo 3- bis , con il quale si è inteso prefigurare , pro futuro , una rimodulazione della fonte di recepimento delle disposizioni di carattere strettamente tecnico in subiecta materia .

Invero, la previsione sembra confliggere – di là dalla assenza di una idonea previsione in tal senso nella legge di delega – con la disciplina di cui all’articolo 35, comma 3 della legge n. 234 del 2012 (che prevede il possibile recepimento con regolamento ministeriale solo per materie “ non disciplinate dalla legge ”, laddove nel caso in esame la direttiva è stata recepita con decreto legislativo) e all’articolo 32, comma 1, lettera e ), a tenore del quale “ al recepimento di direttive o all'attuazione di altri atti dell'Unione europea che modificano precedenti direttive o atti già attuati con legge o con decreto legislativo si procede, se la modificazione non comporta ampliamento della materia regolata, apportando le corrispondenti modificazioni alla legge o al decreto legislativo di attuazione della direttiva o di altro atto modificato ”);

3.8.- Ancora in relazione agli “ adempimenti di procedimento” (cfr. articolo 14, comma 1 legge n. 400 del 1988), la Sezione osserva quanto segue:

a ) il concerto del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale è irrituale, posto che – di là dalla sua formulazione nei termini di mera “ assenza di osservazioni”, che può verisimilmente essere legittimata dal già rimarcato tratto eminentemente tecnico della materia regolata – non risulta reso dal Ministro né d’ordine ( recte : per delega) di quest’ultimo, ma dal capo dell’Ufficio legislativo (cfr. il parere 4 aprile 2024, n. 446);

b ) il concerto del Ministro della giustizia è parimenti irrituale, in quanto è espresso dal vice capo dell’Ufficio legislativo;

c ) il concerto del Ministro della salute è irrituale: non risulta neppure trasfuso in una formale determinazione provvedimentale, ma è espresso (peraltro quale mero assenso al prosieguo dell’ iter normativo) a mezzo di pec – anonima – rinveniente dall’Ufficio legislativo, su asserita e non meglio specificata “ indicazione ” del relativo capo;

d ) il concerto del Ministro delle imprese e del made in Italy è irrituale: ancorché reso “ d’ordine ” del Ministro, è espresso non dal capo di Gabinetto, nel quale si devono rientranti le relative incombenze, ma dal capo dell’Ufficio legislativo (cfr., ex multis, il parere 5 settembre 2017, n. 1941).

3.9.- Anche sotto il profilo in esame, attesa la rimarcata urgenza, la Sezione si limita a raccomandare che – al fine di evitare che le suddette omissioni si riflettano sulla regolarità formale del provvedimento normativo in esame – l’Amministrazione riferente acquisisca i necessari atti di concerto, nella forma tecnicamente corretta, prima dell’approvazione definitiva dell’atto (cfr., per tutti, il parere n. 1941 del 2017 cit.).

3.10.- Quanto agli ulteriori profili procedimentali, la Sezione osserva:

a ) che la relazione illustrativa a corredo del testo appare congrua ed atta ad esplicitare adeguatamente le motivazioni del provvedimento, le sue finalità, i raccordi con la normativa previgente e i contenuti normativi delle disposizioni proposte;

b ) che la relazione tecnica (in prima battuta trasmessa in calce alla relazione illustrativa) è accompagnata dall’esito positivo della verifica, effettuata ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196: manca, tuttavia, la bollinatura del Ragioniere generale dello Stato, che va acquisita prima della definizione dell’ iter normativo;

d ) che l’ analisi di impatto della regolazione (validata dal NUVIR) è adeguata;

e ) che è stata prodotta l’ analisi tecnico-normativa ;

f ) che è stata allegata la tabella di concordanza , munita (peraltro con atto sovrabbondante) di bollinatura.

4.- Osservazioni particolari. Il contenuto del provvedimento .

4.1.- Come chiarito in premessa, lo schema di decreto legislativo recepisce, de plano , le indicazioni della direttiva di esecuzione 2022/2438, sancendo in particolare, con il metodo della novellazione:

a) la modifica degli articoli 30 comma 8, 37 comma 8, 43 comma 8, 50, comma 6, del decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 18, prevedendo, in relazione a ciascuno di essi, la deroga per i materiali CAC, qualora tali materiali siano stati prodotti in zone notoriamente indenni, o riconosciute indenni, da taluni organismi nocivi da determinati requisiti fitosanitari;

b ) la modifica dell’articolo 86, comma 2, del decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 18, che adegua i tempi delle misure transitorie già previste;

c ) la modifica dell’allegato II, parti 1, 2 e 4, del decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 18, in merito all’elenco degli organismi nocivi regolamentati non da quarantena e le azioni da intraprendere contro di essi.

Si tratta, complessivamente, di mero adeguamento tecnico della normativa nazionale, doverosamente operato in recepimento della disciplina eurocomune, che non si espone, come tale, ad osservazioni di sorta.

Sotto distinto profilo, l’articolo 3 dello schema opera, in conformità alle indicazioni della legge delega, talune correzioni al testo del decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 18, nella parte in cui evidenziavano refusi o difetti di coordinamento. Anche in relazione a tali modifiche, non ci sono osservazioni da formulare.

4.2.- Si suggerisce, peraltro, di inserire nel preambolo un inciso con il quale si richiama il parere espresso dal Comitato fitosanitario nazionale (e ciò anche in conformità al testo concordato in sede di intesa).