Pubblicato il 01/02/2024

N. 01028/2024REG.PROV.COLL.

N. 03323/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3323 del 2021, proposto da Immobiliare San Giacomo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato P C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Sassari, viale Umberto 106/G;

contro

Comune di Sassari, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M R, M I R, A M A P, A S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Autonoma della Sardegna, non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 597/2020.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale condizionato presentato da Comune di Sassari il 29/6/2021:

della sentenza Tar Sardegna n. 597/2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Sassari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 novembre 2023 il Cons. L F e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

S.A.L.I.S. S.p.a. era proprietaria di alcune aree urbane ubicate nella via Budapest del comune di Sassari. Tali aree sono state oggetto di un Piano di Lottizzazione adottato ed approvato, rispettivamente, con le deliberazioni consiliari 18 dicembre 1992 n. 321 e 25 ottobre 1993 n. 169, che prevedeva una potenzialità edificatoria di mc. 111.491 circa, con destinazione commerciale (esercizi commerciali al minuto e grandi superfici di vendita), ricettiva e terziaria (uffici, studi professionali, ristoranti, circoli privati, etc.). La successiva convenzione non è stata stipulata. Fallita la S.A.L.I.S. S.p.a. e nella vigenza dello stesso PRG al quale il PdL era sempre conforme, con istanza 24 settembre 2003 il Curatore del Fallimento della S.A.L.I.S. Spa, previa autorizzazione del Giudice Delegato, ha formalmente invitato il comune di Sassari a stipulare la convenzione. In risposta, con atto 21 ottobre 2003 il Dirigente del Settore Gestione del Territorio – Servizio Urbanistica - ha respinto l’istanza dell’amministrazione fallimentare.

Con sentenza 7 giugno 2013 n. 467 – passata in giudicato – il ricorso n. 52/2004 proposto dal Fallimento della S.A.L.I.S. S.p.a. è stato accolto e, per l’effetto, è stato annullato l’impugnato provvedimento del 21 ottobre 2003 col quale il comune aveva illegittimamente negato il convenzionamento del PdL.

Fino alla pubblicazione della sentenza n. 467/2013, il comune ha chiesto ed ottenuto, a titolo di Ici, la complessiva somma di € 800.000,00 circa, sul presupposto della edificabilità delle aree secondo le previsioni del PdL.

In seguito al passaggio in giudicato della sentenza di omologazione del concordato e all’adempimento delle obbligazioni poste a carico dell’assuntore, con decreto 9 maggio 2007 il Giudice delegato ha trasferito alla Serendipity tutti i beni immobili già di proprietà della S.A.L.I.S. S.p.a. e, in particolare, le aree edificabili oggetto del citato PdL approvato con deliberazione consiliare n. 169/1993.

Con atto pubblico rogato dal Notaio M P di Sassari il 22 dicembre 2008, la Serendipity S.r.l. ha venduto alla Immobiliare San Giacomo S.r.l. le aree edificabili oggetto del citato PdL, originariamente di proprietà della S.A.L.I.S. Spa.

Con deliberazione consiliare 27 luglio 2011 n. 52, il comune ha adottato il PUC (senza preventivi VAS, adeguamento al PAI e copianificazione, ex art. 49 NTA del vigente PPR del 2006).

Il PUC adottato ha così classificato l’area di proprietà della ricorrente:

- Sottozona B2 (PN4) mq. 11.170

- Sottozona S3p mq. 12.840

- Sottozona H1/H2.8 mq. 13.840

TOTALE mq. 37.850

Con la seguente potenzialità edificatoria:

- Sottozona S3p (virtuale) 12.840 x 0,5= mc. 6.420

- Sottozona B2(PN4) 11.170 x 4.5= mc. 50.265

TOTALE mc. 56.685

dei quali mc. 27.643 (49%) da realizzarsi “altrove”, con il meccanismo della cosiddetta “perequazione”. Il 20 ottobre 2011 l’odierna appellante ha presentato un’osservazione al PUC adottato, che prevedeva anche la possibilità di utilizzare ulteriori aree di proprietà (limitrofe a quelle prese in considerazione dal PUC) di circa mq. 13.840 di superficie, idonee ad accogliere i “trasferimenti di volumetria” (in modo da mantenere nello stesso ambito urbanistico l’intera volumetria attribuita alle sottozone B2 e S3p) ed a formare così un comparto edificatorio unitario ed omogeneo, da destinare in buona parte a verde pubblico, anche mediante l’eliminazione dell’ingiustificato ed illegittimo vincolo di inedificabilità.

L’osservazione è stata respinta ed è stata espressamente confermata la previsione del PUC adottato.

Ad avviso della immobiliare San Giacomo s.r.l., il PUC approvato con la deliberazione consiliare 26 luglio 2012 n. 43 anziché confermare le previsioni del PUC adottato, ha così modificato la disciplina delle aree di proprietà della ricorrente:

- sottozona B2a (PN4) mq. 1.635

- sottozona S3p mq. 23.900

- sottozona H2.8 mq. 12.315

Totale mq. 37.850

con la seguente potenzialità edificatoria:

- sottozona B2a (PN4) 1.635 x 2.88 mc. 4.708

- sottozona S3p (virtuale) 23.900 x 0,5 mc. 11.950

- trasferimento di volumetria da ex D8 e S di PRG mc. 28.241

TOTALE mc. 44.899

dei quali mc. 40.187 (90%) da trasferire “altrove”, anche con il meccanismo della cosiddetta “perequazione”.

La nuova volumetria complessiva sarebbe quindi non solo inferiore all’80% di quella prevista dal PUC adottato ma soprattutto quella edificabile “in loco” si ridurrebbe a meno di 1/6. Inoltre, la volumetria realizzabile “in loco” sarebbe pari al solo 5% di quella prevista nel PRG previgente ed oggetto di un piano di lottizzazione già approvato.

La c.d. “copianificazione” tra comune, regione e MIBAC, ex art. 49 NTA del PPR, sarebbe avvenuta molto tempo dopo l’approvazione da parte del comune del PUC, del quale la regione, in sede di “verifica di coerenza”, avrebbe omesso di censurare (nonostante le segnalazioni fatte dalla ricorrente) l’evidente illegittimità per violazione di legge.

Il verbale conclusivo della prima “attività di copianificazione” porterebbe infatti la data del 7 novembre 2013, quindi molto successiva all’approvazione definitiva del PUC (26 luglio 2012).

Tale verbale darebbe comunque atto che il bene “Chiesa e Parco di San Pietro in Silki” - compreso nell’allegato G del verbale - non è compreso nel “repertorio dei beni paesaggistici e identitari” (delibera 16 aprile 2008 n. 23/14 della Giunta regionale) ma deve ritenersi una semplice proposta di istituzione di nuovi beni paesaggistici o identitari, laddove possibile, secondo le procedure previste dalla normativa di settore. Risulta quindi confermata l’individuazione dei tematismi del PPR, dove l’area in esame è classificata in parte come “espansioni recenti” ed in parte come “edificato urbano diffuso”, con esclusione della presenza di “beni architettonici e beni identitari” e di “beni archeologici”.

Il comune non avrebbe, pertanto, tenuto conto neppure di tale attività di copianificazione, pur affermando di esservisi adeguato. Prosegue ancora la ricorrente affermando che l’illegittimità del vincolo di inedificabilità apposto dal PUC è stata confermata dalla deliberazione 10 ottobre 2014 n. 39/1 con la quale la Giunta regionale, revisionando il PPR, ha approvato il “Repertorio del Mosaico dei beni paesaggistici ed identitari” dove “Chiesa e Parco di San Pietro in Silki” è classificato come “elementi con valenza storico culturale individuati dalla Regione, dai comuni e dalle Soprintendenze del MIBAC in sede di copianificazione, senza effetti costitutivi di vincolo paesaggistico, ai fini dell’eventuale successivo inserimento nel Piano Paesaggistico Regionale” e per il quale non è previsto il “Regime autorizzatorio ai sensi del d.lgs. n. 42/2004 e s.m.i.”.

Tali accertamenti e valutazioni, a prescindere dalla sorte della delibera G.R. 10 ottobre 2014 n. 39/1, non sono state modificate dalla regione.

L’attività di copianificazione (successiva all’approvazione del PUC) avrebbe quindi escluso dai beni identitari e paesaggistici “chiesa e parco di San Pietro in Silki” ed i collegati “perimetri di tutela”.

La conseguente mancanza del “vincolo di inedificabilità” (fin dall’origine illegittimo) avrebbe dovuto comportare quantomeno il ripristino delle previsioni del PUC/2011 (56.685 mc.), ma probabilmente quelle del previgente PRG – tenuto anche conto della assoluta mancanza di motivazione delle modifiche del PUC adottato rispetto alle specifiche previsioni del PRG, per giunta consolidate da uno strumento urbanistico attuativo approvato - volumi da ubicarsi, come previsto, nella porzione dell’area costituita da un terrapieno artificiale privo di ogni valore paesaggistico e/o ambientale e/o storico e/o archeologico.

L’adeguamento alla copianificazione, che riguarda anche molte analoghe situazioni, secondo la ricorrente, avrebbe comportato la necessità di una puntuale e precisa attività di modifica di elaborati grafici, norme tecniche, dimensionamenti etc., da sommarsi a quella necessaria per adeguare il PUC alle più che corpose condizioni poste dalla R.A.S. in sede di “Verifica di coerenza”.

Con la determinazione 21 novembre 2013 n. 3857/DG, in sede di “verifica di coerenza”, la Regione ha (tra l’altro) rilevato che “in relazione ai Beni riportati nell’allegato G del suddetto verbale, si richiede che tali situazioni che non costituiscono beni paesaggistici, vadano differenziate negli elaborati testuali e cartografici del PUC rispetto ai ben paesaggistici e che, laddove per tali situazioni, il PUC abbia dettato discipline di natura urbanistica, le stesse discipline siano integrate nelle NTA del PUC o che sia chiaro il rinvio operato dalle NTA alle discipline e alle tavole che rappresentano tali situazioni”. Il Comune si è limitato a notare che, “stante la evidenziata valenza propositiva dei beni/oggetti di cui ai verbali di copianificazione del 7 novembre 2013 e del 16 maggio 2014, si ritiene non necessario procedere al riordino/sistematizzazione degli elaborati testuali e cartografici del PUC.” Sono dunque rimaste invariate le illegittime indicazioni cartografiche prive di ogni efficacia prescrittiva.

La relazione comunale predisposta al fine di recepire nel PUC gli esiti della “verifica di coerenza”, a proposito del “PROGETTO NORMA CON TRASFERIMENTO DI VOLUME B2-PN4 VIA BUDAPEST” si esprime nei seguenti termini:

Il trasferimento di volumetrie previsto per il progetto norma 5.8.2.4 trae origine dall’indirizzo politico-amministrativo di confermare per le aree ex D8 le quantità di volumi assegnate dal PRG/87, come ultimo caso di un processo trasformativo di allontanamento dalla zona urbana delle destinazioni non residenziali (D e G), che si è inteso mantenere in continuità con decisioni che hanno riguardato nel tempo diverse aree.

Principio esplicitamente dichiarato e proposto nelle diverse versioni (2009-2012) del PUC.

La soluzione adottata è stata la seguente:

- stabilire l’entità della potenzialità edificatoria spettante in applicazione degli indici edificatori previsti dal PRG/87 per continuità amministrativa;

- definire l’entità realizzabile “in situ” nel rispetto dei limiti edificatori previsti dal D.A. 2266/U/83 (c.d. decreto Floris);

- definire l’entità di volumetria trasferibile e le modalità di trasferimento.

Le schede del progetto norma danno conto delle quantità e delle modalità con cui si è quantificata l’edificabilità in situ nel rispetto del “decreto Floris”. In pratica l’edificabilità è stata determinata prendendo atto che una parte della superficie è ricaduta sotto il vincolo di inedificabilità conseguente alla fascia di rispetto insorgente per la (presunta) presenza di un bene culturale;
una parte della superficie è stata classificata come zona S3 per la quale si sono riscontrate le opportunità di utilizzazione dell’acquisizione tramite perequazione (S3/p). La superficie rimasta edificabile viene classificata come zona B.

In definitiva il “perimetro di tutela condizionata” cancellato come bene identitario, paesaggistico e archeologico ai sensi del PPR, viene di fatto riproposto come prescrizione urbanistica (“fascia di rispetto … di un bene culturale”), automaticamente dotata di “vincolo di inedificabilità”.

In questa nuova veste la classificazione non era contenuta nel PUC adottato e non è stata quindi oggetto di osservazioni.

A giudizio della odierna appellante, i consiglieri comunali hanno approvato il PUC sul presupposto che esso fosse conforme ad una già avvenuta “copianificazione” che, in realtà, non esisteva e ad una altrettanto inesistente conformità al PAI.

La “futura copianificazione” è stata poi conclusa (in due fasi, rispettivamente definite con verbali del 7 novembre 2013 e del 16 maggio 2014), in conformità (si presume) ad un PUC già da tempo approvato ed al quale, anche solo per questo, si sarebbe dovuta negare fin dall’inizio la “verifica di coerenza”. Se invece il PUC a tale copianificazione si fosse adeguato dopo la sua definitiva approvazione, si sarebbe comunque trattato di un PUC soggetto a riadozione ed a ripubblicazione.

Con determinazione 21 novembre 2013 n. 3857/DG (integrata con nota prot. 56134/2013) – adottata dal Direttore Generale della Pianificazione Urbanistica Territoriale della Sardegna a norma dell’art. 31 L.R. 7/2002 – la Regione ha stabilito che il PUC adottato con la deliberazione consiliare n. 43/2012 “risulta coerente col quadro normativo e pianificatorio sovraordinato”, rilevando tuttavia che “la coerenza è subordinata al recepimento delle seguenti prescrizioni”.

Si trattava, secondo la società appellante, di “prescrizioni” che avrebbero comportato una completa, profonda ed organica modifica di tutto il PUC che, in caso di adeguamento a tali prescrizioni avrebbe comportato la necessaria ripubblicazione del PUC così profondamente modificato.

Con deliberazione consiliare 14 gennaio 2014 n. 3, il Comune di Sassari ha dato mandato al dirigente del settore urbanistica ed edilizia privata di predisporre gli atti necessari ai fini dell’adeguamento dei contenuti tecnici del PUC alle prescrizioni della citata determinazione regionale 21 novembre 2013 n° 3857/DG.

In definitiva, con la deliberazione 18 novembre 2014 n. 35, il Consiglio Comunale:

a) ha approvato i contenuti della “relazione tecnica” dell’Ing. Enrico Corti e dell’Arch. Elena Cenami (unitamente al settore urbanistica ed edilizia privata) contenenti le proposte necessarie ad adeguare il PUC approvato alle “prescrizioni” impartite dalla Regione con la citata determinazione del 21 novembre 2013;

b) ha “approvato gli elaborati tecnici redatti in conformità alle singole soluzioni tecniche prospettate nella relazione tecnica sopra richiamata e sostitutivi, ovvero integrativi, dei corrispondenti elaborati del PUC adottato in via definitiva con deliberazione consiliare n. 43/2012, come riportato nella medesima relazione e nel seguente prospetto riepilogativo …”. Segue un elenco di n. 63 Tavole aggiornate e di n. 8 Tavole di “nuovi elaborati”.

Non sarebbe allegata alla delibera la “relazione tecnica” alla quale si riferisce il punto 2) del dispositivo, contenente le proposte di adeguamento alle prescrizioni che la Regione ha dato con la più volte citata determinazione 21 novembre 2013.

Il Consiglio comunale non ha approvato, e non ha quindi recepito nel PUC, i risultati della (tardiva) copianificazione definita con il verbale del 7 novembre 2013 e dell’ulteriore copianificazione definita con il verbale del 16 maggio 2014.

Ad avviso della odierna appellante, secondo quanto appreso dal