Pubblicato il 04/04/2024

N. 03096/2024REG.PROV.COLL.

N. 05423/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5423 del 2023, proposto da -OMISSIS-in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato L T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, 323;

contro

il Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. -OMISSIS- resa tra le parti, sul ricorso per l'annullamento dei seguenti atti:

1) del provvedimento della Prefettura di Napoli Area 1^Staff 2 prot.n. -OMISSIS- di conferma dell'informativa antimafia e della nota di trasmissione del Dirigente, dott.ssa -OMISSIS-, dell'Area 1Staff 2 prot. -OMISSIS-del 27.7.2021;
nonché ove necessario in questa sede:

2) di tutti gli atti presupposti ed in particolare dei verbali del GIA con particolare riferimento a quelli delle sedute del 5.5.2021 e 14.7.2021 non ancora conosciuti con riserva espressa di esperire motivi aggiunti;

3) di tutti gli atti istruttori acquisiti ai fini della emanazione del provvedimento ostativo così come richiesti e trasmessi dalle FF.OO e Autorità consultate con particolare riferimento alle note della Direzione Investigativa Antimafia – Centro operativo di Napoli e delle altre FF.OO non ancora conosciute con riserva espressa di esperire motivi aggiuntivi/integrativi;

4) di tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi, anche non conosciuti, con riserva espressa di formulare motivi aggiunti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2024, il Cons. A R C e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La -OMISSIS-, è un’impresa che opera nel settore del trasporto pubblico di persone e settori complementari, mediante contratti di servizi minimi essenziali di interesse regionale, interregionale, provinciale e comunale. La società negli ultimi anni è stata destinataria di tre informative antimafia ex art. 84, commi 3 e 4, D.lgs. 159/2011, datate rispettivamente 30 luglio 2013 (prot. n. -OMISSIS-), 18 settembre 2014 (prot. n. -OMISSIS-) e 7 dicembre 2016 (prot. n. -OMISSIS-) fondate sulla sussistenza di cointeressenze economiche coi clan -OMISSIS- (il sig. -OMISSIS-, titolare del 50% delle quote avrebbe intrattenuto rapporti con -OMISSIS--OMISSIS-) e -OMISSIS-(i signori -OMISSIS-e -OMISSIS--OMISSIS-sarebbero stati dipendenti della Società sino al 2013/2014).

2. – A seguito di istanza di aggiornamento ex art. 91, co. 5 d.lgs. 159/2011 presentata da -OMISSIS-facendo leva su una serie di misure di self cleaning e sul decorso di un ragguardevole lasso di tempo, la Prefettura di Napoli si è nondimeno orientata per la conferma del giudizio di controindicazione mafiosa con provvedimento del 27 luglio 2021. La società è insorta avverso l’interdittiva prefettizia con rituale ricorso proposto innanzi al TAR per la Campania.

3. – Parallelamente, la Società ha promosso istanza per l’ammissione al controllo giudiziario ex art. 34- bis d.lgs. 159/2011 davanti alla Sezione misure di prevenzione del Tribunale di Napoli. Senonché il giudice della prevenzione ha disatteso la richiesta con decreto R.G. -OMISSIS- depositato in data 28 gennaio 2022, confermato con decreto R.G. n. -OMISSIS- dalla Corte di Appello di Napoli – Sezione Misure di Prevenzione. Nelle more del giudizio di merito innanzi al giudice amministrativo la Società prevenuta ha intentato ricorso per cassazione il cui esito è pervenuto solo dopo il passaggio in decisione della causa nel giudizio amministrativo di prime cure. La Suprema Corte ha accolto il gravame con la sentenza n. 22395/2023 del 6 aprile 2023 affermando la centralità del giudizio prognostico relativo alla possibilità di positiva evoluzione della realtà aziendale attinta dal provvedimento prefettizio, valorizzando le concrete possibilità di bonifica che la singola realtà aziendale ha o meno di compiere fruttuosamente nel cammino verso il riallineamento con il contesto economico sano.

4. – Successivamente, il TAR per la Campania ha respinto il ricorso con sentenza n. -OMISSIS- opinando che tutti i fattori di controindicazione ravvisati dalla Prefettura hanno consistenza tale da far sì che l’apprezzamento compiuto sia basato su elementi indiziari caratterizzati dai necessari requisiti di pluralità, convergenza e significatività (rapporti di parentela, compartecipazione al capitale di altre Società di uno o più componenti familiari), con effetti nella sfera giuridica della Società.

5. – La -OMISSIS-ha quindi appellato la pronuncia di prime cure mercé la formulazione di cinque motivi di impugnazione:

5.1. – Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 84, 91 D.lgs. 159/2011, art. 1 L. 190/2012, anche in relazione all’art.10 bis L 241/1990, Art. 97 Cost.) – Carenza di attualità e di pericolo – Eccesso di potere (travisamento – arbitrarietà – illogicità – erroneità – difetto di motivazione – di istruttoria – sviamento) – Sulla violazione dell’art. 34, comma 2, CPA.

A detta dell’appellante, in sede di aggiornamento la Prefettura di Napoli si sarebbe appiattita sulle istruttorie precedenti senza argomentare alcunché sull’esito delle vicende giudiziarie che hanno interessato favorevolmente la sig.ra -OMISSIS--OMISSIS-ed il sig. -OMISSIS--OMISSIS-(i procedimenti penali relativi alla presunta intestazione fittizia dei beni immobili e delle quote societarie dell’-OMISSIS- si sarebbero infatti conclusi con l’annullamento senza rinvio della misura della confisca poiché il fatto non sussiste). In difetto di alcuna valutazione dell’amministrazione, il primo giudice avrebbe inammissibilmente colmato tale lacuna in spregio del divieto di pronunciarsi su poteri ancora non esercitati.

5.2. – Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 84, 91 D.lgs. 159/2011, art. 1 L. 190/2012, anche in relazione all’art. 10- bis L 241/1990, Art. 97 Cost.) – Carenza di attualità e di pericolo – Eccesso di potere (travisamento – arbitrarietà – illogicità – erroneità – difetto di motivazione – di istruttoria – sviamento).

Con secondo profilo di censura, l’appellante lamenta l’insufficienza istruttoria e motivazionale del provvedimento laddove poggia il giudizio di controindicazione mafiosa sulla posizione del sig. -OMISSIS-, nonostante questi sia stato prosciolto dalle accuse in sede penale, sia uscito dalla compagine societaria nel 2013 e non sia riscontrabile alcun momento decisionale o strategico della azienda direttamente riferibile al -OMISSIS- negli ultimi anni. L’appellante richiama, inoltre, quell’indirizzo della giurisprudenza amministrativa per cui non sarebbe sufficiente il mero legame parentale per fondare il giudizio di permeabilità mafiosa.

5.3. – Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 84, 91 D.lgs. 159/2011, art. 1 L. 190/2012, anche in relazione all’art. 10-bis L 241/1990, Art. 97 Cost.) – Carenza di attualità e di pericolo – Eccesso di potere (travisamento – arbitrarietà – illogicità – erroneità – difetto di motivazione – di istruttoria – sviamento).

Il terzo nucleo censorio si concentra nella critica alla carenza del parametro di attualità del giudizio di permeabilità mafiosa: in particolare, osserva l’appellante che non consterebbe dagli atti alcun elemento da cui desumere la vicinanza del sig. -OMISSIS- al clan -OMISSIS-, se non dai fatti risalenti al lontano 2007, poi sfociati in un procedimento penale nel 2013, all’esito del quale l’imputato è stato anche assolto. Inoltre, la neutralità dello scorrere del tempo non sarebbe predicabile a fronte di numerose circostanze sopravvenute idonee ad inficiare il giudizio prefettizio: il proscioglimento -OMISSIS-, l’estraneità dalle logiche criminali dell’attuale amministratore -OMISSIS- il lasso pluriennale di amministrazione straordinaria prefettizia dal 2015 al 2022, il licenziamento degli -OMISSIS-. In limine , soggiunge che il clan -OMISSIS- sarebbe stato disarticolato quindi non sarebbe più predicabile l’attualità di una contiguità mafiosa con un sodalizio ormai sciolto per l’intervento dell’autorità giudiziaria.

5.4. – Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 84, 91 D.lgs. 159/2011, art. 1 L. 190/2012, anche in relazione all’art.10 bis L 241/1990, Art. 97 Cost.) – Carenza di attualità e di pericolo – Eccesso di potere (travisamento – arbitrarietà – illogicità – erroneità – difetto di motivazione – di istruttoria – sviamento).

La Prefettura, prima, e il giudice di prime cure, poi, avrebbero pretermesso di valutare anche gli esiti dei procedimenti penali che coinvolsero nel tempo -OMISSIS- -OMISSIS- e -OMISSIS-, tutti conclusi con archiviazioni o proscioglimenti.

5.5. – L’ultimo profilo di error in iudicando concerne, infine, la mancata valorizzazione della pendenza del procedimento di controllo giudiziario atteso che il primo giudice avrebbe fatto meglio ad attenderne l’esito in luogo di trattenere la causa in decisione. Di contro, la causa è stata trattenuta in decisione il 15 marzo 2023, mentre il 6 aprile è stata pubblicata la decisione della Suprema Corte di accoglimento con rinvio, rimettendo ogni decisione alla Corte di appello di Napoli.

6. – Si è costituito in giudizio il Ministero dell’interno che ha diffusamente argomentato per la reiezione dell’appello.

7. – In vista della trattazione di merito del gravame, la Società appellante ha depositato una memoria difensiva con cui fornisce ragguagli sugli sviluppi giudiziari salienti nella vicenda in esame. Da un lato, sarebbe stata comprovata la totale estraneità del sig. -OMISSIS- alle dinamiche criminali, sulla scorta della recentissima sentenza di assoluzione resa dal Tribunale penale di -OMISSIS-(v. sentenza n. -OMISSIS- depositata in data 17 agosto 2023);
dall’altro, dal 2015 al 2022 alcune commesse pubbliche conseguite da -OMISSIS-sono state gestite dai commissari prefettizi ai sensi dell’art. 32, comma 10, D.L. 90/2014 senza ravvisare alcun tipo di possibile condizionamento, né alcuna irregolarità nella gestione societaria al punto che la Corte di Appello di Napoli in sede di controllo giudiziario avrebbe ritenuto inammissibile l’istanza alla luce della circostanza che i sette anni di amministrazione straordinaria rappresentano una cesoia con qualsiasi contatto malavitoso.

8. – La causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2024 ed è stata conseguentemente incamerata per la decisione.

9. – La presente controversia porta all’attenzione del Collegio la situazione di una società attinta sin dal 2013 da provvedimenti interdittivi per controindicazione mafiosa e confermati nel tempo, a fronte di un compendio di elementi indiziari che è, invece, mutato nel tempo.

9.1. – Segnatamente, la società -OMISSIS- è stata ritenuta suscettibile di permeabilità mafiosa per i rapporti che al tempo -OMISSIS-, illo tempore titolare del 50% delle quote, intratteneva con -OMISSIS--OMISSIS-, esponente dell’omonimo sodalizio criminale operante in Toscana e per esser stato sottoposto a giudizio assieme alla figlia -OMISSIS-per l’intestazione fittizia della proprietà di un immobile commerciale riconducibile in verità allo stesso -OMISSIS-. Militava a supporto della prognosi di condizionamento mafioso anche la circostanza che lavorassero alle dipendenze delle società due esponenti del clan -OMISSIS- -OMISSIS-e -OMISSIS-, poi licenziati solo nel 2013/2014.

9.2. – Nonostante l’istanza di aggiornamento del 22 dicembre 2020 il Gruppo interforze ha ripercorso l’ iter logico-argomentativo sotteso alle precedenti interdittive apportando isolati elementi di aggiornamento senza un sostanziale esame ex novo del compendio indiziario riattualizzato;
analogamente, il provvedimento prefettizio pone l’enfasi sul rapporto parentale con -OMISSIS-, la sua posizione penale per il procedimento avviato ex art. 12- quinquies D.L. 306/1992, gli effetti riflessi dell’interdittiva a cascata che ha colpito la società -OMISSIS- e prima ancora a monte la società madre -OMISSIS-

9.3. – Nondimeno, la situazione di -OMISSIS-non può dirsi immutata rispetto a quello di circa un decennio prima, all’epoca della prima interdittiva.

a) in primo luogo, è intervenuta la sentenza di annullamento senza rinvio della Suprema Corte di Cassazione che, con pronuncia 12960/2019, ha caducato il provvedimento del Tribunale di -OMISSIS-del 20 marzo 2013, con il quale era stata ordinata la confisca, ex art. 2- ter l. n. 575/1965, del fabbricato sito in Prato, di proprietà della-OMISSIS- per carenza motivazionale in ordine alle ragioni di fatto che risultassero idonee a giustificare la dimostrazione dell'impiego di risorse illecite, riferibili al -OMISSIS-;

b) -OMISSIS--OMISSIS-ed il fratello -OMISSIS--OMISSIS-(originariamente indagati per il reato di intestazione fittizia) sono stati entrambi prosciolti dalle accuse loro rivolte (la prima con sentenza del 30 marzo 2018 emessa dal Gup di Firenze perché il fatto non sussiste;
il secondo già in sede di indagini preliminari con l’archiviazione della sua posizione processuale);

c) la governance della società non annovera più la presenza di -OMISSIS- già dal 2013, bensì il genero – -OMISSIS- – quale legale rappresentante, che si profila estraneo a qualsiasi logica criminale;

d) dal 2015 al 2022 la società è stata soggetta alla misura della straordinaria e temporanea gestione con la nomina prefettizia di commissari ex art. 32, co. 10 d.l. n. 90/2014 per la gestione di alcune commesse pubbliche di cui era affidataria (segnatamente, le linee TPL Napoli-Foggia e Napoli-Campobasso;
linee TPL Pollena Trocchia-Volla-Napoli;
linee TPL urbano di Caserta;
linee TPL nella provincia di Caserta): al riguardo, mette conto di rammentare che la misura della straordinaria e temporanea gestione ai sensi dell'art. 32, comma 1, lett. b), d.l. n. 90/2014 nei confronti di una società costituisce una misura straordinaria diretta ad assicurare il completamento dell'esecuzione del contratto ovvero dell'accordo contrattuale, ovvero la sua prosecuzione, al fine di garantire la tutela dell'interesse pubblico correlato ai servizi o alle funzioni indifferibili sottese all'affidamento, ovvero alla salvaguardia dei livelli occupazionali e dell'integrità dei bilanci pubblici. In tale prospettiva, l'istituto si manifesta come uno strumento di autotutela contrattuale previsto direttamente dalla legge e cioè come un commissariamento del contratto, che ha luogo attraverso la nomina prefettizia di uno o più amministratori straordinari. In tutte le ipotesi in cui il commissariamento ha luogo, ai sensi dell'art. 32, comma 3, d.l. n. 90/2014 per la durata della straordinaria e temporanea gestione dell'impresa, sono attribuiti agli amministratori tutti i poteri e le funzioni degli organi di amministrazione dell''impresa ed è sospeso l'esercizio dei poteri di disposizione e gestione dei titolari dell'impresa. In caso di impresa costituita in forma societaria, i poteri dell'assemblea sono sospesi per l'intera durata della misura.

10. – Ad avviso del Collegio, l’impianto impugnatorio merita uno scrutinio favorevole con specifico riguardo alla doglianza – invero trasversale alle altre censure - che stigmatizza il sostanziale trascinamento pro futuro delle risultanze istruttorie che furono all’origine dell’interdittiva prefettizia del 2013 e delle successive conferme, concludendo per la carenza del giudizio di attualizzazione che si profila, di contro, cruciale ai fini dell’effettività di tutta la documentazione antimafia. Come noto, la centralità dell’attualizzazione del giudizio prognostico sul rischio infiltrativo è stata autorevolmente ribadita dalla giurisprudenza costituzionale con la sentenza n. 57 del 2020, nella quale il giudice delle leggi afferma: “ in questa valutazione complessiva dell’istituto un ruolo particolarmente rilevante assume il carattere provvisorio della misura. È questo il senso della disposizione dell’art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, secondo il quale l’informativa antimafia ha una validità limitata di dodici mesi, cosicché alla scadenza del termine occorre procedere alla verifica della persistenza o meno delle circostanze poste a fondamento dell’interdittiva, con l’effetto, in caso di conclusione positiva, della reiscrizione nell’albo delle imprese artigiane, nella specie, e in generale del recupero dell’impresa al mercato. E va sottolineata al riguardo la necessità di un’applicazione puntuale e sostanziale della norma, per scongiurare il rischio della persistenza di una misura non più giustificata e quindi di un danno realmente irreversibile ”.

10.1. – Il passaggio concettuale deve essere accuratamente delucidato nella prospettiva del chiaro orientamento degli operatori giuridici del settore: non si sta confutando l’assunto, invero consolidato, per cui “ l’interdittiva antimafia può essere legittimamente fondata anche su fatti che sono risalenti nel tempo, purché dall'analisi complessiva delle vicende esaminate emerga, comunque, un quadro indiziario che sia idoneo a giustificare il necessario giudizio di attualità e di concretezza del pericolo di infiltrazione mafiosa ” (Cons. Stato sez. III, 29 novembre 2023, n. 10308), bensì si intende ribadire il predicato di attualità, da riferirsi tassativamente al rischio infiltrativo e non già all’infiltrazione in sé. Segnatamente, il compendio di elementi indiziari deve essere scrutinato con prudenza nell’ottica di assicurare un giudizio costantemente aderente alle esigenze di prevenzione suscettibili di evolvere nel tempo a misura dell’adozione di misure di self cleaning della compagine imprenditoriale – sia nell’assetto di governance , sia nella composizione della forza lavoro o del portafoglio di commesse e/o fornitori -, della definizione in sede giudiziale della responsabilità penale dei soggetti coinvolti, dell’adozione di modelli di organizzazione e gestione orientati ad elidere il rischio di interferenze gestorie.

10.2. – L’autorità amministrativa non può prescindere da questo rigoroso onere di aggiornamento istruttorio e di ri-attualizzazione del giudizio prognostico che diradi ogni dubbio circa la mera proiezione pregiudiziale della precedente valutazione di permeabilità mafiosa la quale, altrimenti, tramuterebbe l’informativa antimafia da pietra angolare della prevenzione amministrativa antimafia a istituto del sospetto non scalfibile in alcun modo dall’evoluzione delle situazioni fattuali e dagli sforzi eventualmente profusi dall’operatore economico per una sostanziale bonifica dal rischio infiltrativo. Tali considerazioni trovano il loro pregnante punto di caduta positivo nella formulazione dell’art. 91, co. 5, ultimo periodo del codice antimafia, a tenor del quale “ il prefetto, anche sulla documentata richiesta dell'interessato, aggiorna l'esito dell'informazione al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell'accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa ”;
esse inoltre si inscrivono in una trama normativa che si è arricchita di recente con l’interpolazione di nuovi strumenti a disposizione dell’autorità prefettizia per la graduazione più ottimale dell’intervento pubblico a seconda dell’intensità del rischio infiltrativo. Si fa in particolare riferimento all’introduzione delle misure amministrative di prevenzione collaborativa di cui all’art. 94- bis d.lgs. n. 159/2011 in caso di agevolazione occasionale che sanciscono forme di neutralizzazione del rischio interferenziale della criminalità organizzata meno invasive e più rispettose dell’autonomia dell’iniziativa imprenditoriale, in guisa da propiziare l’imbocco di un percorso di piena emenda e riabilitazione dell’operatore economico originariamente attinto dal sospetto di permeabilità mafiosa.

10.3. – Volgendo nuovamente al merito dell’odierna impugnazione, la vicenda prevenzionale espone una situazione di reiterate interdittive che dal 2013 hanno attinto reiteratamente – e motivatamente, alla luce del previo avallo giurisdizionale – la Società appellante. Tale “etichetta di mafiosità” non deve tuttavia legittimare forme di indebito alleggerimento probatorio – comunque ispirate al canone probabilistico del sillogismo inferenziale – o motivazionale tali da condannare la società prevenuta alla perpetuità di questa condizione, senza possibilità di sostanziale emenda (in ciò concretando il “ rischio della persistenza di una misura non più giustificata ” già paventato dal giudice costituzionale nella ridetta pronuncia n. 57 del 2020).

Nel caso di specie, l’Autorità prefettizia ha del tutto trascurato di considerare la valenza degli esiti giudiziali di sostanziale proscioglimento nel merito che hanno interessato le posizioni di -OMISSIS-e -OMISSIS--OMISSIS-per il reato di intestazione fittizia, nonché il definitivo travolgimento della confisca del bene intestato alla -OMISSIS- ossia la complessiva definizione in senso favorevole della vicenda giudiziale in cui fu coinvolto anche il padre -OMISSIS-, la cui posizione sarebbe invece stata definita solo successivamente, sempre in senso assolutorio, con la pronuncia del Tribunale di -OMISSIS-n. 1954 del 17 agosto 2023 (invero non versata agli atti del giudizio, ma non contestata dalla difesa erariale con memoria di replica).

Parimenti, non si fa alcun cenno agli esiti del regime di straordinaria e temporanea gestione ex art. 32, co. 10 D.L. 90/2014 curata da commissari prefettizi per un ragguardevole lasso di tempo dal 2015 al 2022. Le relazioni conclusive di tali esercizi commissariali non possono essere sottaciute integralmente nella disamina complessiva dell’esposizione della società al rischio infiltrativo della malavita organizzata.

Siffatte lacune nell’ iter logico-argomentativo inficiano la tenuta del ragionamento di indole prevenzionale proprio sotto il versante della indefettibile attualizzazione del giudizio prognostico al lume delle eventuali sopravvenienze, la cui pregnanza deve essere appunto vagliata dall’Autorità prefettizia senza scorciatoie probatorie o motivazionali.

11. – L’appello è, dunque, fondato limitatamente a questo specifico motivo di doglianza, che assume carattere assorbente rispetto alle altre censure stante l’intrinseca valenza trasversale del giudizio di attualizzazione delle situazioni sintomatiche rispetto alle altre deduzioni di parte appellante, dal che consegue che, in riforma dell’impugnata sentenza, deve trovare accoglimento il ricorso di primo grado con annullamento del provvedimento prefettizio, fatte salve le successive determinazioni che assumerà la Prefettura di Napoli nella riedizione del potere di aggiornamento dell’informativa antimafia alla luce del rinnovato quadro istruttorio a valenza indiziaria allo scopo di confermare o meno il giudizio di attualità e di concretezza del pericolo di infiltrazione mafiosa.

12. – Alla luce delle peculiarità della vicenda e della natura della presente decisione, il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per compensare integralmente le spese di lite tra le parti di entrambi i gradi di giudizio.