Pubblicato il 14/09/2018

N. 05407/2018REG.PROV.COLL.

N. 07030/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7030 del 2017, proposto da Comune di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato D F, domiciliato presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;

contro

P S, rappresentato e difeso dall'avvocato D C, con domicilio eletto presso lo studio Fabrizio Gallo in Roma, via dei Corridori, 48;
G S, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Calabria - Sezione staccata di Reggio Calabria n. 102 del 10 febbraio 2017, resa tra le parti, concernente risarcimento per illegittima occupazione di terreni.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di P S;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 luglio 2018 il Cons. L L e uditi per le parti gli avvocati D F e D C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I germani Gianfranco e P S, quali comproprietari per successione ereditaria di terreni siti in agro di Reggio Calabria ed indicati in catasto alle particelle 1418 e 1421, hanno evocato avanti il T.a.r. Calabria – Sezione staccata di Reggio Calabria, con notifiche operate presso la casa comunale di Reggio Calabria, il Sindaco di Reggio Calabria ed il funzionario delegato ai sensi del d.l. n. 166 del 1989 al fine di ottenere la refusione dei danni derivanti dall’occupazione dei fondi de quibus , in tesi illegittima in quanto all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio ed alla dichiarazione di pubblica utilità (di cui al decreto del Sindaco del 25 settembre 1996 afferente alla realizzazione del “ Progetto Integrato Centro Alimentare Trasporti Pubblici e Servizi annessi ”) non avrebbe fatto seguito il decreto di esproprio.

1.1. I ricorrenti, in particolare, hanno osservato che in atti vi sarebbe un verbale di immissione in possesso del 6 luglio 1998 relativo alla sola particella 1418, in cui oltretutto si sostiene che, in rappresentanza dell’allora proprietaria (la loro madre), sarebbe intervenuto un soggetto che, in realtà, era privo di alcuna delega.

1.2. I germani Scarfò, alla luce dell’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica, individuata nella costruzione di una “ strada di collegamento sia pure ancora in terra battuta ”, hanno chiesto il risarcimento dei danni rivenienti:

- dalla perdita della disponibilità materiale dei beni a decorrere dal 6 luglio 1998;

- dalla perdita della disponibilità giuridica dei beni, da computarsi in base al relativo valore venale;

- dalla perdita delle cento piante di bergamotto ivi insistenti all’epoca dell’immissione in possesso.

2. Il T.a.r., previa acquisizione di relazione sui fatti da parte dell’Amministrazione, ha così disposto:

- ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva svolta dal Comune, sostenendo che il d.l. n. 166 del 1989, convertito con modificazioni con l. n. 246 del 1989 (cosiddetto “ decreto Reggio ”), “ non definisce un derogatorio assetto di competenze tra amministrazione statale ed ente locale, bensì delinea un peculiare procedimento per la realizzazione di opere di utilità pubblica. Tale procedimento, che è espressione del principio di leale collaborazione tra istituzioni, individua in capo al Sindaco - in quanto diretto conoscitore dei bisogni della comunità locale – la scelta dell’opera da realizzare con relativa quantificazione dei costi, in capo allo Stato l’onere economico dell’intervento con conseguente potere di controllo sulla corretta utilizzazione dei fondi ”: conseguentemente, il Tribunale ha stimato “ l’irrilevanza dell’ulteriore eccezione sollevata dal Comune in relazione al pur sussistente difetto di notifica del ricorso nei confronti del Funzionario Delegato, in quanto non eseguita presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Reggio Calabria ”;

- nel merito, ha ritenuto il ricorso fondato “ poiché alla dichiarazione di pubblica utilità non ha fatto seguito l’adozione del decreto di esproprio ”: sulla scorta della duplice considerazione per cui la realizzazione dell’opera non incide sullo statuto proprietario del bene e la richiesta del relativo valore venale da parte dei ricorrenti non sottende l’implicita rinuncia alla proprietà, il Tribunale ha, quindi, ordinato al Comune di scegliere, entro novanta giorni, se procedere ai sensi dell’art. 42- bis del d.p.r. n. 327 del 2001 ovvero restituire il bene (individuato nella particella 1418 per mq 400 e nella particella 1419 per mq 565) previa rimessione in pristino stato, contestualmente nominando, per il caso di inottemperanza, commissario ad acta nella persona del Prefetto di Reggio Calabria.

3. Il Comune ha interposto appello, sostenendo:

- in rito, di non essere legittimato passivo, tale essendo il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di cui all’epoca il Sindaco di Reggio Calabria agiva quale funzionario delegato;

- sempre in rito, che comunque il ricorso di prime cure sarebbe inammissibile, giacché l’evocazione in giudizio del funzionario delegato avrebbe dovuto essere fatta presso l’Avvocatura distrettuale e non presso la casa comunale;

- nel merito, che le particelle occupate sarebbero la 1418 per mq 400 e la 1419 per soli mq 16;
quest’ultima, oltretutto, non sarebbe stata oggetto della domanda dei ricorrenti e, comunque, risulterebbe ritualmente espropriata dall’ANAS.

4. Si è costituito il sig. P S nell’attuale qualità di unico proprietario dei terreni, instando per il rigetto dell’appello.

5. Con ordinanza n. 4799 del 10 novembre 2017, emessa in esito alla camera di consiglio del 9 novembre 2017, è stata accolta l’istanza cautelare svolta dal Comune con la seguente motivazione: “ Considerato che le censure svolte dal Comune in punto di difetto di legittimazione passiva manifestano, allo stato sommario della cognizione, profili di fumus, anche in considerazione di pregresse pronunce di questo Consiglio sul tema (Cons. Stato, Sez. V, 12 maggio 2015, n. 2358);

Ritenuto opportuno acquisire, nelle more della trattazione del merito, il decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 812 del 29 ottobre 2010, con cui il Sindaco di Reggio Calabria è stato delegato alla concreta realizzazione degli interventi ai sensi del “decreto Reggio” (d.l. n. 166 del 1989), al fine di verificare per tabulas l’effettivo ambito delle attribuzioni a lui delegate ”.

6. Il Comune ha adempiuto all’incombente istruttorio.

7. In vista dell’udienza di trattazione il solo appellato ha versato in atti difese scritte.

8. Il ricorso è stato discusso alla pubblica udienza del 12 luglio 2018.

9. Il ricorso merita accoglimento ai sensi e per le ragioni che seguono.

10. Alla luce della documentazione in atti, il Collegio osserva che, nella specie, il Sindaco di Reggio Calabria risulta avere agito non come tale, ma come funzionario delegato del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nell’ambito degli interventi di cui al “decreto Reggio”.

10.1. Orbene, tali interventi:

- sono dichiarati ex lege di “ preminente interesse nazionale ” (art. 1, comma 1);

- sono finanziati con risorse statali (art. 1, comma 2), costituite da una “ apposita contabilità speciale da istituire presso la tesoreria provinciale dello Stato in Rona, avente autonomia contabile ed amministrativa ai sensi dell'articolo 9 della legge 25 novembre 1971, n. 1041 ” (art. 5, comma 3);

- sono previamente individuati da un apposito comitato, costituito dal Presidente del Consiglio dei Ministri, dal Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, dal Presidente della Regione Calabria, dal Presidente della Provincia di Reggio Calabria e dal Sindaco di Reggio Calabria (art. 1, comma 3), le cui deliberazioni sono vincolanti per tutti “ i soggetti competenti alla realizzazione degli interventi … tenuti ad adottare gli atti necessari alla loro realizzazione nei tempi indicati nel programma medesimo ” (art. 3, commi 1 e 2);

- sono approvati in esito ad una “ apposita conferenza, che acquisisce e valuta tutti gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le esigenze ambientali, territoriali, paesaggistiche e culturali … l’approvazione del progetto sostituisce ad ogni effetto, per ciascun soggetto partecipante alla conferenza, gli atti d'intesa, le concessioni, le autorizzazioni, le approvazioni, i nulla osta, i pareri e le valutazioni previsti dalle leggi statali e regionali, eccezione fatta per quelli concernenti la materia paesaggistica, ambientale, storico-monumentale ed antisismica ”;
peraltro, “ in caso di mancata approvazione da parte di uno o più soggetti tenuti a partecipare alla conferenza, su motivata richiesta del soggetto competente alla realizzazione dell'intervento o dell'opera, si provvede con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per i problemi delle aree urbane, nel rispetto delle norme a tutela delle zone sismiche, dei valori ambientali, paesaggistici, culturali e storico-monumentali, nonché della legge 13 settembre 1982, n. 646, e successive modificazioni ed integrazioni. Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri produce gli stessi effetti ” dell’approvazione in sede di conferenza (art. 4);

- “ nei casi in cui i soggetti competenti non provvedano nei termini prefissati ”, possono essere attuati in via sostitutiva dal Presidente del Consiglio dei Ministri “ direttamente o a mezzo di propri delegati ”, ove l’Ente deputato rimanga inadempiente pur dopo la ricezione di apposita diffida (art. 5, comma 2);
per gli interventi più urgenti la potestà sostitutiva del Presidente del Consiglio dei Ministri non richiede neppure la previa diffida, essendo in tal caso sufficiente il mero decorso di novanta giorni dalla “ data di effettiva disponibilità delle somme attribuite dal comitato ” (art. 2, comma 4).

10.2. Il Collegio, inoltre, osserva che con d.m. n. 812 del 29 ottobre 2010 il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ha nominato l’allora Sindaco di Reggio Calabria “ funzionario delegato … per gli interventi di cui all’art. 3 della legge 246/1989 ”;
nel decreto, peraltro, si dà atto che l’Avvocatura generale dello Stato, con parere prot. n. 306750 del 7 ottobre 2010, ha precisato che “ per l’individuazione del delegato non sussiste vincolo soggettivo o funzionale, rimanendo libera la scelta del Ministro delle infrastrutture dei trasporti ”.

10.3. Sulla scorta di tali coordinate legislative, appare evidente che il “decreto Reggio” disciplina interventi di interesse statale, finanziati con risorse statali, deliberati in sede centrale ed attuati da un soggetto delegato liberamente individuato dal Ministro (non necessariamente, peraltro, nella persona del Sindaco di Reggio Calabria), con potere sostitutivo in capo al Ministro stesso.

10.4. Conseguentemente, da un lato il Comune di Reggio Calabria è del tutto estraneo alla vicenda, dall’altro il ricorso doveva essere notificato al funzionario delegato dell’Autorità ministeriale presso la competente Avvocatura distrettuale e non presso la casa comunale del Comune di Reggio Calabria, come invece erroneamente fatto.

10.5. In ottica più generale, del resto, tale conclusione è coerente con l’assetto complessivo del “decreto Reggio”: gli eventuali danni arrecati nel corso della relativa attuazione, infatti, debbono gravare sull’apposita contabilità speciale (statale), non sull’ordinaria contabilità (locale) del Comune di Reggio Calabria.

10.6. Il Collegio, infine, evidenzia che la conclusione qui raggiunta è conforme a quella cui è pervenuta una recente sentenza della Quinta Sezione (v. Cons. Stato, Sez. V, 12 maggio 2015, n. 2358).

11. In accoglimento del ricorso in appello, dunque, deve riformarsi la sentenza gravata e dichiararsi inammissibile il ricorso di primo grado.

12. La particolarità della questione suggerisce, comunque, la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.