Numero 01055/2020 e data 04/06/2020 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 21 maggio 2020

NUMERO AFFARE

00250/2018

OGGETTO:

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.

Schema di regolamento del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, recante “Determinazione dei requisiti e delle capacità tecniche e finanziarie per l’esercizio delle attività di gestione dei rifiuti, ivi compresi i criteri generali per la determinazione delle garanzie finanziarie a favore delle regioni e province autonome di Trento e Bolzano ai sensi dell’articolo 195, comma 2, lettera g), e comma 4 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”.

LA SEZIONE

Vista la relazione trasmessa con nota del 13 febbraio 2018 n. 3098, con la quale il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento in oggetto;

visto parere interlocutorio n. 00693/2018 del 20 marzo 2018, con il quale la Sezione ha chiesto all’Amministrazione di fornire elementi e chiarimenti in merito allo schema di regolamento;

vista la nota ministeriale n. 18923 del 6 agosto 2019;

visto l’ulteriore parere interlocutorio n. 02584/2019 dell’8 ottobre 2019;

vista la nota ministeriale n. 6948 del 22 aprile 2020;

esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Antimo Prosperi.

PREMESSO E CONSIDERATO.

I.) Premessa.

1. Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, in data 13 febbraio 2018, ha trasmesso per il prescritto parere lo schema di regolamento indicato in oggetto.

2. La fonte normativa comunitaria alla base del regolamento in esame è costituita dalla direttiva 1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999, relativa alle discariche dei rifiuti e, in particolare, dall’art. 8, par. 1, lettera a), punto IV), ai sensi del quale: “gli Stati membri adottano misure affinché…l’autorità competente conceda l’autorizzazione per la discarica solo qualora…prima dell’inizio delle operazioni di smaltimento, il richiedente abbia adottato o adotti idonei provvedimenti, sotto forma di garanzia finanziaria o altra equivalente, sulla base di modalità che gli Stati membri dovranno decidere, volti ad assicurare che le prescrizioni (compresa la gestione successiva alla chiusura) derivanti dall’autorizzazione rilasciata ai sensi della presente direttiva sono state adempiute e che le procedure di chiusura di cui all’articolo 13 sono state seguite” , e dall’art. 18.

3. La fonte normativa nazionale è costituita dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante “Norme in materia ambientale”. Il comma 2, lettera g), dell’art. 195 del predetto d.lgs. n. 152/2006, stabilisce che sono di competenza dello Stato: “la determinazione dei requisiti e delle capacità tecniche e finanziarie per l'esercizio delle attività di gestione dei rifiuti, ivi compresi i criteri generali per la determinazione delle garanzie finanziarie in favore delle regioni, con particolare riferimento a quelle dei soggetti obbligati all'iscrizione all'Albo di cui all'articolo 212, secondo la modalità di cui al comma 9 dello stesso articolo” . Il comma 4 dello stesso art. 195 stabilisce che: “Salvo che non sia diversamente disposto dalla parte quarta del presente decreto, le norme regolamentari e tecniche di cui al comma 2 sono adottate, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con i Ministri delle attività produttive, della salute e dell'interno, nonché, quando le predette norme riguardino i rifiuti agricoli ed il trasporto dei rifiuti, di concerto, rispettivamente, con i Ministri delle politiche agricole e forestali e delle infrastrutture e dei trasporti”.

4. L’Amministrazione ha rappresentato che lo schema di regolamento in esame disciplina, ai sensi e per gli effetti dell’art. 195, comma 2, lett. g), e comma 4, del d.lgs. n. 152/2006, i requisiti e le capacità tecniche e finanziarie per l’esercizio delle attività di gestione dei rifiuti, nonché i criteri generali per la determinazione delle garanzie finanziarie da prestarsi a favore delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano. Nella relazione ministeriale si precisa che “in sede di stesura del presente schema di regolamento si è tenuto necessariamente conto delle disposizioni di cui al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 3 giugno 2014, n. 120, per finalità di omogeneizzazione e armonizzazione del quadro normativo nonché degli oneri e degli adempimenti a carico degli operatori del settore”. Nella scheda A.I.R. il Ministero chiarisce che “il regolamento ha lo scopo di dettare una normativa uniforme su tutto il territorio nazionale che non crei una disparità di trattamento da parte delle diverse Regioni in modo da evitare situazioni che possano ledere l’equilibrio del mercato” e che il regolamento, “in aderenza al principio di delega recato dall’art. 195, comma 2, lett. g) del decreto legislativo n. 152 del 2006 - reca essenzialmente disposizioni di riordino e di semplificazione della materia afferente alla determinazione delle garanzie finanziarie”.

5. La Sezione, con parere interlocutorio n. 00693/2018 del 20 marzo 2018, che qui si intende integralmente richiamato, ha chiesto all’Amministrazione di fornire elementi e chiarimenti in merito al predetto schema di regolamento.

6. Il Ministero, con nota n. 18923 del 6 agosto 2019, in riferimento al predetto parere interlocutorio n. 00693/2018, ha trasmesso un nuovo schema di decreto, corredato della relazione illustrativa, dell’A.I.R., dell’A.T.N. e della relazione tecnico-finanziaria.

7. Al riguardo la Sezione, considerato che, in ordine al nuovo schema di regolamento trasmesso con la citata nota del 6 agosto 2019, non risultavano trasmessi gli atti di concerto dei Ministri dello sviluppo economico, della salute e dell’interno nonché del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con il parere interlocutorio n. 02584/2019 dell’8 ottobre 2019 ha invitato l’Amministrazione a fornire gli atti di concerto dei predetti Ministri sul nuovo schema di regolamento.

8. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, con riferimento ai citati pareri interlocutori, con nota n. 6948 del 22 aprile 2020, ha trasmesso lo schema di regolamento corredato dalla seguente documentazione: relazione illustrativa;
analisi di impatto della regolamentazione (A.I.R.);
analisi tecnico normativa (A.T.N.);
relazione tecnico-finanziaria (R.T.F.);
concerto espresso dal Ministero dell'interno con nota n. 24392 del 20 dicembre 2019;
concerto espresso dal Ministero dello sviluppo economico con nota n. 3568 del 17 febbraio 2020;
concerto espresso dal Ministero della salute con nota n. 2330 del 10 aprile 2020;
concerto espresso dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con nota n. 15343 del 14 aprile 2020.

II.) Le osservazioni espresse dalla Sezione e gli adempimenti e le risposte dell’amministrazione.

1. Con la predetta nota del 22 aprile 2020 il Ministero ha trasmesso gli atti di concerto sopra citati.

Al riguardo, si rileva tuttavia che l’ iter normativo risulta tuttora carente del concerto del Ministro della salute, in quanto la nota del Ministero della salute n. 2330 del 10 aprile 2020, essendo sottoscritta dal Capo dell’Ufficio legislativo senza la dicitura “ d’ordine del Ministro ”, non può valere quale concerto del Ministro (cfr., in proposito, il parere della Sezione n. 246/2018 del 28 gennaio 2020, ed i precedenti ivi indicati).

Si invita, pertanto, il Ministero dell’ambiente ad acquisire il concerto del Ministro della salute.

2. In via preliminare e generale la Sezione, considerato che si tratta di una disciplina in parte già contenuta in diverse fonti normative e che le Regioni hanno adottato disposizioni in materia, ha chiesto all’Amministrazione di fornire dati ed elementi di conoscenza circa i risultati concreti delle diverse realtà operative e dei modelli a cui ha fatto riferimento nella definizione dello schema di regolamento. In secondo luogo, la Sezione ha rilevato che non appare comprensibile come l’obiettivo indicato dall’Amministrazione, di creare una disciplina uniforme in materia su tutto il territorio nazionale al fine di evitare disparità di trattamento e lesione della concorrenza, possa essere effettivamente colto attraverso l’emanazione delle disposizioni di cui al presente regolamento.

In relazione a quanto sopra, l’Amministrazione ha comunicato che “i criteri generali indicati negli allegati C e D del decreto sono stati individuati sulla base dei criteri riportati dalle leggi regionali, emanate in mancanza di una disciplina nazionale. …le singole regioni hanno disciplinato la materia in autonomia definendo criteri differenti tra loro per modalità di calcolo e parametri di riferimento. Al fine di omogenizzare detti criteri, impattando il meno possibile sulla disciplina applicata, sono stati individuati quegli elementi che ricorrono più frequentemente tra le modalità di calcolo indicate nelle varie leggi esaminate. I valori dei coefficienti unitari (CU, CUV e CUS) indicati negli allegati C e D del decreto sono stati fissati sulla media dei valori indicati nelle singole leggi regionali” . Circa l’obiettivo di creare una disciplina uniforme, il Ministero ha affermato che “il citato obiettivo è stato del tutto conseguito proprio attraverso il concreto effetto regolatorio delle complessive disposizioni previste nel decreto” (cfr. relazione illustrativa).

Al riguardo, la Sezione non può non rilevare che l’Amministrazione ha fornito solo in minima parte gli elementi di conoscenza richiesti che, secondo quanto dalla stessa riferito, sono stati utilizzati nella impostazione dello schema;
inoltre, non è stata prodotta la V.I.R. che, con riferimento ai modelli e alle esperienze già in essere a livello territoriale, avrebbe consentito di meglio comprendere la realtà del fenomeno, i vari modelli utilizzati e la rispondenza e la funzionalità, in termini di efficacia ed efficienza, della nuova disciplina. Infine, non si comprende come si possa produrre l’effetto regolatorio prospettato, tenuto conto, per esempio, che la normativa in materia introdotta con leggi regionali, come è noto, non può essere innovata da norme di rango regolamentare.

Pertanto, ai fini della effettiva e necessaria omogeneizzazione della normativa di settore, in modo anche da favorire lo sviluppo di un mercato competitivo ed efficiente, da un lato, di gestori e operatori specializzati e responsabili e, dall’altro lato, di fornitori della garanzia finanziaria alle migliori condizioni, valuti l’Amministrazione eventuali iniziative legislative in tal senso.

3. Con riferimento all’art. 1, comma 4, dello schema, l’Amministrazione è stata invitata a chiarire perché le disposizioni del presente regolamento non si applichino ai soggetti di cui all’art. 212, comma 11, del d.lgs. 152/2006 (imprese che effettuano attività di bonifica dell’amianto), considerato anche che la predetta disposizione non prevede l’emanazione di un apposito decreto per la disciplina delle garanzie finanziarie da parte di tali soggetti.

In proposito, il Ministero si è limitato a rispondere che “l'urgenza di adottare il decreto in oggetto ha portato ad esercitare solo in parte la delega normativa” (cfr. relazione illustrativa).

Al riguardo, la Sezione deve rilevare che la giustificazione dell’urgenza dell’emanazione del regolamento non appare condivisibile, considerato che si sta dando attuazione ad una norma del 2006 (art. 195 del d.lgs. n. 152/2006) e che lo schema di regolamento è stato trasmesso per la prima volta al Consiglio di Stato con nota del 13 febbraio 2018 e che, a seguito dei citati pareri interlocutori della Sezione, il nuovo testo è stato inviato con nota del 22 aprile 2020.

4. Relativamente agli artt. 2 e 3, la Sezione ha segnalato l’opportunità di verificare se le definizioni e i requisiti contenuti nelle fonti normative ivi richiamate richiedano aggiornamenti, anche in considerazione della portata del regolamento di che trattasi.

Al riguardo, il Ministero ritiene che il rinvio alle definizioni di cui all'art. 183 del d.lgs. n. 152 del 2006, contenuto all’art. 2 dello schema di decreto, non richieda aggiornamenti, in quanto l’art. “183 riporta le definizioni ai fini della parte quarta del medesimo decreto legislativo n. 152 del 2006, facendo salve le ulteriori definizioni contenute nelle disposizioni speciali”, e che, analogamente, i requisiti indicati al comma 1 dell'art. 3 dello schema non richiedano aggiornamenti, in quanto mutuati in buona parte dai requisiti richiesti per l'iscrizione all'albo dei gestori ambientali (art. 11, comma 1, del D.M. n. 120/2014). Inoltre, il Ministero evidenzia che, in accoglimento delle indicazioni fornite dal Ministro dell'interno, l'art. 3, comma 3, dello schema è stato integrato con l'aggiunta del seguente periodo: " Restano ferme le disposizioni di cui all'articolo 1, commi 52 e seguenti, legge 6 novembre 2012, n. 190, nonché le disposizioni di cui ai Capi I e II del titolo V del Libro I decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 ".

In relazione a quanto sopra, si prende atto di quanto affermato dall’Amministrazione circa l’adeguatezza e la validità delle definizioni e dei requisiti previsti dal citato art. 183 del d.lgs. n. 152/2006, anche ai fini del presente regolamento. Con riferimento all’integrazione richiesta dal Ministero dell’interno all’art. 3, comma 3, dello schema, si osserva che non appare necessaria poiché, come è noto, un regolamento non può innovare una normativa di grado superiore, per cui le predette disposizioni rimarrebbero comunque in vigore.

5. In ordine all’art. 4, la Sezione ha rilevato che la capacità tecnica dei soggetti che svolgono l’attività di gestione di cui all’art. 183, comma 1, lett. n), del d.lgs. n. 152/2006 non sembra possa essere “ dimostrata ” mediante il solo possesso dei requisiti indicati negli allegati A e B dello schema;
in proposito, l’Amministrazione è stata invitata a valutare l’esigenza di declinare tali indicatori tenendo anche conto dei parametri più comunemente utilizzati per valutare detti requisiti.

Al riguardo, il Ministero ha rappresentato che i requisiti richiesti nell'allegato A dello schema (relativo ai soggetti che esercitano attività di raccolta e trasporto dei rifiuti) sono gli stessi previsti per l'iscrizione all'Albo dei gestori ambientali (art. 11, comma 1, del D.M. 120/2014) e che tale previsione appare corretta poiché lo stesso soggetto, per esercitare la propria attività, deve soddisfare sia i requisiti previsti dallo schema di decreto in oggetto sia deve essere iscritto all'Albo dei gestori;
pertanto, “i requisiti devono essere necessariamente gli stessi per non dar luogo a regole contraddittorie o che si sovrappongono”. Con riguardo ai requisiti di cui all'allegato B, relativi alle imprese che svolgono attività industriali di recupero e smaltimento dei rifiuti, il Ministero ha evidenziato che queste ultime sono già sottoposte dalla normativa di settore ad obblighi stringenti che non sono previsti per le imprese industriali che operano in settori diversi, per cui l’Amministrazione non “ritiene opportuno dettagliare tali aspetti per non gravare ulteriormente le imprese di oneri burocratici e, soprattutto, per non limitare la diffusione di innovazioni tecnologiche e l'aumento della produttività” (cfr. relazione illustrativa).

La Sezione rileva preliminarmente che non tutti i requisiti previsti dall’ art. 11, comma 1, del D.M. n. 120/2014 sono stati richiamati nell’allegato A dello schema. Per quanto concerne il merito della questione, occorre tenere ben presente che i due provvedimenti (il presente regolamento e il D.M. n. 120/2014) hanno un ambito di applicazione e delle finalità differenti e sono solo in parte assimilabili. In particolare, come stabilito dalla citata normativa europea e nazionale, l’obbiettivo del regolamento in oggetto è proprio quello di determinare i requisiti e le capacità tecniche e finanziarie per l'esercizio delle attività di gestione dei rifiuti, nonché i criteri generali per la determinazione delle garanzie finanziarie in favore delle regioni. Pertanto, non può ritenersi soddisfatto tale obbiettivo con il parziale richiamo dei requisiti previsti per l’iscrizione all’Albo dei gestori. I requisiti previsti nell’allegato A [consistenti : “ a) nella qualificazione professionale dei responsabili tecnici;
b) nella disponibilità dell'attrezzatura tecnica necessaria, risultante, in particolare, dai mezzi d'opera, dagli attrezzi, dai materiali di cui l'impresa o l'ente dispone;
c) in un'adeguata dotazione di personale ”] risultano, invero, generici e non articolati e, quindi, non rispondenti all’obbiettivo di selezionare i migliori operatori sotto il profilo della loro capacità tecnica.

E’ invece necessario in questa sede, come peraltro affermato dalla stessa Amministrazione, fissare soglie dei requisiti in grado di assicurare che “un soggetto possa operare sul mercato, offrendo comunque garanzia di non causare danno all'ambiente e alla collettività” (cfr. relazione illustrativa).

Analoghe considerazioni valgono per l’allegato B, in ordine al quale il Ministero ha comunicato che “anche in questo caso si è ritenuto opportuno prevedere criteri minimi in quanto l'effettiva garanzia rispetto ai rischi di gestione e in particolare agli eventuali danni che l'impresa potrebbe provocare per l'ambiente e la collettività è quella regolata dagli articoli 6 e 7”.

Tale impostazione non può essere condivisa, in quanto appare di tutta evidenza come l’obbiettivo fondamentale e prioritario della normativa dell’Unione europea e nazionale sia quello di assicurare la tutela dell’ambiente e della salute, in primo luogo attraverso la selezione di operatori in possesso delle necessarie competenze e capacità tecniche e professionali, che costituiscono la migliore garanzia per evitare il prodursi dei predetti danni, in secondo luogo, per mezzo dell’acquisizione di idonee garanzie per il caso in cui tali danni vengano a prodursi, in modo da assicurarne la copertura. E’ evidente quindi che la fase più importante e delicata per il raggiungimento dei predetti obbiettivi è quella della scelta degli operatori in possesso di adeguati requisiti e capacità tecniche, che devono essere chiaramente e rigorosamente stabiliti con il presente regolamento.

6. Con riferimento all’art. 5, comma 3, dello schema - secondo cui “ l'idonea capacità finanziaria è dimostrata, alternativamente, mediante: a) idonee referenze bancarie da parte di un istituto bancario o intermediario autorizzato ai sensi del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385;
b) bilanci o estratti dei bilanci dell'impresa ” - la Sezione ha osservato che, ai fini della effettiva valutazione dei requisiti di capacità finanziaria, occorrerebbe declinare i parametri da utilizzare per la verifica, caso per caso, della sussistenza di idonei margini di equilibrio gestionale, atti a garantire che il gestore sia effettivamente in grado di far fronte ai rischi di gestione connessi all’attività in concessione.

Il Ministero, in riscontro alle richiamate osservazioni, ha comunicato che “i requisiti richiesti nell'art. 5, comma 2, come nel caso della capacità tecnica, sono gli stessi previsti per l'iscrizione all'Albo dei gestori ambientali (art. 11, comma 2 del D.M. n. 120/2014)”, segnalando che, anche in questo caso, si è ritenuto di mantenere un perimetro sufficientemente ampio che consenta, da una parte di fornire criteri omogenei, al fine di non creare approcci diversi tra le regioni, dall'altro di permettere un margine di flessibilità per incontrare le caratteristiche specifiche delle diverse tipologie di imprese operanti nel settore, di cui non tutte sono tenute alla redazione del bilancio secondo le medesime modalità.

Al riguardo, la Sezione non può che ribadire le osservazioni di ordine generale sollevate anche in relazione all’art.